環(huán)保要提高行政執(zhí)行力

我國環(huán)境保護(hù)法確立了地方人民政府對(duì)本地環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的原則，也相應(yīng)制定了排污總量控制、排污許可證、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等制度，但從實(shí)際操作看，環(huán)保法律很難發(fā)揮作用。

究其原因，這與我國目前財(cái)政上采取“分灶吃飯”制度有著密切的關(guān)系。比如地方政府所屬的干部生活條件好壞，工資水平的高低，直接取決于地方政府的財(cái)政狀況。由于地方政府的財(cái)政收入直接與經(jīng)濟(jì)增長速度有關(guān)，只有實(shí)現(xiàn)高速度增長，才能改善本地的財(cái)政狀況，才能提高當(dāng)?shù)馗刹康氖杖胨剑拍芴岣咦约旱恼儯拍芏嗟眠x票。所以，真正抓環(huán)保的老實(shí)人，把資金用在污染治理上，不但會(huì)被視為影響發(fā)展速度、影響政績，甚至因影響了財(cái)政收入而得不到本地干部的擁護(hù)支持。

另外，目前的我國環(huán)保制度中，臨時(shí)性的、變動(dòng)過于頻繁的紅頭文件多，正式的法律少；約束企業(yè)和老百姓的規(guī)定多，約束地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定少；形式上的要求多，實(shí)質(zhì)上追究責(zé)任的規(guī)定少，所有這些都影響了環(huán)保的行政執(zhí)行力。

2005年，國家環(huán)保總局刮起了“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”，處罰了一批違法企業(yè)。但在2006年上半年，有關(guān)部門就發(fā)現(xiàn)有40%的項(xiàng)目在土地征用、環(huán)境影響評(píng)價(jià)和審核程序上，不同程度地存在著違法違規(guī)的現(xiàn)象。有的縣級(jí)環(huán)保部門審批的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)執(zhí)行率只有30%到40%。以二氧化硫的污染控制為例，2006年上半年新上馬的燃煤機(jī)組達(dá)3200萬千瓦，但是同步運(yùn)行脫硫裝置的只占一半。這些并沒有受到應(yīng)有的處罰。

提高行政執(zhí)行力，以保證政令暢通，要多管齊下。但最根本的，是要從制度的完善和執(zhí)行上，真正解決執(zhí)法成本高，違法成本低的問題。

注重完善制度，當(dāng)前要注意以下幾點(diǎn)：

1、制度要將“胡蘿卜”和“大棒”有機(jī)地結(jié)合起來。對(duì)老實(shí)人辦老實(shí)事的，要真正給予鼓勵(lì)和支持，“胡蘿卜”要甜起來，對(duì)于違反法律的行為，要規(guī)定明確、嚴(yán)格的法律責(zé)任，“大棒”要真正硬起來。

2、制度要平衡好主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。當(dāng)前，要特別注意改變法律只管企業(yè)和老百姓，政府及其部門只享有權(quán)力不承擔(dān)責(zé)任的狀況。要以規(guī)范政府領(lǐng)導(dǎo)的行為為重點(diǎn)，完善有關(guān)法律制度，切實(shí)解決政府領(lǐng)導(dǎo)違法卻難以追究的問題。

3、制度之間要有協(xié)調(diào)性。相互之間要配套，不能矛盾沖突，自我抵消力量。對(duì)于一些綜合性較強(qiáng)的制度，要抓緊做好實(shí)施細(xì)則的制定工作，盡可能使實(shí)施細(xì)則與主體制度同步出臺(tái)、同步實(shí)施。

4、制度建設(shè)要有嚴(yán)肅性。制度一旦制定，就要長期穩(wěn)定，不能朝令夕改，變化無常。與此同時(shí)，在制定制度的同時(shí)要考慮到基層單位執(zhí)行制度的能力，使制度的出臺(tái)與基層政府部門執(zhí)行制度的能力一致起來。

5、制度要盡可能以法律的形式表現(xiàn)出來。要增強(qiáng)規(guī)范性，減少漏洞，防范執(zhí)行中的隨意性。在立法的過程中，要盡可能讓人民群眾參加進(jìn)來，使法律真正體現(xiàn)人民的意志和需求。

與此同時(shí)，對(duì)于那些老老實(shí)實(shí)做人、老老實(shí)實(shí)辦事、堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的優(yōu)秀干部，要真正提拔重用。對(duì)于資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的企業(yè)，要給予必要的扶持，為他們的發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

2006年8月，全國人大常委會(huì)通過了《監(jiān)督法》，這對(duì)于各級(jí)人大常委會(huì)依法行使監(jiān)督職權(quán)，健全監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，促進(jìn)依法行政和公正司法，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。通過實(shí)施《監(jiān)督法》，將會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)督工作的針對(duì)性和實(shí)效性，進(jìn)一步保障法律的全面實(shí)施。

提高政府的行政執(zhí)行力，是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。我們要以認(rèn)真解決執(zhí)法成本高、違法成本低問題為切入點(diǎn)，既要科學(xué)制定制度，又要嚴(yán)格執(zhí)行制度。只有這樣，才能保證中央的決策暢通無阻，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快地向前發(fā)展。

（作者為全國人大環(huán)資委法案室主任）