抗戰時期國民黨軍事優撫評析

［摘 要］ 抗戰時期國民黨政府對軍隊優撫給予了高度重視，尤其在軍事優撫的制度化建設方面取得了相當成績，不僅建立了專門的優撫行政機構，制定了系統化的優撫法規條例及實施細則，還動員社會多階層贊助優撫支持長期抗戰，這就使得軍隊舊有優撫的落后面貌得到了改觀。然而由于多種因素的制約，當時的軍隊優撫仍然在舊有優撫模式的窠臼中徘徊。

［關鍵詞］ 抗戰時期 國民黨政府 優撫

優撫，是指一國人民對本國軍隊的擁護和愛戴以及其政府和人民對烈屬、軍屬、在職軍人、殘廢軍人等的優待和撫恤。它是一個國家兵役政策的重要組成部分，是實現軍事現代化的必要保證。抗戰時期國民黨政府的軍隊優撫是我國優撫發展的一個關鍵時期，而目前相關的著作和論文大多停留在對抗戰初實施優撫的原因分析和戰時優撫法規的制訂過程等方面的介紹上，缺乏更深層度的對抗戰優撫專題的發掘與研究，尤其對抗戰優撫最終失敗的原因考察上缺乏有說服力的闡述。筆者不揣淺陋，就以下幾點認識就教于各位專家讀者。

一、抗戰時期國民黨政府優撫業務開展的幾個階段

（一）盧溝橋事變至國民黨政府退守武漢，是優撫業務陷于停頓的時期。抗戰全面爆發后的1937年和1938年，戰場形勢變化相當快，東南地區迅速淪陷，正面戰場傷亡巨大，1935年4月頒布的《陸軍戰時撫恤暫行條例》等法規已無法適應戰爭形勢下的需求。但掣肘優撫的還是體制方面的因素，當時優撫業務統一歸1935年3月設置的軍事委員會銓敘廳撫恤科辦理，各省并無垂直下屬機關（1）；其恤金發放名目僅限于對抗戰前諸役傷亡軍人及家屬的撫恤；經費原由財政部統一預算和管理，地方政府籌款墊付受恤人后再由國家財政專款項下支解抵付。戰爭爆發后各地方政府無款可籌難以應付日益增長的請恤要求，原有體制日顯困窘。亟需成立專門軍事優撫行政機關，推進實施新的撫恤業務。

（二）國民黨政府退守武漢到1939年底抗戰相持階段到來，是優撫制度化建設的初期。1938年3月國民政府在武漢召開國民黨臨時全國代表大會，大會通過的宣言和《抗戰建國綱領》對軍事優撫予以高度重視。明確規定，要“撫慰傷亡官兵，安置殘廢，并優待抗戰人員之家屬，以增高士氣而為全國動員之鼓勵”（2）。1938年6月30日蔣介石簽發《軍事委員會公布撫恤委員會組織條例訓令》，特設了“撫恤委員會”這一機構，專門負責辦理優恤傷亡官兵并救濟其遺族的事宜，“下設辦公室和第一、二、三處，各處下設若干科分掌業務”（3）。第一任主任委員為陳調元，1939年1月遷都重慶后，改由何鍵接任。1941年3月起又陸續設立四川、河南、陜西、浙江、廣西、湖南、廣東、貴州、安徽、江西、湖北、福建、山西等十三個駐省撫恤處，隨時褒揚功勛將領和忠勇官兵。

值得注意的是這一階段對軍屬的優待也已實質開始。1937年行政院公布《應征新兵及其家庭鼓勵辦法》后，國民政府又對抗屬的慰問、救濟、優待分別厘定辦法，先后出臺了《優待出征抗敵軍人家屬辦法》、《優待出征抗敵軍人家屬條例》、《優待抗敵軍人家屬懇親周勸募金錢物品暫行辦法》、《抗敵軍官佐屬慰問辦法》等條例和細則，開始對出征軍人家屬實施優待。

（三）從抗戰相持階段到抗戰勝利，是優撫走上法制化軌道并深入開展的時期。1941年3月17日蔣介石簽發《軍事委員會抄發陸軍撫恤暫行條例訓令》，1942年4月22日國民政府主席林森、行政院院長蔣介石聯合簽發《國民政府公布海軍撫恤暫行條例指令》，1943年8月31日代理國民政府主席蔣介石、立法院院長孫科聯合簽發《國民政府公布空軍撫恤條例訓令》。在此指導下，優撫的各項業務數量穩中有升。到1945年，當年已有四分之一的傷亡官兵得到撫恤，比1938年最低時增長近20倍。業務成長迅速。

1939年2月，國民黨政府制訂《優待出征抗敵軍人家屬施行細則》，對出征抗敵軍人家屬實行以下優待：減免各項臨時稅款；免服勞役；優先享受一切公益設施，包括農村合作貸款、子女減免學費、免費醫療、急賑等；生活困難救濟。家屬持有軍人直屬部隊證件，經住地聯保主任或保甲長證明，優待委員會查明有以下情形之一者予以救濟：家庭赤貧不能維系生活者；患病無力治療者；死亡不能埋葬者；無力撫養子女者；遭受意外災害者；田土無人耕種者。對上述人員按季發給優待金6元或優待谷2市石。1943年國民黨政府增發家屬安家費由2000元到5000元，各省也有增發至20000元者。以四川為例，國民黨政府共補貼川省9億元，沒有全部發出的，也擬具保管辦法，作為該省征屬子弟求學獎學金使用。1944年又提高征屬優待金額，每年約合美金1億元，占當時川省總預算的五分之三，并提高征屬地位，準許參加基層行政工作（4）。這些都對兵役推行有一定的貢獻。

二、抗戰時期國民黨政府優撫存在的問題及原因分析

國民黨政府通過努力在實施優撫政策的過程中取得了一定的成績，為抗日戰爭的勝利作出了貢獻。但同時優撫也在實際運作中出現了很多問題。據兵役署公布的《兵役控案》：1944年11月到1945年2月僅三個月就處理兵役控案達574件，就控案性質來說屬于舞弊者269件，屬于賣放者59件，屬于拉頂者74件，屬于虐待者44件，屬于包庇壯丁者24件，屬于違紀者66件，屬于其他違法者38件。檔案史料中這樣的記載不勝枚舉。再就優撫效果而言，傷亡官兵中受到撫恤的比例也不到10%（5）。是什么因素影響了該項業務的實施呢？仔細分析，有以下幾種原因：

（一）中國繼發型的現代化發展模式使得近代以來的各種現代化制度在其建立的過程中，政府都擔當了一個至關重要的角色，政府主導自上向下推行各種現代化變革，作為軍事現代化組成部分的優撫現代化也不能例外。由政府出面領導、組織、安排、實施、保障優撫的思想從當時人的言論中能看得出來，事實上國民政府也是這么操作的。但這也須有基于理性的決策過程的科學化和民主化作為輔助，才不致使計劃走樣落空。而以蔣介石為首的國民政府“先知先覺”的治家理國形態說到底是一種界于傳統型和法理型之間的“奇理斯瑪”統治模型，期間往往要靠個人身兼上下數職才能推動政策的實施運行，借人格力量填補組織制度的不足去推動國家機器向既定方向運動。單維度的政策預測機制在政策實施出現偏差的時候也無法及時反饋高層使之得到修正。人治的傳統把政策的醞釀、決定、實施、監控、督責系于領導者一身，缺少合理的政治科層結構作為分擔，這樣決策的科學性和可操作性就很難得以保證，優撫計劃“宏篇規制”脫離國情政情，與實踐脫節就成為必然。

（二）國民黨政府政制設計仿西式政體分權制衡之形，創五院分立三期過渡之制，借以黨治國以黨統政之名，行封建宗法獨裁專制之實，各級機構疊床架屋，繁亂復雜，權責不清，在不堪驅馳的中古國家機制背景中生存，一直以來都對復雜的國家生活無法進行數目字上的管理。加之官僚人員素質低劣，更使得包括優撫在內的各項現代化建設步履維艱。政權建立之初招降納叛大量吸收舊式軍閥、封建官僚和投機分子，給政府帶來負面影響。龐大的基層組織又多被土豪劣紳把持，無所顧忌的腐敗直接侵蝕了整個政治體制的基礎，直接導致出現政權的合法性與權威性危機。這是蔣介石強化集權統治過程中過多地保留依靠傳統因素沒有對舊國家機器進行改造所導致的必然后果。此外，國民政府實行的低薪制、官員的頻繁調動、缺乏有力的政黨組織等因素也加速了腐敗的滋生和泛濫（6）。國民政府也曾嚴厲打擊涉案違法的相關官員，如對蒲圻縣長記過，槍斃李若旭、韓士貽等，甚至撤職、槍斃兵役署長程澤潤，但奈何已積弊太深。腐敗的政權不僅不能起到動員民眾抗戰的積極作用，反而成了阻礙優撫推行，妨礙抗戰需要的桎梏。

（三）優撫模式自身的缺陷，國家當時根本沒有力量全部承擔龐大而復雜的優撫業務。政府主導型優撫體制是和當時的統制經濟、專制政治相配套的一種優撫模式。它的特點就是“軍隊辦社會”，表現為政府（包括一些半官方的“民間機構”在內）希望能取代社會的功能，大包大攬，面面俱到。這導致有限的優撫資源得不到合理配置，另外各級機構運轉僵化，辦事效率低下，必然使得初衷良好的優撫政策在落實時出現較大的偏差。四川省政府在1940年的《政聞廣播詞》中承認：“在恤金發放中，由于對受恤人及遺族情況填報缺乏詳細調查，縣（市）政府僅憑保甲任意填報或照抄部隊所送表內情況，政府轉發恤金也因公文往返，時日遷延，以致恤金不能準確迅速發到受恤人手中，且常常發生遺族遺漏或領恤人順序錯亂，甚至發錯而引起恤金糾紛。”千頭萬緒的優撫工作光靠政府是不能進行下去的，社會性極強的特點決定了只有把它建立在深厚的群眾基礎上，才會具有旺盛的生命力。在推行傳統軍事優撫的基礎上，積極采納世界先進國家的建軍經驗，建立健全起現代軍人保險制度才是從根本上解決軍人優撫的最好辦法。

（四）優撫指導思想上的錯誤。國民黨政府執行片面抗戰路線，把優撫工作僅看作是恤死矜傷的“教養”的工作，把它和民眾動員對立起來，不積極主動地做宣傳工作，反而攻擊堅持動員和武裝民眾的進步力量。這種“防民甚于防川”的態度導致了大后方的不少民眾“抗戰兩年余還不知道究竟為何”，更有的地方因為“無充分之宣傳，致令以訛傳訛，民間惶惑滋甚”（7），使得老百姓對優撫工作抱冷淡態度，兵役政策落實也十分艱難。國民黨政府所撥宣傳經費又極少，宣傳人員因為經費短缺，不能經常下鄉開展宣傳工作。向群眾宣傳多是一些自發組織的中學教師和學生“騰出時間擔任”，“次數既少，時間又有限制，區域自不能普及”。就是對已應征入伍的士兵的宣傳動員也很不得力，“雖然就地聘請中小學教師及知識分子擔任講授，但因人才缺乏，收效甚微”，以致服役士兵對“民族意義、抗戰情緒，均無法提高，致能達到先訓后征踴躍救國之目的”。（8）老百姓千方百計地逃避兵役，而國民黨基層政權和軍隊則依靠抓壯丁來維持戰時兵役的開展，這在二戰所有參戰國中都是罕見的。

（五）優撫工作的開展需要經濟的大力支持，戰時優撫更是如此。中國是一個傳統的農業大國，而抗戰時期大后方各地災害頻仍，社會經濟凋敝，使得優撫的開展更受來自經濟方面的制約。以四川為例，1937年有60余縣遭受旱災和水災，一般貧民日食困難，餓殍載道。1944年，有52縣遭遇嚴重水災旱災。在這種國疲民窮的狀況下，需要大量資金支持的戰時優撫的運行效果必然難以令人滿意。該省所籌優待谷數量雖年年增加，但由于征屬增多，優待標準卻不得不逐年降低。1944年赤貧征屬每戶2人者年發給4市石，3人6市石，4人8市石，以四人為限；1945年4月，對赤貧者改為1人發給1市石，每戶以3人為限，分端午、年終兩次發給。而大多數地方的抗屬優待谷物，多未照發。有的地方，優待抗屬不得不成為形式，只是象征性地發“兩個粽子和一個鹽蛋，以后就一直無人問津”（9）。當時的優撫水平可想而知。

以上分析都說明，在國民黨政權的腐敗統治下，戰時優撫在抗戰末期走向總崩潰是必然的。○

注 釋：

（1）南京國民政府建立之初，軍人撫恤事項由軍事委員會軍政廳恤賞科主管。1928年10月撥隸軍政部軍衡司，仍設恤賞科掌管其事。1935年3月，軍政部恤賞科并入軍委會銓敘廳，設撫恤科掌理。

（2）榮夢源.中國國民黨歷次代表大會及中央全會資料［M］下冊.光明日報出版社.1985.486.

（3）國民政府軍事委員會撫恤委員會組織條例第五條.軍委會政治部檔案.中國第二歷史檔案館編：中華民國史檔案資料匯編［Z］第五輯第二編軍事（一）.江蘇古籍出版社，1998.157

（4）（5）張瑞德：抗戰時期的國軍人事，臺灣中央研究院近代史研究所出版，1993.101-102.105.

（6）陳明明.論南京國民政府腐敗的政治根源［A］.南京師范大學學報（社會科學版）［J］.1997年3期

（7）抗戰時期的兵役弊政［Z］.檔案史料與研究［J］1994.4，重慶市檔案館.

（8）民國時期四川地區的災荒［Z］.檔案史料與研究［J］1996.4，36-37.重慶市檔案館.

（9）1945年3月13日《新華日報》第3版，南京大學圖書館.

責任編輯 晏蔚青