基礎設施特許經營中的“新壟斷”問題分析

（1 清華大學 土木水利學院，北京 100084；

2 弘業物業開發有限公司，天津 300457）[JZ）]

摘 要：特許經營競標作為一種市場進入的競爭機制，在具有自然壟斷性質的基礎設施領域中得到了越來越多的應用，也受到越來越多的關注，如何預防和抑制特許經營公司在特許期內的不良壟斷行為（也稱為“新壟斷”問題）便是社會關注的焦點之一。為此，從一則關于特許經營中出現“新壟斷”問題的新聞報道出發，對特許經營模式中壟斷問題的產生原因進行深入的分析，并就這些壟斷問題的解決提出將特許經營和政府管制相結合的政策選擇。

關鍵詞：特許經營；壟斷；基礎設施；政府管制

中圖分類號：F281文獻標識碼：B[HK]

一、引言

所謂公共基礎設施，主要是指具有自然壟斷性質的城市公共交通、城市公用事業、公路、鐵路、航空、管道、通訊、電力等設施[1]?；A設施領域一般存在一定的市場進入障礙：（1）技術經濟障礙?；A設施具有資產專用性和巨大的沉淀成本，即該產業的資產一旦投入生產經營就很難轉作他用，沉淀成本巨大[2]。換句話說，基礎設施具有高固定成本和低邊際成本的技術條件，這種情況下，能夠進入行業并提供生產服務的企業數量很少，形成一種自然壟斷的局面；（2）行政障礙?；A設施在整個社會經濟中往往具有十分重要的地位，對國計民生具有重大影響。為了避免重復建設和資源浪費，法律賦予其獨占地位，允許其壟斷經營，其服務內容、活動范圍、價格條件等都按政府規定執行。

我國對基礎設施行業長期實行壟斷經營的政府管制體制，主要表現為由政府直接投資、 直接委派企業領導、直接定價和統付盈虧、企業不存在什么經營風險。應當看到，這種政企合一的體制曾經在一定歷史時期發揮過相當的積極作用，但隨著市場經濟的發展，隨著競爭性領域改革的成功推進以及自然壟斷行業技術的進步和變化，這種高度集中的政府管制體制的弊端日益明顯[3]。另外，單靠國家財政撥款已經不能滿足社會和經濟發展對公共基礎設施建設的巨大需求，大量發行國債進行公共基礎設施建設又會加大政府投融資的風險和償債壓力。

基礎設施領域的改革發展中可供選擇的政策主要有政府管制、特許經營權競標和公共企業，這三項政策選擇各有利弊，在實踐中對各種可選擇性方案提供一個優先順序是很困難的。但是，從理論的角度看，如果要選擇一個潛力最大的方案，那么就是特許經營權競標[4]。同時也有很多文獻表明[1-3， 5， 6]，特許經營作為一種新興的投資方式，可以有效地為自然壟斷性質的基礎設施領域引入競爭。

[JP3]特許經營在中國有著很大的發展潛力，據不完全統計，到2008年北京市固定資產投資規模將超過15 000億元，其中城市基礎設施投資2300多億元[7]。與此同時，北京市自2006年3月1日起施行《北京市城市基礎設施特許經營條例》，2006年7月24日發布了《北京市城市基礎設施特許經營者招標投標程序性規定》。這些都說明了特許經營已經得到了越來越多的應用和引起社會各界的關注，特許使經營執行過程中出現各種問題。

筆者從一則關于特許經營中出現“新壟斷”問題的新聞報道出發，對特許經營模式以及其中的壟斷問題進行深入的分析，并提出自己的看法和建議。

二、壟斷問題的出現

《中國經濟時報》2006年8月4日有一篇報道“警惕公共事業特許經營后的新壟斷”[8]，報道中的案例很值得大家的思考：

最近，長沙（長高運）、衡陽（衡高客）兩地對開的長途車輛，遭遇一種“百里走單騎”的尷尬。原來，每天清晨從衡陽汽車西站發車到長沙南站的長途車，到長沙不能進站，在站外下客之后，只好空載返回衡陽。而長沙到衡陽的司機亦有類似情況。與此同時，每天下午各自車站還要發加班車到對方城市去。兩地的長途車就這樣的“絕交”已有一個多月，大有“老死不相往來”之勢。

兩地長途車的“絕交”行為，使雙方都出現了嚴重的虧損?！苞柊鱿酄?，漁翁得利”，然而，這里的漁翁，卻不是廣大的消費者。因為長沙、衡陽兩地車站窗口都停止出售對方客運公司的汽車票，于是廣大旅客不得不選擇票價相對較高的獨立運營的第三家客運公司——湘高速客運。

那么，為什么相對處于“惡戰”中的兩家客運公司，作為第三方的湘高速運輸公司卻可以“坐山觀虎斗”，坐收其利呢？原來，這與湘高速公司在不少市州的車站擁有股份有關，相關車站對之采取一定的保護措施，只向旅客賣湘高速的票。顯然，“空車之痛”恰恰就是湘高速運輸的“盈利之喜”，而廣大消費者卻為之付出巨大代價。如此的競爭格局，其實已經打上強烈的壟斷烙印。

三、問題的分析

為了更好地分析問題和提出解決方法，有必要先正確理解特許經營有關概念，如其優缺點、定價及調價機制和政府監管等。

（一）特許經營的優缺點

如引言部分所述，特許經營是一種為自然壟斷性質的基礎設施領域引入競爭的方式，其實質是市場進入的競爭。特許經營最早由德姆塞茨于1968年在《法與經濟學》雜志上提出的用“市場進入的競爭”代替“市場內的競爭”，它的意義在于：(1）通過擁有特許經營權的企業壟斷供給，實現了規模經濟下的生產效率；(2）企業對特許經營權的競標競爭為規制機構提供了進行價格或者投資回報率的規制所需要的成本信息；(3）通過對在位企業有效的潛在市場準入威脅，獲得了競爭性市場結構下的資源配置效率；(4）減少毀滅性競爭的范圍和不良后果；(5）可以增加壟斷經營授權的透明度，減少權力尋租的空間[9]。但是，特許經營建立在很嚴格的假設前提下，因此它同時具有很多的缺陷：(1）存在投標企業之間妥協、合謀的可能性；(2）如果特許經營企業經營失敗，其資產屆時又不能全部折舊，因而產生了如何處置原有經營企業資產的問題；(3）在企業通過競爭獲得特許經營權之后，受生產技術的復雜性、市場需求的多重性、未來的不確定性等諸多因素的限制，政府與企業簽訂的特許經營合同的內容顯然是不完備的，從而會導致逆向選擇與道德風險問題[4]。

正是因為特許經營合同的內容是不完備的，在特許期內不可避免會發生許多問題，包括上述新聞報道中的“新壟斷”問題。特許經營競標是市場進入的競爭，一旦企業獲得特許經營權，該企業則成為一定區域范圍內的壟斷者。企業參與基礎設施建設的唯一動力是利潤，而基礎設施本身具有很強的社會公益性，如何平衡兩者，如何合理處理特許經營企業的壟斷地位成為一個很重要的問題。總地來說，預防和抑制特許經營中不良壟斷的關鍵要點在于定價及其調節機制和政府的監管。

（二）定價及調價機制

定價及調節機制的設計應當符合社會目標，為避免效率的缺失提供激勵，減少項目公司和政府的風險至可接受水平，限制費用支出至可接受水平，以及避免特許經營實施過程中的缺陷，等等[10]。在特許經營協議中，定價機制是關鍵，政府可以通過定價機制來預防和控制項目公司通過其壟斷地位獲取過多利潤，項目公司則可以通過定價機制來規避和管理風險。特許經營協議中常見的定價方法有：

1基于銷售價格。最常見的基于銷售價格的定價機制是為銷售價格設置一個上限，允許項目公司在這個限制里調整銷售價格。這種定價機制為項目公司提供了有效建造和運營項目的最大激勵，項目公司可以通過增大銷售數量、提高運營效率、降低運營成本等措施來獲得更高的利潤。合理的銷售價格上限設置可以直接有效地保護消費者利益，抑制項目公司的不良壟斷行為。

2基于收入?；陧椖渴杖氲亩▋r機制的目標是控制項目公司的收入在一個給定的水平，意味著根據需求調整銷售價格，即如果收入因為市場需求減少而減少，會被銷售價格的增加而抵消，反之類似。因此，基于收入的定價機制本質是根據市場需求調整價格。項目公司可以通過提高運行效率、降低運營成本和獲得稅收優惠等方式增加稅后利潤。

3基于凈收入?；陧椖績羰杖氲亩▋r機制可以控制項目公司的凈收入在給定區間。在該定價機制下，項目公司只可能通過加大融資比例和獲取稅收優惠的方式增加投資回報率，但不會面臨運營費用超支的情況，缺乏對有效運行項目的激勵，項目公司運營的低效率和高消費將轉嫁給消費者，也屬于一定程度的不良壟斷行為。

4基于投資回報率?；谕顿Y回報率的定價機制可以使項目公司的投資回報在一個合理的水平上，典型的做法是由政府調整采購數量，確保項目投資收益率。在該定價機制下，任何不可預見的費用或損失都可以通過提高采購數量或價格的方式得到補償，因此項目公司可能寄希望于靠提高采購數量或價格獲得預期的投資收益，而不去改進管理、提高生產效率。

（三）政府監管

特許經營對于政府部門而言，并不是徹底的“丟包袱”，很多政府部門并沒有意識到這一點，經常會放棄對項目的監督，或者犯下很多其他的錯誤，如不決策或決策延誤等。從理論上講，特許經營相對于傳統的政府管制更具有優勢[4]，但由于特許經營具有它本身的缺陷，因此在實際操作中必須實行部分的政府管制，從而有效地預防和抑制項目公司的不良壟斷行為。

(四)“新壟斷”的原因

對照上述特許經營的概念不難得出，前述案例中“新壟斷”問題發生的主要原因有：

1政府監管缺失。湘高速運輸公司在不少市州的車站有股份，而相關車站對之采取一定的保護措施，只向旅客賣湘高速的票。這種行為屬于嚴重的不良壟斷行為，湘高速利用其壟斷地位，停止向旅客銷售其他運輸公司的票，變相幫助自己排擠市場上的競爭對手。這種情況下，湘高速沒有提高運營效率、降低運營成本的激勵，從質到量都對消費者不利，極大地損害了公用事業本應含有的公益屬性。政府部分對項目運營的監管可以有效地預防和抑制這種壟斷行為，正是缺失了政府的監管，才會出現所謂的“新壟斷”問題。

2定價機制不合理。因為相關車站采取了保護措施，沒有了市場上的競爭對手，所以湘高速將票價調高，乘客也被迫接受，其中可能的原因是特許經營合同里沒有定價機制約束或者定價要高于市場價格。

四、解決問題的建議

特許經營競標作為一種代替傳統政府運作基礎設施的政策選擇，有著更大的潛力，因為就企業面臨的競爭性約束程度而言，在特許經營權競標中競爭更為激烈，企業必須通過質量與價格的競爭獲得特許經營權，使得競爭力發揮了最大的作用[4]。但是因為特許經營在國內還未發展成熟，立法和融資等環境甚至才剛起步不久，特許經營的優勢并未能充分發揮，而合同內容不完備等缺陷還很明顯，因此采取特許經營和政府管制相結合的政策選擇在現階段更能發揮作用，解決“新壟斷”等問題。具體的建議如下：

1根據基礎設施自然壟斷的程度，對其進行“結構性分離”。根據基礎設施自然壟斷程度的不同，將不同的環節或項目分離出來，如表1所示[2， 11]。自然壟斷性較強的環節由政府管制，自然壟斷性較弱的環節實行特許經營競標。

2在特許經營權授予之前，完善合同內容，特別是定價機制。在特許經營競標階段，政府和特許經營企業需要達成一個合理的定價和調節機制。定價機制的設計應考慮的原則包括：在給定的特許期內，收費（采購量或定價）水平應足夠高以便保證項目公司收回投資并獲得合理的回報（但限制最高回報）；基本收費形式應盡量與所需現金流吻合；收費結構應反映生產成本結構；適當地調節機制降低項目公司的風險。

3在特許經營執行過程中，相關政府部門要實行有效監管。為了使特許經營權競標在治理自然壟斷問題上發揮積極作用，政府必須在競標和執行過程中充當更重要的角色，政府必須確保競標階段的有效競爭，必須規定質量和監控特許經營權所有者的績效，能以公正、有效的方式實施強制性的資產轉移，提供特許經營權所有者忠于所簽合同的激勵，同時能夠在合同期內懲罰特許經營權所有者的機會主義行為[4]。

值得一提的是，當政府在特許經營權競標中發揮越來越多的作用時，特許經營權競標就越來越像政府管制，特許經營權競標的明顯優勢就變得不那么突出了。因此，隨著特許經營競標的成熟，政府應該逐漸地放松管制。在成熟的特許經營競標中，特許經營中政府監管的核心是：政府定義對項目的輸入（支持和擔保等）和輸出（產量、價格、質量、服務、環保等）要求，并據此在整個項目期間內執行監管，有些要求是按所簽特許經營合同（如產量和價格等）、有些按現有法規（如環保等）執行的。

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(責任編輯：石樹文)

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