農村社會保障制度的路徑選擇

[摘要]隨著市場經濟體制改革的深化和計劃生育政策影響的深入，傳統的農村社會保障模式已經失去了原有的基礎，無法再為9億農民提供真正的“保障”#65377;從實際情況來看，構建城鄉合一的社會保障制度是中國必然的#65380;唯一的路徑選擇#65377;土地所有權拆分是解決資金問題的關鍵，也是國家在建立農村社會保障制度上必須盡早進行的制度創新#65377;

[關鍵詞]農村;社會保障;制度創新

[中圖分類號]F323.89[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2007)04-0033-02

一#65380;農村社會保障的現狀

我國是一個農業大國，有80%的居民住在農村#65377;但是，農村社會保障始終處于中國社會保障的邊緣#65377;長期以來，我國農村居民主要依靠家庭保障而缺乏社會保障#65377;在1978年農村實行家庭聯產承包責任制以前，中國農村居民除了依靠家庭保障以外，他們還可以通過以社隊為基礎的集體經濟制度而獲得集體保障#65377;此外，他們也可以獲得集體經濟資助的合作醫療#65377;1978年農村實行家庭聯產承包責任制以后，傳統的集體核算制度被徹底打破，農民成為獨立自主的經營單位，農民享受的集體保障也由此喪失#65377;農民陷入了不得不依靠單一的傳統家庭保障的困境#65377;盡管改革開放以后農民收入有了明顯的提高，但是在保障問題上，實際上是出現了后退#65377;

隨著市場經濟體制改革的深化和計劃生育政策影響的深入，傳統的以家庭和土地為核心的農村保障形式受到了前所未有的沖擊#65377;

1.計劃生育政策的推行使獨生子女增多，家庭規模縮小，極大地弱化了家庭的保障功能#65377;同時，農村青壯年的非農化及價值觀念等的變化又進一步惡化了家庭的保障功能#65377;特別是高等教育#65380;婚喪嫁娶#65380;農業投入等支出的提高，使得農民的未來支出的不確定性因素越來越多，而收入卻嚴重滯后于支出#65377;年輕人如果自我的保障都成問題，試問又如何保障老人呢?因此，“啃老族”的出現也就是正常的現象了#65377;當農村老人患上重大疾病時，多數情況下也就只能聽天由命了#65377;

2.土地的保障功能不僅沒有得到強化，反而不斷弱化，土地不過是農民的最后一根“稻草”#65377;目前多數人所理解的土地的保障功能，充其量也只能稱為“就業保障”#65377;它雖然可以保證農民“就業”，卻無法保證農民獲得起碼的收入#65377;以土地保障為核心的農村社會保障制度是根本不能成立的，只會敷衍我國仍然沒有建立起農村保障體系的現實，只會把農民禁錮在農村的土地上，限制其流動#65377;

3.現行的農村社會保障制度，也無法起到真正的“保障”作用#65377;首先，層次低#65380;范圍小#65380;覆蓋面窄#65380;社會化程度低，國家無法對全體農民提供基本的生活保障#65377;不發達地區尤其如此#65377;其次，農村社會保障資金籌措不足#65377;這是農村現代社會保障制度遲遲無法建立起來的核心問題#65377;再次，農村社會保障基金管理缺乏法律保障，難以保證其保值增值#65377;最后，由于缺乏統一的設計和協調，管理體制混亂，部門間分工不明確，形成“多龍治水”的管理格局#65377;

二#65380;路徑選擇——構建城鄉合一的社會保障制度

農村社會保障是面向農民的社會保障，與一般社會保障有一致的內涵#65377;綜觀社會保障建立的百年歷史，農村社會保障一般只是作為各國社會保障制度的一個組成部分，只有少數國家為農民建立了專門的社會保障制度#65377;因為隨著工業化進程的加快，農村人口占全國總人口的比例將會逐漸減少，所以農村社會保障制度一般都納入了各國社會保障的總體框架#65377;基于國外的經驗，中國農村的社會保障制度也沒有必要再另外構建一套體系，城鄉合一才是中國農村社會保障制度的唯一路徑選擇#65377;

1.城鄉合一的社會保障制度是構建和諧社會的必然要求#65377;構建和諧社會要求打破城鄉分割體制，統籌城鄉經濟發展，消除城鄉二元社會結構，縮小城鄉差距#65377;可以說，沒有社會保障城鄉差別的消除，就沒有城鄉分割體制的突破，就沒有城鄉二元社會結構的改變，就沒有和諧社會的實現#65377;從社會保障支出看，占全國人口80%以上的農民的社會保障支出只占全國社會保障支出總數的5%(于素芳，2006)#65377;如果這種以犧牲大部分農民的利益來保障小部分市民利益再通過“一國兩制”的社會保障制度繼續下去的話，和諧社會的構建只能是一句空話，和諧社會也將會在中國永失和諧之音#65377;

2.城鄉合一的社會保障制度是破解“三農”問題的關鍵#65377;連續三年來，中央都以“一號文件”的形式來凸顯政府對“三農”問題的重視#65377;發展小城鎮#65380;農民非農化#65380;農業機械化#65380;優化產業結構#65380;加大資金和技術支持力度#65380;取消農業稅#65380;工業反哺農業等一系列的措施多管齊下，可效果卻不盡如人意#65377;究其根源，土地就像一只“無形的手”拽著農民這個無法飛遠的“風箏”，農民也不管走到哪里對土地總存有一種“戀母”傾向#65377;所以，只有建立起全國一統的社會保障制度，才能使農民走到哪里都沒有后顧之憂，才能使大部分農民“斷奶”，政府的一系列政策也才能真正地發揮作用#65377;

3.城鄉合一的社會保障制度是農民基本人權保障的體現#65377;目前，城鄉居民收入的差距已由2000年的2.79:1擴大到2005年的3.22:1，城鄉居民消費水平的差距近幾年也一直在3.6—3.8間徘徊#65377;這還只是城鄉間的平均差距#65377;假如單從老年人口的角度來看這兩個比例，則更是驚人#65377;“老無人養#65380;病無錢醫#65380;求助無門#65380;聽天由命”的悲慘現象是社會主義中國在農村必須根除的#65377;如果今天已經成為世界第四大經濟體的中國在養老與醫療這兩個基本人權的保障方面再搞城鄉分割#65380;搞國民待遇的雙重標準，不管有什么理由，都是站不住腳的#65377;

三#65380;農村社會保障的資金來源——土地制度創新

資金問題是我國建立城鄉合一的社會保障制度面臨的最大難題#65377;要給9億農民納入城鎮社會保障體系，無疑需要巨額的資金投入#65377;按照城鎮社會保障制度構建的思路，國家#65380;集體#65380;個人三方共同負擔這筆資金#65377;目前，要求政府在農民社會保障方面投入巨資是不現實的#65377;集體對于多數農村地區來說，維持都成問題，更不要指望在社會保障方面有什么投入了#65377;中國農民的現狀只能用“維持”兩字來形容，資金投入方面顯然沒有足夠的能力#65377;總之，資金問題是構建城鄉合一的社會保障制度必須面對的最為棘手的問題，也是最為核心的問題#65377;但是，如果不需要投入太多，給點政策就能破解這個難題的話，早日實現中國社會保障的“廣覆蓋”就指日可待了#65377;

1.土地制度創新可能是目前解決城鄉合一的中國社會保障資金問題的唯一出路#65377;俗話說:“靠山吃山，靠水吃水”，資金問題必須在土地的產權制度上做文章#65377;在我國現行的土地制度中，土地所有權和經營權分別隸屬于集體和個人#65377;這種兩權分離的土地制度曾經極大地解放了廣大農民被人民公社緊緊束縛的雙手，極大地推動了農村生產力的發展#65377;但從目前來看，它又成為農村經濟社會向前進一步發展的障礙#65377;土地的規模經營#65380;農村人口的非農化#65380;小城鎮的發展等問題都要求沖破“家庭聯產承包責任制”的藩籬，構建城鄉合一的中國社會保障更是需要寄望土地產權制度的創新#65377;筆者認為，土地所有權拆分是解決這個問題的最有效策略#65377;具體說來，就是將土地的所有權分為兩份，國家和集體擁有土地股份的50%，農民個人擁有剩余50%的股份#65377;國家分權的意義在于設置一些必要的制度約束，如耕地保護制度#65380;要求商品糧基地必須種植糧食等等，而不在于分享土地的收益#65377;集體分權的意義在于維持土地制度集體所有的政策連續性，并可以分享土地交易的部分收益#65377;個人分權50%，可有效地避免交易過程中國家和集體不必要的干預，使土地交易順利進行#65377;

2.建立城鄉合一的社會保障制度后，依照城市人口的保障賬戶的形式給農民設立社會統籌賬戶和個人賬戶#65377;個人繳費用來充實個人賬戶，國家籌資納入到社會統籌賬戶，集體籌資按比例分別納入個人賬戶和社會統籌賬戶#65377;具體說來:(1)開征農村土地交易稅，專款專用，保證國家有足夠資金充實社會統籌賬戶#65377;通過強制開征農村土地交易稅，國家可以籌集大量用于農村社會保障的社會統籌資金#65377;在土地的初次買賣時，國家可以按照土地成交的金額，征收一定比例的土地交易稅，在土地再次買賣時，國家還可以依據與前一次交易相比的增值額征收土地增值稅#65377;稅率的高低，可依據政府的宏觀調控需要和不同地區的發展情況進行調整#65377;值得注意的是:在城鄉合一的中國社會保障體系下，應該建立全國的社會統籌賬戶，城鄉一體，統收統支，充分體現出社會統籌的共濟性#65377;當然，國家在財力許可條件下，還應該通過財政撥款#65380;轉移支付等形式進一步充實社會統籌賬戶#65377;(2)集體按所有權比例提取土地交易收入，用于做實社會統籌賬戶和個人賬戶#65377;集體作為土地所有者之一，在土地的交易中也應該取得一定的收益#65377;在此，有一個比例問題，即在國家和集體所持有的50%的股份中，集體占多大比重#65377;解決這個問題可以由國家通過法規形式，采取“一刀切”，全國統一規定兩者的分擔比重;也可以根據各省份的不同情況，由各省自主決定，上報國務院備案#65377;當農民初次賣出土地時，集體可以依據所持有的比例提取相當的土地交易收入;土地再次交易時，集體可以依據與前一次相比的增值額提取一定比例的土地交易收入#65377;當然，集體收入的用途應該明確規定只能用于做實社會保障賬戶#65377;具體說來，應該按照一定的比例做實社會統籌賬戶，其余的連同個人繳費全部記在個人名下，歸個人所有，從而充分調動廣大農民進行土地交易和參加社會保障的積極性#65377;

(3)個人自愿入保，土地交易收入可保證個人賬戶繳費#65377;一旦賣出了土地股份，根據自愿入保的原則，農民可以自主決定是否加入社會保障制度#65377;農民從土地交易中得到的可觀的收入，可以直接用于充實其個人賬戶，解決其非農化的后顧之憂#65377;如果農民因為某些原因現在不愿意加入社會保障制度，也有了一筆用于投資等的可觀的收入，等條件成熟時，再加入社會保障制度中來#65377;對于沒有轉讓土地的農民，也應該允許其加入社會保障制度中來#65377;隨著土地自由交易活動的發展，從事農業生產的農民將會逐漸實現規模經營，這時完全能夠從其農業生產中拿出一部分作為個人保障賬戶的啟動資金#65377;

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責任編輯 王安慶