法貴于行

為了有效推行合法經營以及實現開發與環境保護之間的適當均衡，必須讓受害人、權利人參與執法監管和制裁機制的運作，通過提起民事請求和公益訴訟的程序來有效地制約逐利活動，讓侵權者產生痛感、記取教訓

松花江污染事件曾于2005年底在國內外引起軒然大波。據不完全統計，這場公害事故大約造成了數億元直接經濟損失，影響到沿江1000多公里流域內1000多萬居民的日常生活，并導致外交磋商以及聯合國出面敦促治理。

然而，一年多之后跚跚來遲的行政處罰決定，對肇事企業只罰款區區100萬元——這已經達到國家環保總局有權制裁的最大力度。這一消息使輿論界再次嘩然。

記得兩年多前發生的沱江污染事件，也是對加害企業罰款100萬元，加上支付給漁民的1170萬元賠償金和繳納的405萬元排污費，被追究責任的企業承擔的代價居然不到所造成經濟損失2億多元的百分之一。為防止受害居民提出民事損害賠償訴訟，四川省資陽市雁江區司法局甚至還在2004年4月30日發出禁止律師代理訴訟的通知（將近半年后被撤銷）。

此次松花江事件的處理，吉化雙苯廠明里暗里一共支付了多少賠償金，我們不得而知。假如參照先例和經驗做出的推測沒錯，那么必須承認，如此不痛不癢的制裁很難對企業的行為方式有什么實質性的影響。

毋庸諱言，對敗德的企業經營者、政府官員以及豪強勢力的違法行為制裁畸輕、罪罰不相當的現象，并不僅僅發生在上述“雙江事件”，亦非局限于環境行政這一領域。人們幾乎隨處就可以發現“有法不依、執法不嚴、違法不究”的實例。中國的法律就像被拔了牙、剪了爪的老虎，無從立威，即使像福建省屏南縣聯營化工廠污染事件這樣眾所周知的典型，盡管被國家環保總局厲聲點名，在2003年還作為全國十大環境違法事件上榜，一審拖了將近兩年半才判決，1721名受害者平均每人只得到145元的損害賠償。 顯而易見，“環境風暴”刮得再強勁，也只能見效一時。在日常生活中實現正義，還有賴于制度化的、可以隨時動員操作的制裁手段。

造成法律“無齒”、侵權者“無恥”事態的原因很復雜，有的源于制度，有的源于文化，也有的屬于過渡階段的短暫現象，另外還有強烈的營利動機和政府主導的產業發展政策的影響。但無論如何，人類既然是理性動物，就決不應該竭澤而漁、飲鴆止渴。何況規避和抵制正式規范的行為一旦成為公開常態并四處蔓延，國家就必然面臨秩序崩潰的危機。僅就公害問題而言，必然面臨環境日益惡化對民眾生存權的嚴重威脅。

某種意義上，法律底線失守的最大根源在“上梁不正”、“法自上而犯之”。因此，在現實條件下逐步推動法律“兌現”的主要力量就不得不來自基層，來自那些不愿歪斜的“下梁”——或許這也正是構成近年來部分法學者關注“私力救濟”的一個邏輯起點。

這么說當然不是要支持嚴刑峻罰，或者一味加重行政制裁的力度，也不是要鼓勵受害者任意沖擊侵權企業、強行自我補償，更不是要妨礙產業的高速發展。我們的目的很明確：為了有效推行合法經營以及實現開發與環境保護之間的適當均衡，必須讓受害人、權利人參與執法監管和制裁機制的運作，通過提起民事請求和公益訴訟的程序來有效地制約逐利活動，讓侵權者產生痛感，記取教訓。考慮到中國傳統社會的“去訟”理念和厭訟情緒，要讓受害人主動尋求司法救濟，首先應該通過制度改革掃除起訴障礙，并為調動用法積極性提供必要的誘因或者甜頭，以使勝訴者能夠充分獲得實際利益。

在既存的各種制度設計方案中，能夠明顯促進民事索賠從而迫使違法廠商有所收斂的是懲罰性損害賠償的規定。中國只在消費者權益保護法里導入了“雙倍賠償”條款（第49條），馬上就引起所謂“王海現象”風靡一時，這樣的實踐經驗也足以證明，受害人的起訴多了、損害賠償的頻率高了，已經失去的法律的“牙”和“爪”就會重新長出來，變得比較銳利。

當然，像公害訴訟這樣牽涉面極廣、損害額極大的案件，懲罰性賠償方式的適用很有限，應該慎之又慎。盡管如此，讓環境保護法制上的損害賠償能夠落實，確保適當而充分的制裁力度，并明文規定最低賠償額，這些舉措既有必要性，也完全具備可行性。

一旦促進受害人行使索賠權的誘因得到強化，相關配套制度的建立和健全也就會立即提上議事日程。例如，為了實現分散的居民與強勢企業和地方政府之間在法律裝備上旗鼓相當，需要承認和鼓勵律師的維權活動，并通過律師費的敗訴方負擔原則、成功報酬方式以及法律援助等制度化手段，確保受害人敢于尋求專業服務并能夠請到優秀的律師；為了降低個人索賠成本、減少畏難情緒和“免費搭車”心態，需要獎掖代表訴訟、進一步寬容民間環保組織或其他社會團體支持起訴的舉措，并許可當地居民開展反對公害的請愿、示威運動。

不得不指出，以上述變化為背景，“健訟”、“纏訟”、“濫訟”之類的流弊或多或少難免得到助長。這就要求法官具有更高的專業水準和政策判斷力，以防止過度索賠，也要求有關部門大幅度改進公害案件的技術鑒定制度以及證據規則體系。除此之外，還應該具體規定補償和賠償的合理標準以及申請、核準程序，并在此基礎上及早建立公共性環境損害賠償基金以及企業賠償保險機構。如果沒有一整套專門用于公害訴訟的損害賠償制度，沒有通過財政撥款、環境專項稅費以及企業界贊助等方式形成的資金來源，所謂充分保障民事索賠權云云，也只是畫餅充饑而已。

僅就目前環境保護執法和公害制裁的問題而言，能讓現行法規立即展現“爪牙”的“第一推動力”，恐怕要通過全國既存的幾十個甚至更多的民間環保組織的草根網絡，來凝聚、調度以及發揮。其中特別值得高度評價的，是中國政法大學公害受害者法律援助中心從1998年開始推行的支持訴訟和提供法律咨詢的制度化活動。有必要指出，在這里，法律援助雖然構成一個方便的現成工具，但其適用范圍極其有限。如果繼續在這樣狹窄的范圍內畫地為牢，那么與公害相關的民事索賠以及執法參與就很難更上層樓、四處開花，強化環保制裁的效果也很難充分顯現。

由此亦可見，解除對非政府團體的緊箍咒、讓公害訴訟支援中心這樣的機構有更廣闊的用武之地，就成為現階段國家環境保護總局以及各級政府應盡的一項法律職責。