從“國退民進”到“官退民進”

明明市場能夠有效配置資源的地方，也要堅持“國進”，其背后是“官進”的理性沖動

中國經濟的結構已經發生了巨大而深刻的變化，最為顯著的標志之一，當屬國有部門在國民經濟中的比重下降。粗略估計，國有部門的GDP份額已從改革初期的90%以上，降到近年的50%左右。

生產要素從國有轉入民營部門，資源向效率更高的部門轉移，提高了中國經濟的總體效率。即使資源總量不變，配置的改變也可增加產出，促進經濟的增長。

國際貨幣基金組織最近的一篇報告表明，按附加值計算，中國民營企業的資本回報率比國有獨資企業高50%，比國有控股企業高33%，比國有參股（國有股權小于50%）企業高24%。考慮到民營企業在資金、土地和礦產等自然資源的使用以及經營范圍方面所受到的限制，民營企業的資產回報實際更高。

國內一所重點大學的一項研究也證明，從1998年至2005年間，在全部規模以上工業企業中，如果以稅前凈資產收益率衡量，民營企業的效率平均比國有獨資及控股企業高133%，盡管兩者的差距近年來有所縮小。

中國改革與開放的實踐和學術界的實證研究都說明，非公經濟的成長和國有部門在經濟中比重的降低，改善了中國經濟的總體效率。從資源配置效率的角度看，有必要繼續堅持“國退民進”這個正確的方向。

實現國退民進有多種途徑，股份制改造即為一項行之有效的措施。從20世紀90年代初的試點，到近年大型國企和金融機構的上市，國際和國內私人投資者參與建立公司治理機制，端正企業經營目標，加強了管理和風險控制，提高了資本回報。國有企業管理人員的股權激勵計劃、管理層收購、乃至最近股權分置改革中無償給予私人股東的“兌價”，都屬于國退民進的范疇。在民進的過程中，固然在法理、程序、透明度等方面出現了這樣或那樣的問題，影響了社會公平，但我們不能因噎廢食，否定提高效率的所有權改革。

實際上，國退民進的最佳方式是市場選擇，不需要特別的政策予以鼓勵或者限制。無論國有還是民營，如果所有企業都具有平等的競爭機會，都面對同樣的進入和退出機制，市場將根據效率決定哪些企業退，哪些企業進。而要想讓市場發揮擇優汰劣的作用，政府必須解除管制，取消行政性進入壁壘。

不無遺憾的是，隨著時間的推移，行政性進入壁壘非但沒有降低，反而出現了逐漸增加的趨勢，國退民進似乎已讓位于國進民退。

政府有關部門最近發布文件，明確提出國家絕對控股的七大行業，即軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航和航運。列入“七大”的標準是“涉及國家安全的行業，重大基礎設施和重要礦產資源，提供重要公共產品和服務的行業，以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業”。只是這些標準中，除了公共品，其它均無經濟學上的定義，而且這七大行業的選定也多處與文件給出的標準不符。

政府和市場的分界應根據產品和服務的經濟學特征決定，而不是其物理屬性。以礦產資源為例，中國憲法規定，“礦藏屬于國家所有，即全民所有”，然而所有權和開采權是兩回事，國家所有和民間開采可以并行不悖，不存在采礦業一定要由國企主導的道理。基礎設施并非天然的政府專營品，政府介入的原因是基礎設施產生的“外部效應”或者其公共品性質。

概念上的混淆和隨意延伸，導致政府的錯位與越位。國防是一項公共服務，應由政府負責，軍工卻是經濟學意義上的私人品，可以在民間生產，從民間購買。機場是基礎設施，民航客貨運卻和基礎設施不沾邊，但也被順帶納入政府絕對控股的范疇。電網是基礎設施，電力卻不是。電信網絡是基礎設施，電信服務卻不是。除了含義不清的“支柱產業”，石化不符合文件給出標準中的任何一條。如果這七大行業都是支柱產業，占全國人口60%的農業是不是支柱產業？占GDP近40%的服務業呢？是否也要由政府絕對控股？

即使對于外部效應、公共品和自然壟斷這些經典的“市場失效”，理論與實踐都證明，政府所有制不是惟一的、也往往不是最有效的解決方案。為控制污染這樣的外部效應，有幾個方案可供選擇，如市場化的污染權交易、懲罰性征稅、政府監管等，只有當這些方案的成本過高時，才考慮國有化，即政府通過控股企業來減少企業的污染排放。同樣，對于城市街道這樣的公共品供應，政府所屬公司投資修建并非惟一方式，招標承包給民間公司可能更有效，因為競爭會迫使承包商降低成本。

經濟學原理告訴我們，針對“市場失效”的政府干預都不應該賺錢。私人企業不賺錢的項目，國有企業也無法賺錢，政府必須提供財政補貼。同理，對于自然壟斷這一“市場失效”，政府干預的目的是降低壟斷價格，造福社會公眾。理論上可以證明，社會福利最大化的價格必然令壟斷廠商虧損，政府也要給與財政補貼。

從上述分析可以推理：如果政府所有制作為克服“市場失效”的一個手段，國有企業應該是微利或者虧損的，國有資產的經營不可能也不應該以保值增值為目標。如同政府的職能，國有資產應該是公益性的，而不是盈利性的。

然而實際情況與理論相左，2005年A股和部分H股公司的數據顯示，七大行業以及與之相關產業的毛利率大多處于高位，發電供電行業的毛利率為24.8%，石油開采業為47.4%，石油加工為7.7%，電信46%，煤炭43%，港口和機場為52%，航空為15.8%，鐵路為54%，水運為40.6%。除了發電、石油加工和航空，毛利率都顯著高于一般認為是暴利的房地產開發業，2005年房地產上市公司的毛利率為35.3%。

顯而易見，政府進入了不該進入的領域，或者在尚有理由進入的行業中，追求著不該追求的目標。行政性進入壁壘的保護、資源使用的優惠、以及定價的權力并未實現降低價格以提升社會公眾利益的目標，反而轉化為對競爭的排斥，以及隨之而來的高價格與高額利潤。

市場經濟中政府職能界定之困難，在于習慣性思維中“國”與“民”的分隔，以及實踐中“國”與“官”的混同。倘若將消費者利益和公眾利益作為國家利益的最重要組成部分，對于國退民進還是國進民退的思考，恐怕與眼下流行的討論大不相同。

如果將官員視為國家政策的執行者，而不一定是國家利益的天然代表，正像總經理是公司的管理者，而不是公司股東利益的天然代表一樣，就不難理解，為什么“國進”的推動力經常來自于“官進”，而“民進”之中也不時看到官員的身影。

從國民經濟總體效率的角度看問題，政府沒有必要經營那么多產業。然而對于官員而言，管理資源越多，審批權限越大，“尋租”的收益就越高。明明市場能夠有效配置資源的地方，也要堅持“國進”，看似不合邏輯的現象，背后是“官進”的理性沖動。

民營化的進程也因官員的參與而復雜化。近來因《財經》曝光而轟動一時的“魯能事件”，看似錯綜迷離，其實正是一起典型案例。而現下民營小煤礦事故率高，安全措施不達標也照樣開工，原因是官員持有煤礦的股份，確保了證照齊全。在前蘇聯和東歐計劃經濟國家的私有化過程中，頻繁發生政府官員、管理者和民間資金三位一體，將眾多中小投資者的資產轉到私人名下的事件。如何防止民營化中的“官進”？對策當然不是國進民退，而是政府退出市場，退出經濟。

政府如何退出市場？首先要研究官員的激勵機制。歷史上的君王靠整頓吏治，到了今天已無多少現實意義；對清官的頌揚和對貪官的道義譴責，同樣顯得虛弱無力。政府職能的準確定位要靠制度保障，要建立起官員不越位的制度，例如高薪養廉，以及縮小政府配置資源的范圍，通過經濟和政治體制改革，實現向公益型政府的轉變等等。這就又回到了本文一開始的命題——國退民進，實際上，更準確的提法應該是官退民進。

作者為中歐國際工商學院教授