關于“工業反哺農業”的理論分析與政策探討

從某種意義上來說，工業反哺農業、城市帶動鄉村是工業化中、后期階段經濟發展的一般規律。黨的十六屆四中全會明確指出：“農業是安天下、穩民心的戰略產業，必須始終抓緊抓好。縱觀一些工業化國家發展的歷程，在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業化達到相當程度以后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性的趨向?！笔瞩r明地提出和確立了我國現階段“工業反哺農業”的重要政策取向。

一、背景：我國農業發展的階段性變化

1998年底，國家做出了農業和農村經濟發展進入新階段的重大判斷，認為經過20年的改革和發展，我國主要農產品供給已由長期短缺變成總量平衡、豐年有余，農業發展今后不僅受到資源的約束，還越來越受到需求的約束。如何在新的發展階段把農業和農村經濟的發展切實轉到以提高質量和效益為中心的軌道上來，進而將農業和農村經濟提高到一個新水平，成為亟待解決的一個重大問題。

在此背景下，新世紀之初我國的“三農”政策始終是圍繞農業結構調整、增加農民收入為主線展開的，力求把過去單純追求產量的工作重心轉到在保持總量平衡、優化農產品結構的基礎上，更加突出質量和效益的發展軌道上來，以求全面發展農村經濟。隨著現實生活的演進，相繼提出了農村勞動力就業格局和轉移動因發生重大變化，加快勞動力從農業向非農產業流動；農民收入增長的主要來源發生重大變化，收入增長來源日趨多元化；農村發展對城鎮和國民經濟的依賴程度發生重大變化，城鄉發展的互補性和互動性增強等若干關于新時期農業和農村經濟運行出現重大變化的認識。概而言之，我國農業發展所面臨的問題與以往已有本質區別，農業、農村、農民的發展目標將由解決溫飽為主轉向全面小康社會的要求，如何增加農民收入的問題將越來越突出；農產品供求的主要矛盾將由總量矛盾轉向總量基礎上的結構和質量矛盾，核心是如何滿足人民對高品質、多樣化的食品的需求；農業發展的制約因素將由過去主要受資源約束變為受資源、市場和環境約束，市場需求對農業發展的影響作用將越來越明顯。

二、“工業反哺農業”的理論考察

經典的發展經濟學理論已經指出，在工業化的不同階段，工業與農業的關系是不同的：在工業化的初級階段是農業支持工業，當工業化發展到一定程度以后，就應該反過來由工業支持農業，城市支持農村。20世紀50年代，著名發展經濟學家劉易斯提出發展中國家的經濟結構是典型的二元經濟結構，即現代的工業部門和傳統落后的農業部門并存。通過經濟結構轉換，傳統部門的勞動力不斷向現代部門轉移，最終在工業化后期實現工業與農業兩大部門勞動力供需均衡。20世紀60年代，拉尼斯和費景漢在劉易斯模型的基礎上發展了二元經濟發展模型，強調工業與農業的平衡發展，認為農業不僅為工業發展提供勞動力，而且還要提供農產品剩余。隨后發展經濟學的喬根森模型也突出強調農業剩余對工業發展的作用，把農業剩余看作是工業部門擴張的充分必要條件。

然而，發展理論在實踐中的運用并非一帆風順。上世紀六七十年代，一些南美國家的人均GDP跨過1 000美元關口，為推動經濟快速起飛，普遍實施了農村勞動力轉移、減少農民的農村經濟發展戰略。大量農民被有組織地轉移到城市，農村的耕地留給繼續務農的少數農戶，以期通過此舉實現農業的集約化經營。這樣做確實促進了農業產業化經營水平，南美也一舉成為世界上農業競爭力最強的地區之一。但是，大量\"無保障、無固定崗位、無技術\"的農民成為新市民后，也帶來了一系列社會問題，諸如養老問題、住宅問題、醫療問題、失業問題等，加劇了社會矛盾，由此導致社會階層嚴重分化，治安混亂，乃至國家陷入動蕩，經濟發展停滯不前。這就是著名的“拉美陷阱”或“拉美現象”。此時，已有的發展經濟學理論面臨著巨大的挑戰，由此出現了托達羅模型。托達羅模型與前面的分析有所不同的是，它不是將農業作為工業化的一個工具來看待，而是將農業的發展作為一個目標，認為農業作為經濟發展過程中的重要產業組成部分，同樣承載著重大的使命，與工業具有同等的意義。發展中國家的經濟起飛所依賴的經濟轉型并非單純通過勞動力的城鄉間轉移即可實現，從根本上解決好農業問題，提高農業生產率，提高農民素質，改善農民的生產生活條件才能真正實現國民經濟的協調發展，并最終消除二元經濟結構。20世紀80年代初，發展經濟學家的研究重點再次轉向農業發展，從宏觀角度探討了糧食政策、糧食保障以及農業可持續發展等問題，提出國家應及時根據經濟發展特別是工業化程度調整農業發展政策，促進工農和城鄉協調發展。這些理論的探討和演進對我們無疑具有啟發和借鑒意義。

三、公共財政支農的若干政策取向

第一，大力促進公共服務供給的均等化。

從1998年中國首次提出建設公共財政制度以來，中央和地方財政部門在財政收入穩步增加的基礎上，大力調整和優化財政支出結構，已經通過實行糧食直補和綜合直補、取消農業稅、對農村義務教育階段的貧困學生實行“兩免一補”、在全國推廣新型農村合作醫療制度改革，以及解決失地農民和進城農民工社會保障問題等多種渠道加大對“三農”的資金支持。2006年，中央財政進一步啟動了一系列旨在加大社會基本公共服務資金投入的重要舉措，包括自西部開始逐步將中國的農村義務教育全面納入公共財政保障范圍；將新型農村合作醫療制度改革試點范圍擴大到全國40%的縣、區，同時提高農民每人每年的補助標準等。從這些以均等化為主要取向的財政改革不難發現，無論是收入還是支出，各級財政的管理理念和工作重心正在逐步向農村的弱勢群體和農業的薄弱環節轉移。以農民作為基本公共服務均等化的對象，這充分反映了我國的財政分配正在配合貫徹科學發展觀、構建和諧社會的全局戰略，轉向更多注重公平和根本改造城鄉分治格局的政策取向。

第二，積極引導生產布局的區域調整。

中國未來的糧食安全主要將依靠糧食主產區數億畝的高標準基本農田來保障，財政支農資金將會以農業主產區特別是糧食主產區為重點，解決好13個糧食主產省份的農業生產的瓶頸因素，集中資金、重點投入，著力打造“中國糧食生產的核心區”。從全國范圍內看，這些糧食主產省（區）耕地面積占全國的65％，近3年平均每年商品糧占全國總量的80％以上。國家確定的484個優質糧食產業工程重點縣（農場），耕地面積占到了主產區的一半以上。集中財政資金，充分發揮農業主產區的潛力，必然會成為財政提升農業綜合生產能力的重要政策手段。2006年中央財政農業綜合開發資金安排用于13個糧食主產省（區）的部分，在2005年占60％的基礎上繼續提高，就充分體現了財政支農資金進行區域調整，重點扶持主產區的政策取向。

第三，注重實施支農資金的整合。

目前江蘇、安徽、吉林、山東等地開展了形式多樣的支農資金整合試點，將過去由財政、農口部門分管的資金進行“打包”整合，力圖避免資金和項目過于分散，提高有限財政支農資金的使用效率。由于縣一級是各種渠道投入的支農資金的匯聚點，資金整合多以縣級為主展開實施。整合政府農業投入渠道主要集中在農業固定資產投資（含國債投資和水利建設基金）、農業綜合開發資金、財政扶貧資金、支援農村生產支出、農業科技投入等農業生產發展的建設性資金方面。從已有的改革看，對財政支農資金的存量部分和增量部分可以同時進行整合。具體而言，將“農林水氣支出”增量資金、農業部門管理使用的存量支農資金、財政部門管理的農業綜合開發資金、糧食風險基金以及地方用于農村的中小企業發展專項資金等主要的財政支農資金進行調整優化，進一步加大部門內部統籌安排力度，調整支出結構，合理歸并支出項目。各地支農資金整合的成效顯著，可以預見，進一步擴大資金整合的規模和范圍將可以成為提高財政資金使用效率的重要舉措。

第四，探索投資參股等財政資金使用方式的創新。

財政部從2004年開始在河北、河南等10個省份進行國家開發資金投資參股經營試點，2005年擴大到13個省份，2006年中央財政新增農業綜合開發資金（2006年為8億元）全部用于投資參股經營試點，試點范圍擴大到所有具備投資參股經營試點條件的省份。表面上看，投資參股經營是將具有公共屬性的財政資金直接投入到屬于競爭性領域的農業企業，似乎有悖于公共財政理念。但事實上，投資參股卻是現階段公共財政通過資本運營扶持弱勢產業、扶持弱勢人口一種理念上的突破。一方面，財政部門通過委托資本運營機構對投資參股形成的國有資本進行運作，既體現政府對農業產業的支持，又不是政府直接辦企業；另一方面，投資參股經營的扶持對象是具有市場潛力、有一定規模且能夠帶動農戶的龍頭企業，通過扶優、扶大而不是傳統的“扶貧”，起到帶動農民增收致富的作用?！爸粎⒐?、不控股”以及有效的適時退出機制充分體現了財政資金支持農業發展的“不追逐利潤”政策內涵。綜合而言，投資參股是財政通過介入企業產權的方式創新財政支農政策的一種有益嘗試。雖然處于試驗階段，但這類有創意的、“有進有退”財政支農理念，應當被看作值得關注的重要探索。

（作者單位：中華人民共和國財政部）