羊城“單位自建房”之惑

在1月30日結束的廣州市人大、政協“兩會”期間，市長張廣寧由于允許“單位自建房”的一番講話，被推到了全國輿論的風口浪尖。

這位獲選連任的市長表示，廣州正在制定經濟適用房管理辦法，將允許符合條件的單位在貨幣分房、實物分房中“二選一”。“只要單位有地，又符合城市建設規劃和土地使用規劃，就可自建住房，解決那些沒有享受過貨幣分房和實物分房的困難員工的住房問題。”

輿論多質疑此舉等同于實物分房回潮；自1998年國家啟動住房制度改革以來，以貨幣分房取代實物分房即成改革主要方向。八年改革中，雖然單位自建房作為多層次住房供給之一翼長期存在，但因各地屢禁不止的違規行徑而廣遭詬病，近年中央對此舉多有限制乃至取消的政令出臺（參見《財經》2006年第24期“福利分房輪回”一文）。

此種背景下，廣州市仍逆勢而行，耐人尋味。

倘細究廣州房改沿革，不難發現，張廣寧此次表態并非新政宣讀，實為既有政策重申。2006年9月上報國務院并獲批的《廣州市住房建設規劃2006－2010》（下稱《規劃》），早已明確單位自建經濟適用房政策。依據《規劃》，廣州未來五年將完成300萬平方米單位自建房，占新建“政府保障型住房”總量的三分之一。

據《財經》記者了解，廣州大張旗鼓將單位自建房納入五年規劃，有多種因素。其中既有地方政府與自建房單位間的博弈，也有來自民間對保障型住房需求的壓力，更有政府在土地一級市場中身兼運動員、裁判員的體制困境。

在剛剛過去的2006年，官方統計顯示，廣州商品房同比漲幅已達23.51％，市場中介統計更高于這一數字。這使得廣州不復多年來樓市平穩的美譽，而進入房價飆升的城市行列。

批評者指出，日益增大的房價壓力已令廣州的住房政策發生變形；一旦政府在單位自建房上的決策失當，則難免會與住房市場化改革方向背道而馳。

放行令

“單位自建房”作為一種歷史產物，始于1998年啟動的住房制度改革。

當年，《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（23號文）發布，要求各地停止福利分房，建立商品房、經濟適用房和廉租房“三支柱”的住房體系，分別針對高收入、中低收入和最低收入人群。

23號文也同時為單位自建房打開一道缺口，規定“在符合城市總體規劃和堅持節約用地的前提下，可以繼續發展集資建房和合作建房，多渠道加快經濟適用住房建設”。

當初的政策設計，主要是為地處城郊、擁有自有土地的大型困難國企提供一條房改變通渠道。但變通之口一開，形勢很快失控。非但困難國企，各地黨政機關、事業單位爭相以經濟適用房名義申報單位自建房。

近年在北京蔓延的福利房回潮，已成為單位自建房一放而不可收的警示。絕大部分單位的“集資建房”的結果，是全體職工普調大房、分二套房。自建房已背離“解困”初衷，成為擁有地塊的單位再行福利分房之舉。

一面是大批有條件的單位以自建房名義“錦上添花”，一面是大批中低收入群體對真正的經濟適用房求之無門，這無疑助長了特權，加大了社會不公。

自2000年以來，國家開始陸續制定政策規范、限制單位自建房。至2006年8月，鑒于各地自建房違規行為屢禁不止，建設部聯合監察部、國土資源部發布《制止違規集資合作建房的通知》（196號文），徹底叫停黨政機關集資建房。

盡管196號文并未觸及企事業單位自建房，但政策收緊已成大勢所趨。此種形勢下，廣州明令為單位自建房放行，且在《規劃》中將自建房的主體籠統概括為“部隊、中央、省屬駐穗單位和廣州市國有大中型企業單位”，并未明確將黨政機關和企事業單位予以區分，立即引起了很大爭議。

博弈

1月下旬，廣州市國土房管局長簡文豪不得不對媒體作出一番公開解釋，力證自建房政策旨在完善政府住房保障體系。

根據2006年9月上報獲批的《廣州市住房建設規劃2006－2010》，廣州市“政府保障型住房”分為三類：除了為廣州市民熟知的廉租房、“新社區”，“單位自建房”被冠以“經濟適用房”名頭，赫然并列其中。

《規劃》顯示，未來五年，廣州將新建政府保障型住房900萬平方米，其中廉租房60萬平方米，“新社區”540萬平方米，經濟適用房（單位自建房）300萬平方米。此外，新建商品房4450萬平方米。

“新社區”堪稱廣州房改特色名詞。據其定義，為“所需土地以劃撥方式供應，限套型（90平方米以下）、限房價（利潤率不超過3％）、限供應對象，供應對象為中低收入住房困難戶、被拆遷家庭和舊城危破房改造家庭。”

不難看出，廣州所謂“新社區”，與各地對于經濟適用房的定義并無區別。在業內看來，這一新命名類似巧換概念——在各地房改實踐中，普遍將單位自建房納入經濟適用房范疇，廣州則以“新社區”概念置換經濟適用房，而將經濟適用房內涵僅限于單位自建房，實質是淡化近年來廣遭非議的單位自建房概念，更之以經濟適用房的名頭。

《規劃》指明，300萬平方米“經濟適用房”的供應量，將在政府統籌規劃和統一審批的前提下，由部隊、中央、省屬駐穗單位和廣州市國有大中型企業單位“利用符合土地利用總體規劃和城市總體規劃的自有土地，按經濟適用房規定自建住房”來實現。

一些業內人士對300萬平方米的單位自建房供應量提出疑問。按照申報條件，自建房單位必須擁有符合規劃的用地，但目前在廣州，除了部隊、鐵路系統尚有一些自有用地，屬于企業單位的住宅用地已不多見，要達到規劃中的300萬平方米供應量并非易事。

房產專家、 寒桐（廣州）投資顧問公司總經理韓世同認為，300萬平方米只是紙面規劃，廣州提出單位自建房，實為順水推舟之策。事實上，鐵路系統等中央直屬單位近幾年一直在以自建單位宿舍的形式來解決住房問題，地方政府對此類單位的土地規劃、使用，實無控制權，“不如以經濟適用房的名義，放手讓它們去自建住房”。

壓力

作為住房“三支柱”中的兩支柱，建造經濟適用房和廉租房一直被視為政府的一種責任。在近年各地商品房價輪番上漲的形勢下，地方政府正面臨越來越大的壓力，被要求“有所作為”。

早在1993年，廣州市政府即以“解困房”形式建設政府保障型住房；1995年改稱安居房，1999年又改稱經濟適用房。在房價高企的上世紀90年代，由政府劃撥土地而大大降低了造價的經濟適用房，曾為一批中低收入者實現了安居夢想。

隨著廣州房價因1997年亞洲金融風暴襲擊而逐年跌落，經濟適用房的價格優勢逐漸消彌。加之本地二手房市場發育成熟，交易活躍，已可覆蓋大量中等收入人群的購房需求。因此，廣州推進經濟適用房建設的力度漸行漸弱。

目前，由廣州市政府投建的經濟適用房項目全部興建于2002年以前，共計七個小區，3萬多套住房，主要分布在白云、天河和海珠區等相對偏遠的地段。

時至2003年，廣州房價觸底反彈，逐年抬升，近一年來更有直追北京、上海房價之勢。廣東省建設廳透露的統計數字表明，2006年1月至9月，廣州商品房均價達6188元/平方米，較2005年同比增長23.51％。而據中介市場統計，廣州房價自2003年至2006年累積升幅已達60％。

房價持續走高，經濟適用房開始走俏。在經濟適用房和商品房每平方米數千元的差價面前，地段、建筑質量的差距已不再顯得重要。廣州房產中介合富置業首席分析師黎文江表示，目前經濟適用房的需求越來越大，而政府提供的經濟適用房房源卻少之又少。

2006年5月，國務院九部委聯合頒布37號文，要求調整住房供應結構、穩定住房價格，重新定位了地方政府在房地產市場中的角色，強調政府應承擔起保障中低收入群體住房的責任。

作為對37號文的響應，廣州市在當年8月提交的“五年住房規劃”中重啟經濟適用房建設計劃，此舉被視為政府平抑房價的信號。

然而，此時的“經濟適用房”概念，已被悄然更換為單位自建房。

有批評者指出，此舉在有意無意間規避了政府對于建造經濟適用房的義務和責任：廣州承諾未來五年新建政府保障型住房900萬平方米，既然其中300萬平方米已由自建房單位承擔，則政府的責任也在無形中減輕了。

雙重角色

在廣州于2006年8月上報《規劃》的同時，各地也都應中央要求紛紛上報了未來五年的住房建設規劃。

比較北京、上海和深圳三大城市的住房建設規劃，不難看出，廣州是惟一將“單位自建房”等同于經濟適用房、且明確制訂單位自建房規劃的城市。其他三座城市的規劃中，一律只字未提“單位自建房”概念。

北京、深圳規劃中，均提及政府經濟適用房在未來五年的規劃建設面積——這仍是普遍意義上的經濟適用房概念，即由政府劃撥土地，限定面積、價格和銷售對象的經濟適用房。

在上海規劃中，則通篇不見“經濟適用房”字眼，代之以“配套商品房”。且上海亦未明確配套商品房的規劃面積，僅提出未來五年總計規劃建設普通商品房、配套商品房1億平方米。

有業界專家指出，各地政府事實上普遍缺乏建設經濟適用房的真正動力，上海即為典型的例子。

早在2005年初，迫于中央調控房價、本市房價連年暴漲導致民怨沸騰的巨大壓力，上海市曾重提“兩個一千萬”工程，即建設1000萬平方米的經濟適用房和1000萬平方米的配套商品房。但《財經》記者在上海各區國土房管部門采訪獲悉，進入2006年，上海的經濟適用房政策事實上已經輟止。

地產界專家指出，各地政府多年來在土地一級市場身兼“運動員”、“裁判員”的雙重身份。一方面，作為“運動員”的政府，近年來收入的重要來源是土地出讓金，土地拍賣收益多寡甚至成為地方官員的業績考核標準；而經濟適用房建設土地均為零地價劃撥，無論從財政收益還是業績考核上，都不如賣地給房產商更有吸引力。

據統計，在土地實行協議轉讓制度時，北京、上海等城市每建1平方米的經濟適用房，政府平均收益要減少500元左右；實行土地“招拍掛”之后，每建1平方米的經濟適用房，政府將減少收益1000元至1500元。

另一方面，日益攀高的房價也給作為“裁判員”的政府帶來壓力。國家建設部官員近期對媒體坦承，全國經濟適用房建設當前面臨的主要問題，是部分地方政府認識不到位，片面強調房地產市場發展對當地經濟增長的帶動作用，片面強調通過市場手段來解決住房問題，對經濟適用房履行住房保障職能重視不夠，導致經濟適用住房供應量明顯不足。

如今，面對外界對于廣州“重回福利分房老路”的批評，廣州市房管局官員一再強調，新的單位自建房政策與曾經的實物分房有著本質不同，申報自建房的單位必須符合三個條件：擁有符合廣州土地利用總體規劃和城市總體規劃的地塊；地塊本身產權明晰且企業擁有自建實力；銷售面向單位內未享受實物分房和貨幣分房的住房困難員工。

“既然政策上開了口子，就不排除那些有錢無地的單位變著法子購置土地自建住房——這樣還是回到了實物分房的年代。”廣州房地產業界一位人士說。

對此，廣州市國土房管局長簡文豪回應說：“有地有錢的單位自建住房后可實行實物分房，無錢無地建房的單位就實行貨幣分房；那些有錢無地的單位想買地建房，肯定是不被允許的。”

廣州市國土房管局內部人士向《財經》記者透露，廣州市正在制定經濟適用房管理辦法，其中包含了單位自建房的規定細則。

廣州市統計局“萬戶調查”結果顯示，目前符合申購廣州市經濟適用房條件的中低收入家庭共有8.46萬戶，這將通過政府興建的“新社區”和單位自建房來解決。

一位曾在廣州國土房管局任職的房產界資深人士對《財經》記者表示，不管政府出于何種考量，“單位自建房”能否真正成為滿足中低收入家庭住房需求的一個手段，能否在一定程度上平抑房價，抑或會否對房地產市場造成負面影響，一切尚待觀察。

“這將考驗政府在市場與公平兩端的平衡和調控能力。”這位人士說。