ＷＴＯ與區域貿易組織管轄權的沖突與協調

近年來，區域貿易自由化發展迅速。國家之間通過簽訂自由貿易協定（FTA）來建立自由貿易區，開展區域經濟合作。在WTO與區域貿易安排的關系方面，應遵守GATT1994第24條等條款的規定，也就是說，區域貿易應在WTO的多邊框架下發展。但在實踐中，FTA與WTO之間不可避免地出現了一些沖突，需要進行協調。本文將就WTO與區域貿易組織爭端解決管轄權的沖突與協調進行探討。

一、FTA對管轄權的規定

各國之間所簽署的FTA在爭端解決方面通常模仿WTO《關于爭端解決規則和程序的諒解》（DSU）的規定，要求簽署國將貿易糾紛訴諸一個獨立的裁決機構進行解決，并輔之以執行程序。WTO成員之間所簽署的FTA所遇到的一個問題是，如何處理FTA的爭端解決程序與WTO的爭端解決程序之間的關系。如果違反FTA的貿易措施也違反了WTO規則，那么當事國向哪一個機構投訴？如果FTA的爭端解決機構和WTO的爭端解決機構都有管轄權，哪一個機構具有優先管轄權？

FTA通常都有專門處理爭端解決的條款，如果一項爭端可以訴諸多個爭端解決機構，FTA通常對管轄機構的選擇作出規定。例如，中國—東盟自由貿易區《關于爭端解決機制的協議》第2條第6款規定，涉及本協議項下或者爭端當事方均是締約方的其他條約項下具體權利或義務的爭端，若本協議項下或其他條約項下的爭端解決程序已經啟動，起訴方所選擇的爭端解決機構就排除了其他爭端解決機構的管轄。該條第5款規定，在遵守第6款的前提下，本協議不妨礙締約方依據其均是締約方的其他條約訴諸該條約項下爭端解決程序的權利。該條第8款規定，一俟起訴方依據本協議或爭端當事方均是締約方的其他條約要求設立或將爭端提交一爭端解決專家組或者仲裁庭，將視為起訴方已經選擇了爭端解決機構。

二、有關案例

在本部分將介紹墨西哥飲料案，并就該案所涉及的管轄權問題進行探討。在1991年至1992年美國與墨西哥進行北美自由貿易協定（NAFTA）談判時，美墨之間就食糖貿易問題達成了協議，在2008年完全自由貿易之前，墨西哥從食糖凈進口國變為剩余生產國之后，每年都可以免稅向美國出口一定數量的食糖。之后，美國政府由于國內壓力，要求與墨西哥協商更改協議。雙方經過協商達成了兩個文本草案（英文和西班牙文文本），雖經雙方談判代表簽署，但未經兩國貿易部長簽署。美國認為新文本已經生效，拒絕根據協議的數量免稅進口墨西哥蔗糖，墨西哥則堅持新文本未生效，要求美國按照協議執行。

1998年墨西哥將與美國之間的爭議訴諸NAFTA項下的爭端解決程序。由于美國阻擾，NAFTA仲裁庭不能成立。鑒于美國玉米糖漿在墨西哥甜味劑市場上的份額逐漸攀升，墨西哥于2002年1月開始實施《產品和服務特別稅法》，對非蔗糖生產的軟飲料征收20%的稅，目的在于限制美國玉米糖漿的進口，并促使美國向墨西哥開放蔗糖市場。該法效果明顯，墨西哥對玉米糖漿的進口大幅下降。美國在與墨西哥交涉未果后，于2004年3月16日向WTO爭端解決機構（DSB）投訴墨西哥，認為墨西哥對非使用蔗糖作為甜味劑的飲料額外征稅的行為違反了GATT1994第3條的國民待遇。2005年10月7日，專家組散發了報告，認為墨西哥違反了WTO的國民待遇原則。2006年3月6日，上訴機構發布報告，維持專家組的裁定和建議。2006年4月21日，墨西哥表示將執行DSB的裁決。

（一）關于管轄權的爭論

墨西哥明確表示其稅收措施意在迫使美國執行NAFTA下的義務，或者迫使美國與墨西哥在NAFTA爭端解決機制下一攬子解決美墨食糖糾紛的所有問題。因此，墨西哥不愿意WTO就其稅收政策進行審查，并請求專家組拒絕或克制行使其在本案中的管轄權。墨西哥指出其稅收措施以及美國的訴訟請求與美墨之間的食糖糾紛有關，盡管承認WTO專家組對本案具有初步管轄權，鑒于墨西哥已經在NAFTA項下啟動關于美墨食糖爭議的爭端程序且該程序由于美國拒絕合作而無法進行，墨西哥請求WTO專家組在本案中拒絕或克制行使管轄權，以利于NAFTA項下爭端的解決。

專家組拒絕了墨西哥的請求，認為根據DSU其無權決定在一個案件中是否行使裁判權，而且假使其有這樣的權力，也不認為本案的事實足以使其克制行使裁判權。墨西哥對專家組的決定提出上訴，并重申其理由。

美國在上訴中支持專家組的決定。美國認為其完全遵守了NAFTA項下的義務。中國作為上訴階段的第三方，支持專家組無權拒絕行使其法定職能的結論，并指出，如果有權并且有義務協助DSB進行爭端解決的專家組拒絕行使管轄權，那么此種拒絕將造成法律不確定性，有違多邊貿易體制提供可靠性和可預測性的目標，并有違DSU第3.3條規定的迅速解決爭端的要求。

上訴機構指出，專家組作為裁決機構的確具有某些內在的權力，例如，在具體案件中確定某項措施是否屬于其職權范圍，但不能必然認為基于這些權力專家組就有權在一個合理受理的案件中拒絕審理爭端方的全部法律主張。上訴機構還認為，專家組如果拒絕行使其所具有的裁判權，將損害起訴方通過訴訟尋求救濟的權利，這有違專家組在DSU第3.2條和第19.2條項下的義務。上訴機構還特別指出，DSU中沒有任何規定允許專家組和上訴機構來裁定非WTO爭端。DSU第3.2條規定爭端解決機制適用于保護各成員在適用協定項下的權利和義務，以及澄清這些協定的現有規定，而接受墨西哥的主張意味著WTO爭端解決機制將被用來決定WTO適用協定范圍以外的權利和義務。

（二）對管轄權沖突的處理方式

DSU強調保障爭端方通過訴諸WTO的爭端解決程序從而尋求對違反WTO規則的措施救濟的權利，并沒有明確DSB處理爭端的范圍。DSU沒有對管轄權的沖突問題作出規定，如果WTO某一成員的貿易措施被訴諸區域貿易協定的爭端解決程序，如何處理？WTO是否還有權再審查該措施？筆者認為，DSB是否有權管轄，要看投訴方指控的依據，如果WTO成員根據WTO規則提出主張，DSB就應當按照DSU的程序受理并進行審查。如果WTO成員既指控對方違反了WTO規則，也指控對方違反了區域貿易協定，則DSB對于違反WTO規則的行為仍然有權受理，對于違反區域貿易協定的行為，則有權拒絕受理。如果WTO成員僅僅指控對方違反了區域貿易協定，則DSB有權拒絕受理。

DSU第11條規定，專家組應當對審議的事項作出客觀評估，包括對該案件事實及有關協定的適用性和與有關適用協定的一致性的客觀評估，并作出可協助DSB提出建議和提出適用協定所規定的裁決的其他調查結果。從該規定中可以看出，專家組應作出客觀評估的事項是與適用協定有關的事項，這些適用協定即是WTO協定或WTO規則。至于與WTO規則沒有任何關系的有關區域貿易協定的問題，專家組是無權審議和進行評估的。如果某一事項既與WTO協定有關，又與區域貿易協定有關，這才會真正產生DSB與自由貿易區爭端解決機構的管轄權沖突問題。在這種情況下，被訴成員的某一行為可能既違反了WTO的有關協定，也違反區域貿易協定。這種管轄權的沖突如何解決呢？筆者認為，應看投訴方首先啟動了哪個程序，如果投訴方先啟動了WTO的爭端解決程序，則DSB就具有管轄權，它不能拒絕或放棄行使管轄權；如果投訴方先啟動了區域貿易協定的爭端解決程序，則自由貿易區爭端解決機構有權行使管轄，若爭端方又向DSB投訴，DSB應拒絕受理。

上訴機構在墨西哥飲料案中指出，DSU中不存在允許專家組和上訴機構裁定非WTO爭端的依據。“非WTO爭端”是指不是根據WTO協定提出的爭端，被訴方沒有違反WTO規則。以此推論，專家組只能對與WTO規則有關的事項進行審查，不能審查自由貿易協定的實施情況，也不能對成員方是否違反自由貿易協定的情況進行裁定，這不屬于WTO爭端解決機構的職權范圍。對于成員方在自由貿易協定中的權利和義務，專家組無權發表意見。

三、FTA爭端解決條款的效力

有的FTA中含有選擇爭端解決程序的條款，例如，如果先啟動WTO的爭端解決程序，那么爭端方就不能把同一措施再訴諸FTA的爭端解決程序；如果先啟動了FTA的爭端解決程序，那么爭端方就不能再把同一措施訴諸WTO的爭端解決程序。這樣的規定有效嗎？筆者認為，該規定應該附有條件，在“同一措施”既違反WTO規則也違反FTA時，這樣的規定還是可行的。如果成員方的一項措施只違反了FTA，而沒有違反WTO規則，當然應該根據FTA的爭端解決程序來處理，即使爭端方向DSB進行了投訴，DSB也應該拒絕受理。

令人遺憾的是，DSU并沒有協調管轄權方面的規定，DSB對于其職權范圍內的事項有權受理，不論區域貿易組織的爭端解決機構是否已受理。按照FTA的選擇爭端解決程序條款，如果爭端方先啟動了FTA的爭端解決程序，就不能再把同一措施訴諸WTO的爭端解決程序。然而，FTA這種協調管轄權的規定沒有約束DSU的效力，如果成員方的一項措施既違反WTO規則也違反FTA，爭端方先啟動了FTA的爭端解決程序，后來不滿意，再啟動WTO的爭端解決程序，對于這種情況，DSU并沒有拒絕受理的規定。也就是說，如果爭端方對FTA的爭端解決程序不滿意，仍可以按照DSU的規定提出磋商和成立專家組的請求，DSB仍可以成立專家組來審查。在這種情況下，爭端方訴諸WTO爭端解決程序的行為違反了FTA的規定，但并不違反DSU的規定。

FTA中協調管轄權的條款只對區域貿易組織爭端解決機構具有約束力，不能將其效力延伸至WTO的爭端解決機構。因此，管轄權的協調需要區域貿易組織與WTO之間的對話，只有它們在管轄權沖突方面達成了協議，才能有效解決管轄權的沖突問題，區域貿易組織單方面努力的效果是有限的。

根據DSU的規定，專家組和上訴機構應當根據WTO協定對案件進行審查，包括對案件事實的審查，對WTO有關協定的適用性的客觀評估，以及對爭端方的行為與有關協定一致性的客觀評估。既然DSU明確規定根據WTO協定來進行客觀評估，那么專家組和上訴機構在審查案件和作出裁決時就不會去考慮爭端方所簽訂的FTA是如何規定的，專家組和上訴機構不會接受FTA選擇爭端解決程序條款的效力，也不會根據該條款來拒絕受理其認為屬于自己職權范圍的案件。

顯然，從現實來看，專家組和上訴機構也不應完全漠視FTA選擇爭端解決程序條款的效力。專家組是否可以根據善意原則拒絕受理已啟動FTA爭端解決程序的案件呢？DSU第3條第10款規定，如果爭端發生，所有成員將善意參與這些程序以努力解決爭端。在歐共體糖補貼案中，專家組和上訴機構從該規定中的“善意”措辭出發，引入了禁止反言規則，指出專家組在確定一成員是否根據DSU第3條第10款善意地參與這些程序的過程中，根據禁止反言進行審查是合理的。筆者認為，如果爭端方在FTA的爭端解決程序已啟動的情況下，再訴諸WTO的爭端解決程序是非善意的或明顯違反其在FTA中的承諾，則DSB可以考慮拒絕受理。