聚焦“環(huán)保風(fēng)暴”

82個(gè)項(xiàng)目被通報(bào)

2007年1月10日，對于很多人來說并不是什么特殊的日子，但是對國家環(huán)保總局和違法違規(guī)企業(yè)而言，卻不尋常。這一天，環(huán)保總局副局長潘岳向媒體通報(bào)了投資1123億元的82個(gè)嚴(yán)重違反環(huán)評（即環(huán)境影響評價(jià)）和“三同時(shí)”（即治污設(shè)施與主體工程要同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)運(yùn)行）制度的鋼鐵、電力、冶金等項(xiàng)目，并表示將首次啟動(dòng)“區(qū)域限批”政策來遏制高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)的迅速擴(kuò)張趨勢。

這82個(gè)項(xiàng)目是在環(huán)保總局剛剛結(jié)束的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保“三同時(shí)”核查和新開工建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評審批專項(xiàng)清查工作中發(fā)現(xiàn)的。其中23個(gè)嚴(yán)重違反“三同時(shí)”環(huán)保驗(yàn)收制度，59個(gè)嚴(yán)重違反環(huán)評制度。這些項(xiàng)目涉及全國22個(gè)省市的鋼鐵、冶金、電力、化工等12個(gè)行業(yè)，最嚴(yán)重的是北京周邊的河北省唐山市和山西省呂梁市。

2006年是中國環(huán)境形勢最為嚴(yán)峻的一年。全年平均每兩天突發(fā)一起污染事故；環(huán)境投訴已達(dá)60萬人次，比2005年增加了30%；國務(wù)院年初提出的能耗降低4%、污染物排放降低2%的目標(biāo)并沒有實(shí)現(xiàn)，環(huán)境問題已經(jīng)成為制約中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要瓶頸。據(jù)介紹，僅此一年，環(huán)保總局在環(huán)評這道關(guān)口就停批緩批對環(huán)境有影響的項(xiàng)目163個(gè)，投資額達(dá)7700多億元，其中50%以上是鋼鐵、火電、石化等高耗能、高污染項(xiàng)目。

剛剛結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)，又好又快發(fā)展是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)要求。然而，一些地方和行業(yè)仍然無視國家宏觀調(diào)控政策，在地方利益和部門利益的驅(qū)動(dòng)下，以違法手段盲目發(fā)展鋼鐵、冶金、電力、化工等高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)，給經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步調(diào)整帶來了更大的成本與極大的困難。潘岳說，為了遏制高耗能、高污染行業(yè)的盲目擴(kuò)張，環(huán)保總局首次動(dòng)用“區(qū)域限批”政策來懲罰嚴(yán)重違規(guī)的行政區(qū)域、行業(yè)和大型企業(yè)，即停止審批其境內(nèi)或所屬的除循環(huán)經(jīng)濟(jì)類項(xiàng)目以外的所有項(xiàng)目，直到它們的違規(guī)項(xiàng)目徹底整改為止。這是環(huán)保部門成立近30年來首次啟用這一行政懲罰手段。

此次“區(qū)域限批”的行政區(qū)域包括河北省唐山市、山西省呂梁市、貴州省六盤水市、山東省萊蕪市；企業(yè)集團(tuán)包括大唐國際、華能、華電、國電四大電力集團(tuán)。這些地區(qū)大多本身已無環(huán)境容量（指環(huán)境能承載污染物的容量），卻仍然盲目發(fā)展高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)，比如唐山市，在沒有環(huán)境容量的情況下，全市依然建設(shè)了70家鋼鐵企業(yè)，且其中的80%沒有經(jīng)過環(huán)評，近幾年鋼產(chǎn)量已達(dá)到全國的十分之一，但鋼鐵企業(yè)的平均年產(chǎn)量僅在65萬噸以下，規(guī)模小且布局分散，造成了大氣和水的嚴(yán)重污染。

弄虛作假與置若罔聞

記者了解到，環(huán)保總局通報(bào)違法違規(guī)企業(yè)后，河北、山東、貴州、山西4個(gè)省的環(huán)保局已對唐山市、萊蕪市、六盤水市和呂梁市暫停了除循環(huán)經(jīng)濟(jì)類項(xiàng)目以外所有項(xiàng)目的環(huán)評審批，幾大電力企業(yè)集團(tuán)也迅速作出反應(yīng)，落實(shí)整改措施。但仍有一些項(xiàng)目對環(huán)保執(zhí)法弄虛作假或者置若罔聞，繼續(xù)違法運(yùn)行。

據(jù)介紹，環(huán)保總局檢查組在山西省呂梁市現(xiàn)場檢查了山西中呂焦化有限公司落實(shí)整改要求的情況。該企業(yè)董事長對檢查組聲稱環(huán)保設(shè)施已基本完成，焦化廢水經(jīng)處理后全部循環(huán)不外排，原來的排污口已封閉。但檢查組通過暗訪卻發(fā)現(xiàn)該廠有一污水偷排口，企業(yè)負(fù)責(zé)人竟然欺騙檢查組，聲稱污水是生活廢水。檢查組與呂梁市環(huán)境監(jiān)測站一起于當(dāng)晚對該廠廢水排放口進(jìn)行了取樣，1月14日，呂梁市環(huán)境監(jiān)測站出具了監(jiān)測報(bào)告。監(jiān)測結(jié)果表明，排放口所排的水為生產(chǎn)廢水，其中焦化特征污染物揮發(fā)酚超標(biāo)竟達(dá)40倍。

與山西中呂焦化弄虛作假不同的是，河南天瑞集團(tuán)則對環(huán)保總局的通報(bào)置若罔聞。環(huán)保總局檢查組到河南天瑞集團(tuán)汝州水泥有限公司檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，該公司未按照環(huán)評要求采取邊建設(shè)邊恢復(fù)生態(tài)的措施，原有的石灰窯村采石場廢棄后未進(jìn)行覆蓋，煤場和部分原料堆場沒有采取防揚(yáng)塵措施，未按要求建設(shè)生活廢水處理設(shè)施，水泥生產(chǎn)線將原報(bào)告書中規(guī)定的窯尾布袋除塵器未經(jīng)審批擅自變更為靜電除塵器，未按總局要求同步安裝符合要求的可正常運(yùn)轉(zhuǎn)的在線監(jiān)測裝置。更令人氣憤的是，在核查組抵達(dá)之前，平頂山市、汝州市人民政府還不知道總局采取的環(huán)評執(zhí)法行動(dòng)，更沒有對天瑞集團(tuán)采取任何措施。

上海米其林回力輪胎股份有限公司高性能子午線輪胎項(xiàng)目因整改沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，也被環(huán)保總局再次點(diǎn)名批評。

潘岳指出，對那些置若罔聞繼續(xù)違法建設(shè)的地方與企業(yè)，環(huán)保總局除建議有關(guān)部門進(jìn)行行政責(zé)任追究以外，還將進(jìn)一步擴(kuò)大該地區(qū)、該行業(yè)的限批范圍。今后，“區(qū)域限批”與“行業(yè)限批”的內(nèi)容與范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大，對未按期完成“十一五”二氧化硫總量和水污染物總量削減目標(biāo)的地區(qū)或行業(yè)，對超過污染物總量控制指標(biāo)、國家主要控制斷面不能滿足環(huán)境功能區(qū)劃要求的河流流域，對多次發(fā)生特大重大環(huán)境污染事故、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患突出的行政區(qū)域，都將采取“區(qū)域限批”與“行業(yè)限批”政策。

企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的契機(jī)

與一些企業(yè)的造假、漠視不同的是，有些企業(yè)把“環(huán)保風(fēng)暴”看作是企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的契機(jī)。

在環(huán)保總局叫停四大電力集團(tuán)項(xiàng)目審批的同時(shí)，有業(yè)內(nèi)人士表示，這也將促進(jìn)發(fā)電企業(yè)調(diào)整結(jié)構(gòu)，大企業(yè)也可將此視為一次機(jī)組更新的機(jī)遇。

此次四大發(fā)電集團(tuán)被處罰多和未按環(huán)評關(guān)閉小發(fā)電機(jī)組有關(guān)。大唐國際集團(tuán)此次是因?yàn)樘粕桨l(fā)電廠未能及時(shí)落實(shí)關(guān)停5×50MW小機(jī)組而受到處罰。華電集團(tuán)和華能集團(tuán)也是因?yàn)槲茨荜P(guān)停小發(fā)電機(jī)組遭受處罰。貴州六盤水野馬寨電廠的3×200MW技改工程也屬于被叫停的小發(fā)電機(jī)組。

隨著“十一五”期間能耗政策導(dǎo)向促使行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整加速，國家發(fā)改委也在積極引導(dǎo)電力企業(yè)“上大關(guān)小”。根據(jù)國務(wù)院要求，在全國電力工業(yè)“上大壓小、節(jié)能減排”工作會議上，發(fā)改委副主任陳德銘與30個(gè)省、兩大電網(wǎng)和五大電力集團(tuán)公司的有關(guān)負(fù)責(zé)人簽訂了關(guān)停小火電機(jī)組責(zé)任書，確定了關(guān)閉5000多萬千瓦小火電的任務(wù)。隨著責(zé)任書的落實(shí)，每年將節(jié)約5000萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，減少160萬噸二氧化硫排放量。

首鋼集團(tuán)董事長朱繼民表示，環(huán)保總局對唐山區(qū)域限批，不僅不會影響首鋼的發(fā)展，反而會促進(jìn)首鋼的調(diào)整、升級和發(fā)展。2010年首鋼搬遷到唐山曹妃店地區(qū)，并不是簡單地把污染遷出北京，而是要在曹妃店真正建設(shè)依靠海邊、當(dāng)今一流的科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少的鋼廠。

環(huán)保的無奈

到2007年，每年一次的“環(huán)保風(fēng)暴”已經(jīng)刮了三次。但借助“環(huán)保風(fēng)暴”來提升中國的環(huán)保工作，并不是一種常規(guī)的管理辦法。這里面，充滿著環(huán)保部門的無奈。

潘岳說，這82個(gè)違法違規(guī)項(xiàng)目集中反映出三個(gè)問題：一是鋼鐵、冶金行業(yè)不符合產(chǎn)業(yè)政策、未批先建和越權(quán)審批現(xiàn)象嚴(yán)重，違規(guī)項(xiàng)目高達(dá)30個(gè)，占違規(guī)項(xiàng)目總數(shù)的37%。二是火電項(xiàng)目“三同時(shí)”違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重。環(huán)保審批雖嚴(yán)，但跟蹤監(jiān)管能力不到位，導(dǎo)致許多項(xiàng)目正式投產(chǎn)后都未兌現(xiàn)當(dāng)初的環(huán)保承諾，在當(dāng)?shù)卣幼o(hù)下使環(huán)保“三同時(shí)”制度流于形式。三是部分違法項(xiàng)目毫不理睬環(huán)保總局責(zé)令停止建設(shè)和限期改正的要求，繼續(xù)建設(shè)和運(yùn)行。

有關(guān)人士表示，制約乏力，違法成本低，加劇了環(huán)境違法行為的蔓延。一些企業(yè)因違法生產(chǎn)或者不按環(huán)保“三同時(shí)”要求投產(chǎn)后獲利以千萬計(jì)甚至更多，而政府和環(huán)保部門很難作出關(guān)停處理的決定，至多罰款20萬元后依法予以補(bǔ)辦手續(xù)。企業(yè)由此嘗到了違法建設(shè)的甜頭，明知故犯，形成了“先建設(shè)、后處罰、再補(bǔ)辦手續(xù)”的怪圈。

地方保護(hù)主義也是違法違規(guī)企業(yè)存在的保護(hù)傘。在這次被叫停的建設(shè)項(xiàng)目中，很多是實(shí)力雄厚、在地方經(jīng)濟(jì)格局中舉足輕重的大企業(yè)。這些企業(yè)與地方政府互為倚重，企業(yè)為地方政府帶來財(cái)政收入，地方為企業(yè)撐起保護(hù)傘。例如，四川其亞鋁業(yè)集團(tuán)15萬噸電解鋁及12萬噸碳素項(xiàng)目未批先建，就是地方越權(quán)違規(guī)審批做成的。

地方保護(hù)主義的干擾增加了地方環(huán)保部門環(huán)評和“三同時(shí)”的執(zhí)法難度。例如，唐山發(fā)電廠小機(jī)組沒有落實(shí)關(guān)停，地方相關(guān)部門不僅未按國家環(huán)保總局要求配合監(jiān)督企業(yè)實(shí)施關(guān)停，反而把小機(jī)組列入當(dāng)?shù)亍笆晃濉惫嵊?jì)劃，造成目前無法關(guān)停的后果。

“在法律上，我們沒有權(quán)力撤掉包庇污染的地方官員的職，也不能夠直接關(guān)停污染企業(yè)，就算罰款，也就十萬二十萬，特大事故不過100萬。行政體制上，地方環(huán)保局的財(cái)政和干部的升遷都?xì)w地方政府管，一些地方環(huán)保部門變成了地方政府的“項(xiàng)目經(jīng)理”和污染企業(yè)的保護(hù)傘；甚至有的地方環(huán)保局局長要舉報(bào)當(dāng)?shù)匚廴局荒軐懩涿麢z舉信。在這樣一個(gè)權(quán)也不夠、法也不夠的情況下，中央的環(huán)保政策要么失靈，要么大打折扣。”

潘岳還表示，一次“環(huán)保風(fēng)暴”，就是和地方利益、行業(yè)利益、部門利益進(jìn)行一次博弈，每一次博弈都確立一個(gè)新的規(guī)則，案例的累積和法律的出臺才能最終建立起制度。所以，不得已而為之的“非正常手段”的最終目的是為了建立起正常的制度。更何況，“區(qū)域限批”本來就有10種法規(guī)依據(jù)，也并非什么“非常手段”，只是我們平時(shí)忽視而沒有使用罷了。

環(huán)保的春天

有時(shí)候，形勢越嚴(yán)峻，越預(yù)示著轉(zhuǎn)折的到來。幾年的“環(huán)保風(fēng)暴”刮過，中國的環(huán)境保護(hù)迎來了前所未有的機(jī)遇。

伴隨2007年春天的來臨，據(jù)環(huán)保總局有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，新一年的環(huán)保工作將圍繞以下幾方面展開：一是千方百計(jì)完成主要污染物減排任務(wù)。污染物減排是溫家寶總理代表黨中央和國務(wù)院對全國人民做出的莊嚴(yán)承諾，二氧化硫和化學(xué)需氧量減排10%已經(jīng)寫進(jìn)了“十一五”規(guī)劃。

二是切實(shí)解決危害群眾健康的突出的環(huán)境問題。今年各級環(huán)保部門將集中精力，重拳出擊，力爭在解決群眾飲水安全受到威脅、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)居高不下、一些重污染行業(yè)違法排污嚴(yán)重等問題方面取得重要進(jìn)展。

三是著力解決影響可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)保護(hù)問題，加大自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)的保護(hù)力度，加強(qiáng)外來有害入侵物種監(jiān)測與監(jiān)督管理，加大礦山資源開發(fā)對生態(tài)破壞的監(jiān)管力度，開展旅游生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法檢查，遏制人為生態(tài)破壞。

四是嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)評和“三同時(shí)”制度。

潘岳表示，環(huán)保總局從誕生的那一天起，就注定要和傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式以及由此形成的利益格局作斗爭，注定要與落后的觀念和行為作斗爭。

“至于會不會造成矛盾或遇到阻力，媒體已經(jīng)問了我兩年。我想事實(shí)會比雄辯更有力量——環(huán)保風(fēng)暴進(jìn)行到第三次了，《環(huán)評公眾參與暫行辦法》出臺了，綠色GDP也出臺了，規(guī)劃環(huán)評也快要出臺了……這一個(gè)一個(gè)腳印見證著我們的艱難，也見證著我們前進(jìn)的決心。”