江蘇文化體制改革的回顧與前瞻

當前，文化產業和文化事業分軌發展、各司其職已經在國家和地方各個層面形成了共識，然而，在現實中，傳統的文化體制仍在一定程度上既制約著新興文化產業的加快發展，也影響著公益性文化事業單位功能的充分發揮。從國際和國內的經驗來看，制度變革通常是發展模式轉變、發展質量提升的先導，因此，江蘇要在建設文化強省上占得先機，文化體制改革就是其關鍵的突破口。

我省文化體制的歷史沿革和總體特征

我們現在講要加快推進改革的文化體制，主要是指由文化藝術、新聞出版、廣電傳媒這三個具有代表性的文化行業所組成的中觀層次的文化體制。這三大文化部門同屬于宣傳文化戰線，更多地涉及意識形態領域，具有較強的政治敏感性，同時接受黨委宣傳部和政府的雙重領導。作為上層建筑的一部分，這個中觀層次的文化體制是隨著新中國的誕生而逐步建立起來的。建國初，江蘇省的文化管理方式仍沿用民國時期教、文不分的舊例，在1949年成立的江蘇省教育廳內設立了社會教育科，管理全省文化藝術事業。1950年，改教育廳為文教廳。1951年設立省新聞出版處。1952年根據中央關于“省市人民政府文化工作機構應與教育機構分開”的指示精神，我省將文化管理職能從文教系統獨立出來，設立了江蘇省文化事業管理局。1953年省新聞出版處劃歸江蘇省文化事業管理局管理。1957年隨著廣播事業的發展，設立江蘇省廣播事業管理局。兩年后，將省新聞出版處從省文化局劃出，與省廣播事業管理局合并，成立江蘇省新聞廣播出版局。1970年，作為一種特殊時期的過渡性舉措，省文化局、教育廳和高教廳合并，成立省文化教育局。從1972年開始，“專業分工和行業管理”的原則得以確立，同年成立江蘇省革命委員會文化局，1980年更名為江蘇省文化局，1983年改名為江蘇省文化廳。江蘇省廣播事業管理局1972年恢復。隨著電視事業的發展，電視事業被納入政府的管理范圍，1982年省廣播事業管理局改為江蘇省廣播電視局，1983年改名為江蘇省廣播電視廳。1987年成立省新聞出版局，1988年改為新聞出版事業管理局。

審視我省文化管理體制的沿革過程，不難發現，建國以來我省文化體制總的來說一直是一種“分級負責，多頭兼管”的管理體制，這種文化體制的基本特點：一是高度集中管理；二是黨政兼管；三是行政首長任命制；四是設立直屬文化機構；五是“管”“辦”一體：六是條塊分割。這樣的文化體制作為傳統計劃體制的有機組成部分，與教育體制、科技體制等其它體制一樣，是中國計劃經濟時代的產物，依賴于計劃經濟體制的存在而存在。

傳統文化體制面臨的困境

改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制的不斷成熟和完善，傳統計劃經濟環境下的文化體制面臨著嚴重的“困境”：

第一，中國社會結構的變遷使文化體制賴以生存的制度環境發生了很大的變化。原來賴以提供身份保障和“體制內”的合法性權利的基本社會制度如戶籍制度、單位制度、干部制度等發生重大改變，使一些文化單位面臨體制內的“身份危機”。

第二，市場的充分發育使文化體制賴以存在的核心價值觀發生了變化。計劃經濟下文化單位公有制的背后，隱含的是社會主義國家對所有文化單位公益性價值的認定。建立在這種公益性價值理念上的文化單位從事業型組織形態(如行政機關化)到組織的行動策略(如以服務意識形態為最高準則)無不體現著這種傳統的核心價值觀。但隨著計劃經濟向市場經濟轉軌，市場經濟體制要求文化行業按照行業特點、任務性質、市場盈利或非盈利等因素，重新劃分為競爭性領域和非競爭性領域，公益型文化和經營性文化，大眾流行文化和高雅文化等，以此來確立文化組織與國家的關系并確立其在社會中的位置，這必然與傳統的文化價值觀發生沖突。

第三，市場經濟體制的確立使文化管理體制必須從封閉到開放，從主要面向文化系統管理到主要面向社會管理。隨著資本、技術、信息、人員在社會上跨行業、跨地區、跨所有制的流動加快，市場經濟體制條件下的文化體制必須是以文化市場管理為基礎，以促進平等、開放、競爭、效能為政府基本職能的面向全社會的開放型管理服務體系，而原來在計劃體制下確立的封閉式管理方式、行業系統管理方式、以高度專業化為基礎的管理方式已經愈來愈無法適應客觀形勢的要求，以行政管理為特點的行業壟斷和權威受到了嚴峻的挑戰。

第四，文化產業、文化事業的分軌發展導致了政府公共文化管理部門角色的復雜化，使本應為社會提供公共文化服務這種單一角色的文化行政機構同時兼有了謀求本部門、本系統、本行業利益的“團體代言人”角色。在這種“雙重角色”中，“政府主體”的角色在部門利益的擠壓下容易弱化，從而影響其提供公共文化服務職能的發揮。

改革我省文化體制的基本思路

針對上述我省文化體制的特點和面臨的困境，筆者認為，迫切需要對我省文化體制進行比較徹底的改革，以促進文化產業和文化事業的協調、快速發展。

在改革的方向上，應按照“異權系數分割”理念建構新時期政府文化管理職能體系。傳統文化體制是一種建立在“同權系數分割”理念之上的職能體系設計。這種設計理念的核心內涵是，依據不同組織成員在系統中所處的位置差異，把同一種權力按比例分配給不同的組織成員。上級獲得的權力大，下級獲得的權力小，任何組織成員都不能獲得完整的權力形態。按照這種理念設計出來的文化體制，保證了黨對意識形態領域的集中控制，有利于集中領導，統一管理，迅速行動，但也容易造成官僚主義、文牘主義和組織的低效率。深化文化體制改革，就要按照“異權系數分割”的原則要求，重構政府文化管理體制。在“同權系數分割”中，組織的上下級成員之間有效行使權力的范圍界限模糊。比如，計劃體制下國有文化單位職工的調動既要經過本單位批準，又要經過上級主管部門批準，作為同一種員工調動權，基層單位和上級主管部門的“權力范圍”在時間和空間上出現了交叉重疊。“異權系數分割”則盡量把同一種權力形態相對完整地分配給相應的組織成員。在“異權系數分割”中，上下級之間各自的權力范圍界限相對明確清晰，例如，上級主管部門只擁有下屬單位主要負責人的選聘、解聘權，單位主要負責人則擁有單位內部員工的招聘和解聘權，普通員工對單位具有競聘、拒聘和辭職的選擇權。“異權系數分割”通過貫徹“權責相等”的管理原則而調動組織成員的積極性，有利于提高組織的效率。在新時期深化文化體制改革的過程中，文化行業實施“異權系數分割”的關鍵在于科學劃分黨委、政府、文化部門和基層文化單位的管理職能，使黨委、政府、文化部門和基層文化單位享有比較完整的領導權、管理權和運營權，明確各自的職責，激發各自的活力。

在改革的具體途徑上，應逐步實現黨政分工，管辦分離，事企分開，建構政府新的文化管理體制。傳統文化體制是一種“事業管理”型體制，黨政不分、管辦不分、事企不分是其主要特點。新時期的文化體制應是一種“服務職能型”體制，構建新時期文化體制的關鍵，就在于實行黨政分工，管辦分離，事企分開。

首先，按照“黨委領導，政府管理”原則，實現黨政分工。加強和改善黨對文化工作的領導，黨委重大決策通過立法程序轉變為政府行為，統一領導決策權；建立“黨政聯席會議”機制，作為貫徹黨委、政府對重大文化工作事項管理權的執行機構；實行“例外管理原則”，加強黨委、政府與文化部門之間的多層次信息溝通，保證黨委、政府對“例外事務”的控制權；明確黨、政分工職責，“黨委領導”集中體現為“黨管干部”、“黨管新聞導向”，保證新聞媒體黨的“喉舌”地位不變。“政府管理”集中體現為發展公益文化事業，管理文化市場，制定各種政策促進文化產業的發展。

其次，通過“廳”“局”分設，實現“管”、“辦”分離。市場經濟環境下所謂“管”文化的核心就是造就一種公平、公正、公開、有序的有利文化產業發展的社會秩序：“辦”文化則有雙重含義：一是指政府為彌補市場體制之不足而承擔起為社會提供公共文化產品的職責。二是指政府作為國有資產出資人代表在國有獨資、合資、合作等企業中行使股東權利，保證國有資產的保值增值。新時期“管”、“辦”分離的實質是政府文化行政部門“公共行政管理職能”與“國家資本代理人職能”的分離。其基本途徑是：設立“大文化廳”以取代文化、廣電、新聞出版“三部門分立”格局，將原來分散在文化、廣電、新聞出版系統中的管理性資源，如法律、條例、政策、特許權、財政經費等，重新歸類整合，賦予“大文化廳”以統一的和相對完整的文化行政管理權，統籌管理社會公共文化事務；設立廳屬公益文化發展局以分離傳統體制下文化行政部門作為責任主體直接主辦社會公益文化的職能。設立廳屬文化產業發展局以分離傳統體制下文化行政部門作為責任主體直接管理國有經營性文化資源的職能，統一文化企業中國有資產的運營權。

第三，通過“兩局并行”，實現企事分開。重新歸整分散在文化、廣電、新聞出版系統中的公益性文化資源，凡是經營公益文化產品的機構都要從性質上歸為文化事業單位，劃歸公益文化發展局管理。公益文化發展局按照市場經濟條件下公益文化的發展特點和規律，逐步建立健全以現代事業法人制度為核心的現代事業管理體系。“大文化廳”從原來管理直屬公益文化單位的人、財、物和日常經營活動的微觀領域退為管政策、管法規、管規劃、管理國家經費預算、公益項目補貼等宏觀領域；重新歸整分散在文化、廣電、新聞出版中的經營性文化資源，劃歸文化產業發展局管理。文化產業發展局按照市場規律，經營國有文化資源，最終形成集約化、規模化、產業化的運作機制和專業化的管理體制。“大文化廳”只保留對國有資產的監管之責，不再插手具體經營事務；對一些無法明確界定的半公益性、半經營性的文化機構單位(如藝術表演團體)，可以嘗試建立以實施項目而不是以單位性質為衡量標準的新的管理理念和管理規則。總之，文化單位要劃分性質，但又不能“唯性質論”，新時期的文化管理體制應該是一種與市場經濟體制相適應的，采取以公平、公正為特征的“契約式”管理方式的“大文化”管理模式。

(作者單位：中共江蘇省委宣傳部)

責任編輯：尤 健