國庫集中支付制度改革探析

國庫集中支付制度改革是我國財政支出管理制度改革的重要內容，是我國建立公共財政框架的重要組成部分。實行國庫集中支付，其實質就是將政府所有財政性資金（包括預算內和預算外資金）集中在國庫或國庫指定的代理行開設的帳戶，同時所有財政支出（包括預算內和預算外支出）均通過這一賬戶進行撥付，以進一步增強財政資金支出的透明度，提高財政資金使用效益。

一、實行國庫集中支付改革的成效

2001年國務院通過了財政部提出的《財政預算國庫管理制度改革方案》，標志著我國國庫制度改革的正式啟動。2001年7月，中央選擇了水利部、科技部等6個中央部門作為試點，這一年，按新的運行模式和管理辦法，撥付8 859筆財政資金，共計114億元。各級各地也陸續開展了國庫集中支付制度的改革，集中支付制度改革試點工作取得了顯著成績，不僅改變了資金撥付方式，硬化了預算管理，加強了財政監督，而且在很大程度上提高了我國宏觀調控能力。

（一）強化了預算編制和財政監督。預算單位用款時，無論財政直接支付還是財政授權支付，都要通過“金財網”詳實填寫《財政資金支付憑證》，審核無誤后交代理銀行辦理。資金先由代理銀行代墊，再經財政部門復核后，由人民銀行辦理清算。通過這種方式，逐步提高單位編報精確預算的能力和財務管理水平，強化了預算約束，基本實現了全過程監督。

（二）方便了預算單位用款。由于支付形式的改革，以及廳內各處室和支付局強化了服務意識，預算單位，特別是基層單位用款一天就可以辦成，時間大大縮短，效率大幅提高。

（三）有效地減少了滯留、擠占、挪用資金情況。財政資金不再通過主管部門層層轉撥，現金流原則上不再通過單位，有效遏制了滯留、擠占、挪用資金現象。

（四）清理規范了單位賬戶。按照改革要求，我們對單位的賬戶進行取消或歸并，單位原則上只在代理銀行開設1個零余額賬戶，其他經核實批準可以開設經營性收支賬戶、往來賬戶和特設專戶。對原來的尚有資金余額的基本賬戶執行“只出不進”原則。對尚未實行改革單位的銀行賬戶也進行了專項清理，為規范賬戶管理打下了好的基礎。

（五）增強了財政調度資金能力。從省級看，改革后以單位實際支出作為財政列報支出的基礎，單位未支出資金集中于國庫，增強了財政調度資金的能力。

二、推行國庫集中支付改革中存在的主要問題

1、對推行國庫集中支付制度改革的認識不夠統一。

（1）人們的觀念一時難以轉變。分散支付方式是幾十年來人們習慣的支付方式，對此進行根本性改革需要有個過程。

（2）部門和單位可能會有些阻力。在分散支付條件下，各部門和各單位使用資金時，不受預算硬約束，自主性強，資金還可以存入商業銀行生息。改革后，這些“好處”將不復存在。

（3）在分散支付條件下，地方政府可以將某些部門和單位的資金集中存入指定的商業銀行，作為爭取項目貸款的條件。改革后，預算資金必需保存在中央銀行，地方政府將失去這個手段。這些因素都可能在推行這項改革時形成阻力。

2、預算管理體制本身不夠完善。

（1）目前我國實行的是分散支付制度，也就是將預算確定的各部門和各單位年度支出總額按期撥付到其商業銀行開立的賬戶上，由各單位自主使用。這種支付制度存在的主要問題：一是缺乏嚴格的預算監督機制，容易滋生腐敗行為。預算資金一旦撥付給了部門和單位，就脫離了財政監督，各種克扣、截留、挪用資金的現象無法控制。特別是建設項目資金，經過層層克扣，落實到具體項目上的資金往往少而又少，容易出現“豆腐渣工程”。其表現是各種腐敗現象有禁不止，國家經濟秩序被嚴重擾亂，在人民群眾中造成極壞的影響，黨和政府的威信也受到嚴重損害；二是由于大量資金沉淀在各部門、各單位，資金使用效率很低。同時，財政部門在進行資金調度時還要額外增發短期國債，資金成本大大增加；三是無法建立起一套與社會主義市場經濟體制相適應的預算管理制度。預算執行是預算管理的關鍵，這一環節管不好，財政管理就無法適應現代經濟制度的要求，預算管理制度不可能做到科學、規范。

（2）作為國庫集中支付基礎的部門預算，其編制和管理還不夠規范。國庫集中支付的基礎依據是單位用款計劃，而單位編制用款計劃的前提條件是該單位的部門預算。因此部門預算是否科學規范將直接影響到國庫集中收付制度的順利實施。當前我們部門預算的編制和管理還存在著不少的問題：一是預算編制還比較粗糙。目前部門預算的編制一般仍根據當年財政狀況、上年收支實績、預算單位自身的特點和業務來進行核定，大部分都還沒有細化到具體項目，預算支出還達不到逐筆進行核定的要求。因此要求預算單位依據年度財務收支計劃逐筆按具體用途提出申請用款，在目前條件下還存在一定的難度。二是預算剛性不夠。預算的計劃性、科學性不強，預算調整追加較為頻繁，資金使用缺乏預見性，也將影響到國庫集中支付制度的正常運轉。

3、財政資金支付信息不對稱，集中支付存在潛在風險。

（1）我國國庫自身的信息化程度不高。溝通國庫部門、預算單位、收繳支付執行機構和代理銀行間電子化信息系統不完善，沒有實現聯網；應用軟件不一致，存在大量重復勞動；處理的數據口徑不統一，無法實現共享；預算部門上下級單位之間的網絡不發達，加大了匯總的工作量，降低了實效性。

（2）市場信息不充分。我國市場經濟還不完善，無法準確得到全國的市場行情和價目，國庫很難準確地對用款單位的付款申請實施事前的監督和審核。這種信息不對稱可能誘發尋租行為。國庫集中支付的風險主要表現在：預算單位或其有關人員偽造虛假收款人、虛假合同、虛假用款申請，提供虛假收款人賬戶；預算單位及其有關人員與基層代理銀行及其有關人員合謀騙取或轉移財政性資金；基層代理銀行及其有關人員違規轉移財政資金。

三、進一步推進國庫集中支付改革的對策

1、進一步加強宣傳活動。改革推行，宣傳先行。財政國庫管理制度改革是社會經濟發展到目前水平對政府財政管理體制的要求，是一項重大的財政管理制度創新，作為公共財政體制的重要內容，被市場經濟國家稱為“財政革命”。黨的十六屆三中全會《決定》明確將國庫集中支付制度作為完善社會主義市場經濟體制的一項重要內容。因此，國庫集中支付改革是大勢所趨，勢在必行。我國2000年開始實行這項改革，至2004年底已有140個中央部門、30個省（區、市）的省級預算單位，150多個地（市）和部分縣級實施了國庫集中支付改革。2005年起中央和地方全面推行財政國庫管理制度改革。實踐證明，國庫集中支付改革有利于規范財政支出行為；有利于加強財政支出管理監督；有利于提高財政資金的使用效率；有利于從制度上防范腐敗現象的發生，是建設服務型政府的要求。因此，財政部門應大張旗鼓宣傳國庫集中支付改革，使國庫集中支付改革廣為人知，深入人心，為國庫集中支付改革的全面鋪開創造良好的輿論條件。

2、繼續推進深化部門預算改革進程，切實提高預算編制和管理水平。

一是在部門預算編制環節，在實施綜合財政預算的基礎上，努力做到零基預算和細化預算。特別是在編制支出預算時，應從單位當年實際需要出發，結合當年財力狀況，來核定具體支出額度，并明確各項支出的方向和用途，專項資金應力求細化到具體項目。只有在細化了的單位預算和年初預算到位的情況下，單位用款計劃編制準確，集中支付才能確保單位工作的正常運轉，國庫集中支付制度改革目標才能得以順利實現。二是在部門預算執行環節，應進一步強化預算的剛性約束。一方面應在集中支付環節強化預算執行，防止隨意調整追加預算以及超預算、擴大預算范圍等行為的發生；另一方面建議建立合理、規范的預算調節機制，賦予主管單位和財政部門一定的預算高速權力，使預算單位在實際情況發生變化時，可以快捷、簡便、高效地調整預算。這樣既能保證預算單位按預算列支，又可以促進其預算編制水平的逐步提高。

3、盡快推進配套信息化系統建設，為改革提供必要的技術支撐。

現階段與國庫集中支付相配套的信息化系統建設，主要可分為以下三個方面的內容：一是以“金財工程”建設為契機，結合國庫集中支付改革要求，建立一套安全可靠、功能強大的國庫集中支付操作系統。通過該系統運作，力求實現資金支付程序的規范化，預算執行監控的明細化、動態化，預算單位支出信息采集的實時化。二是建立與預算單位的聯網系統。可借助現有政府網絡實現財政部門與預算單位的聯網，實現信息資源共享及信息傳遞的電子化。三是盡快實現財政部門、稅務部門、國庫、代理銀行等相關部門之間的橫向聯網，構建聯合信息網絡，實現數據共享、多方對帳和多渠道監控的目的，充分應用現代信息技術，提高國庫集中支付的效率。

（作者單位：南昌市公路運輸管理處）