文化市場管理亟需制度創新

在江蘇省第十一次黨代會上，省委、省政府明確作出了建設文化江蘇的重要戰略部署。無疑，文化江蘇需要以發達的文化產業為支撐，而發展文化產業的必要前提是培育規范和高效的文化市場，這就對政府的文化市場管理水平提出了更高的要求。如何通過有效的制度調整和安排把文化市場管理納入科學的軌道，是決定我省文化產業發展前景的重要因素。

文化市場管理制度創新的突破口：文化綜合執法改革

筆者最近參與了一次對南京市文化市場管理情況的調研。南京市作為江蘇的文化大市，文化人才密集，文化單位眾多，文化活動頻繁，其在文化市場管理上遇到的困難一定程度上反映了我省文化產業發展的共性問題。從調研情況看，南京市在文化市場管理中的難點主要集中在文化執法上，具體表現在；

行政權力過于集中。專門或非專門的文化市場執法隊伍均設在行政管理部門內，前者是后者的內設機構或下設機構。行政管理部門集決策審批職能和監督處罰職能于一身，不利于行政管理工作和行政執法工作公平、公正地開展。

部分領域交叉執法。如南京市新聞出版局轄下的“南京市出版物市場綜合執法支隊”與南京市文化局轄下的“南京市文化市場稽查支隊”在文化市場執法上就存在著職能交叉、管理重疊的問題。根據南京市政府部門職能分工。南京市新聞出版局負責音像制品市場管理、網絡出版管理，南京市文化局負責音像制品零售和出租管理、互聯網上網服務營業場所管理。而在實踐中，文化局負責管理的音像制品經營和互聯網經營中存在著大量版權問題，如盜版、外掛、私服等等。按照現行管理體制，這些違法違規行為應當依據版權管理法律、法規由新聞出版行政管理部門(版權行政管理部門)查處，這樣，多頭管理、執法交叉的現象就不可避免地出現。

為了解決這兩個問題，進入新世紀以來，南京市一直在積極探索文化領域綜合執法工作改革。所謂文化綜合執法，簡單地說，就是指由一個行政機關行使原來由多個有關的行政機關分別承擔的行政處罰權。通過確立相對集中的行政處罰權原則進而建立符合社會主義市場經濟要求的綜合執法體制，切實解決文化市場管理部門職能交叉、政出多門、力量分散、效率低下、執法擾民、資源浪費等突出問題。實際上，文化綜合執法在國家層面早就得到了確認，2004年下發的《中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發(中央宣傳部、中央編辦、財政部、文化部、國家廣電總局、新聞出版總署、國務院法制辦關于在文化體制改革綜合性試點地區建立文化市場綜合執法機構的意見)的通知》(中辦發[2004]24號)已經對廣東、浙江、北京、上海等試點地區建立文化市場綜合執法機構的總體要求、領導體制、管理機制、組建方式和職能范圍等作出了全面部署和具體規定，標志著文化領域綜合執法改革正式進入了操作階段。在我省，南京市在2002年被確定為省綜合行政執法工作試點城市。筆者認為，文化領域綜合執法改革對培育規范運行的文化市場，從而促進我省文化產業健康發展有著重要的先導作用，應當作為文化市場管理體制改革的突破口在全省范圍鋪開。

文化市場綜合執法改革必須處理好的幾個關系

文化市場綜合執法改革是一次涉及面廣、政策調整幅度大的綜合性改革。為了改革的順利推進，筆者覺得應重點處理好以下幾個關系：

局部利益與全局利益的關系。伴隨文化市場綜合執法改革的啟動，文化局和新聞出版局等文化市場管理機構的行政處罰、行政強制、監督檢查等職能將相應劃轉和重新配置，其人員編制、機構規模將會受到一定程度的影響。必須引導這些行政管理部門從講政治、顧大局的高度出發，著眼于貫徹落實“三個代表”重要思想、深化文化體制改革的大局，正確認識并積極推進文化市場綜合執法體制建設，為行政管理體制改革的深化和文化產業的加快發展掃除障礙。

工作職能分工與工作宗旨統一的關系。根據決策審批職能與監督處罰職能相對分開的要求，行政執法隊伍將從行政管理部門剝離出來，調整整合為單獨建制的文化市場綜合執法機構。調整后的管理部門和執法機構因職能分工而彼此獨立，但工作宗旨是統一的，即不斷加強和改善對整個文化市場的管理。實踐中，應該從宗旨的統一性出發，加強溝通、密切配合，相互監督、彼此制約，共同提高文化管理執法水平。

堅持改革方向與遵守現有法規的關系。改革必然觸動舊有的制度規則，當制度的革新能夠及時配合改革需要的時候，改革會比較順利，但當兩者不能同步進行時，必須分清主次關系，把遵守現有法規放在優先位置。中辦發[2004]24號文是推進文化市場綜合執法體制改革的綱領性文件，其中，絕大多數原則規定與現行法律、法規并不矛盾。但是，由于其他配套改革還未完全到位，也會存在例外情況。如在“文化市場綜合執法機構的組建方式”上，中辦發[2004]24號文件就與現行《中華人民共和國行政處罰法》等法律、法規存在一定沖突，為避免造成文化市場秩序的紊亂，應當首先遵守現有的法律、法規，再通過正常的渠道爭取配套改革的盡快開展。

文化市場綜合執法改革的具體構想

開展文化市場綜合執法改革要堅持以下基本指導思想，即：以“三個代表”重要思想和黨的十六屆五中全會精神為指導，以加強和改進黨對意識形態的領導為宗旨，以深化文化體制改革為動力，堅決貫徹依法行政、職能分立、重心下移、權責一致的原則，大力推進綜合行政執法，積極探索并實踐符合社會主義市場經濟運行規律、社會主義精神文明建設規律以及社會主義文化產業發展規律的文化市場綜合行政執法體制。在改革的具體內容上，應當包括：

創新管理體制。市級政府應調整歸并設在新聞出版局的“出版物市場綜合執法支隊”和設在文化局的“文化市場稽查支隊”等文化執法隊伍，成立“文化市場綜合執法總隊”，并作為市政府直屬機構，根據市政府授權在全市范圍統一行使文化市場管理職能；整合區(縣)文化市場執法隊伍，分別在“掃黃辦”或“社文辦”等原有執法隊伍基礎上成立“文化市場綜合執法大隊”，并作為區(縣)政府直屬機構，根據區(縣)政府授權在轄區內行使文化市場管理職能；街道(鄉鎮)成立“文化市場綜合執法分隊”，為區(縣)“文化市場綜合執法大隊”派出機構，以區(縣)“文化市場綜合執法大隊”名義在所轄地段行使文化市場管理職能。

優化運行機制。文化市場綜合執法重心下移至區(縣)，實行屬地管理。充實區(縣)文化行政執法力量，加大管理權限下放力度。不斷提高行政資源運行效率。合理劃分市、區(縣)兩級文化行政管理機構和行政執法機構的工作職責。市級文化行政管理機構和行政執法機構的主要職責是“政策研究，業務指導，監督檢查，綜合協調”，區(縣)文化行政管理機構和行政執法機構的主要職責是“法制宣傳，動態掌控，日常監管，專項治理”。理順兩種機構的運作關系，明確界定文化行政管理機構(在市分別為文化局、廣播電視局和新聞出版局，在區或縣為“文化廣電新聞出版局”)與文化行政執法機構(文化市場綜合執法機構)的權力和責任，加強日常配合，形成工作合力。

加強統一領導。宣傳文化主管部門要加大工作力度，加強對文化、廣播電視、新聞出版與“文化市場綜合執法總隊”等部門的統一領導；在文化市場執法方面加強與公安、工商、交通、城管、海關、信息產業、質量技術監督等部門的協調，努力做到資源共享，優勢互補。

通過以上措施，逐步建立黨委領導、政府管理、行業自律、技術保障相結合的管理體制和以屬地管理為核心的分級管理運行機制、“以城市為樞紐，以區(縣)為主體，以街道為基礎”的“兩級政府，三級管理”工作體系，確保以“行為規范，運轉協調，公正透明，廉潔高效”為特征的文化市場綜合行政執法體制的建立，為我省文化產業的跨越式發展打牢體制基礎。

(作者單位：南京市新聞出版局)

責任編輯：尤 健