制約村民政治參與積極性的因素與對策探討

[摘要]管理民主是建設社會主義新農村的目標之一，村民政治參與積極性不高制約著社會主義新農村建設的進程。農村經濟發(fā)展的滯后、農業(yè)生產方式落后、傳統(tǒng)政治文化觀念的影響、村民缺乏規(guī)范的利益表達機制及一些村干部公仆意識淡薄是制約村民政治參與的主要原因。要提高村民政治參與的積極性，應加快農村經濟發(fā)展、提高村民參政水平、大力促進農業(yè)生產方式的變革與進步、疏通村民利益表達渠道和加強基層政權依法行政。

[關鍵詞]村民：政治參與積極性：因素：對策

[中圖分類號]D422 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2007)03-0021-03

黨的十六屆五中全會提出，建設社會主義新農村是我國現(xiàn)代化進程中的重大歷史任務，并將管理民主確定為社會主義新農村建設的目標之一。胡錦濤同志在去年省部級主要領導干部建設社會主義新農村專題研討班上的講話強調指出：“要擴大農村基層民主，搞好村民自治，健全村務公開制度，開展普法教育，確保廣大農民群眾依法行使當家作主的權利。”在推進社會主義新農村建設的實踐中，村民政治參與的積極性直接關系到我國基層農村民主建設的發(fā)展，關系著社會主義新農村建設的進程，是衡量村民自治成熟程度的重要標志。

一、村民政治參與積極性缺乏制約著新農村建設的進程

村民自治是改革開放以后我國農村出現(xiàn)的新的政治形式，它經歷了一個自發(fā)興起到國家立法推行的過程。1982年我國憲法將村民自治作為制度正式確立，規(guī)定村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。1998年11月全國人民代表大會常務委員會重新修訂了1988年以來推廣試行的村民自治的村民委員會組織法，標志著村民自治進入了新的發(fā)展時期。擴大農村基層民主，實行村民自治，大大激發(fā)了廣大農民當家作主的積極性、創(chuàng)造性和責任感，掀開了我國農村民主政治建設的新篇章。

村民自治的實質是還政于民，使農民能夠切實體會到當家作主的憲法精神。因此，政治參與是村民自治的應有之意。而村民政治參與積極性是村民的自覺能動性在政治社會化過程中的外在表現(xiàn)，它實質上反映了村民對社會公共事務的事業(yè)心和責任感。村民政治參與積極性表現(xiàn)為村民關心集體公共事務的熱情，以及參與管理集體公共事務的能力、潛力的發(fā)揮程度。亨廷頓在其政治學名著《變革社會中的政治秩序》中指出：“在現(xiàn)代化國家，政治參與擴大的一個主要轉折點就是農村民眾開始介入國家政治。”然而，從我國當前村民自治的實踐不難看出，農民對國家和社會事務參與程度較低、參與的積極性和自覺性普遍性不高。具體表現(xiàn)在：真正處于自主意識自愿參加國家政治生活的村民所占的比例仍然不高，有相當數量村民的參與行為具有盲目的從眾性，村民普遍缺乏政治主體意識，認識不清自己的權利和義務，也不知道如何正確行使自己的權利和義務，甚至認為“政治是少數大人物的事情，與我無關”等等。村民參與民主選舉與民主決策、民主管理和民主監(jiān)督相比，發(fā)展極不平衡。據國務院新聞辦發(fā)布的《中國的民主政治建設》顯示，全國農村居民的平均參選率在80％以上，有的地方高達90％以上，自1988年6月1日我國頒布村民委員會組織法至今，全國27個省、64．4萬個村委會普遍完成了五至六屆換屆選舉。相比民主選舉而言，村民參與民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的制度化、法律化和規(guī)范化程度相對薄弱，還未得到很好落實。村民自治是人民民主在農村基層的體現(xiàn)，而村民政治參與積極性不高嚴重制約了村民自治的進程，從而制約了人民民主及社會主義新農村建設的進程。因此，村民政治參與積極性不高的問題自然也就成了村民自治和社會主義新農村建設實踐中應該弄清和解決的問題。

二、制約村民政治參與積極性的因素分析

1、農村經濟發(fā)展滯后，農民負擔較重。近年來，我國農民收入的實際增幅趨緩，不僅制約農村消費增長，也影響國民經濟的發(fā)展。主要表現(xiàn)在：一是農業(yè)對農民收入增長的貢獻越來越小。1997年至2001年，我國農民從第一產業(yè)獲得的純收入分別為1267元、1237元、1180元、1136元、1165元，基本上是呈下降趨勢，這說明多數農產品供大于求的局面沒有發(fā)生根本性改變。二是農村勞動力就業(yè)環(huán)境并不寬松。農民工資收入的增長幅度已經連續(xù)幾年下降。主要表現(xiàn)為新增勞動人口與就業(yè)崗位不足之間的矛盾。十五期間，城鄉(xiāng)總體平均每年新增勞動力1000多萬人，其中農村新增勞動力800多萬人，再-加上城市下崗職工1500多萬人，農村勞動力就業(yè)比較困難。三是加入WTO對農民收入的不利影響會逐步凸現(xiàn)。去年由于世界糧食增產、價格走低，農民收入受人世的影響不大。但目前，國際糧價的上升已經對糧食生產產生刺激作用，隨著氣候條件的改善，今年世界糧食產量將有明顯的增加，同時，美國新農業(yè)法增加了對糧食等農產品的補貼，其政策效應今年將開始顯現(xiàn)，國際市場糧食價格只有降的走勢，將對中國農業(yè)，特別是主產區(qū)農民增收產生不利影響。在農民收入增長趨緩的同時，負擔卻居高不下。據2004年國家五部委《關于對當前減輕農民負擔的情況和今后工作的意見》表明，國家在減負的同時，一些地方的農民負擔又出現(xiàn)“反彈”，有的相當嚴重。馬克思主義政治經濟學指出，經濟基礎決定上層建筑，經濟基礎不牢固，直接關系到政治上層建筑的鞏固和發(fā)展。西方政治學者也就經濟發(fā)展水平與政治程度做出過相關論述，指出：“社會——經濟發(fā)展促進政治參與的擴大，造就參與基礎的多樣化，并導致自動參與代替動員參與”。美國政治社會學家安東尼·奧羅姆認為“高水平的政治參與總是與更高水平的發(fā)展相伴隨，而且社會和經濟更發(fā)達的社會也趨向于賦予政治參與更高的價值。”而當前農村經濟發(fā)展滯后，農民負擔過重的現(xiàn)實嚴重挫傷了農民政治參與的積極性。這是深層次的經濟原因。

2、農業(yè)生產方式落后，村民缺乏組織性。村民自治是社會主義民主政治思想在當代農村基層的具體實踐，村民自治就是實現(xiàn)對村莊社會自治機構的民主選舉、民主監(jiān)督，達到民主決策、民主管理的目的。這就要求村民們要有政治參與能力和民主生活習慣，要有組織性、紀律性，要遵守國家法律和社會道德規(guī)范。而在中國傳統(tǒng)封建政治思想的教化中，人民一般沒有政治的自覺。加之由于農業(yè)社會的經濟特點，農民們普遍缺乏協(xié)作精神和組織性，存在著封閉、分散的思想觀念和自私、狹隘的小農意識。在當代，中國傳統(tǒng)封建政治思想仍然在農村社會有很大程度的影響力。從農業(yè)生產力發(fā)展狀況看，這種生產力制約著勞動者的知識智力素質的提高和文化修養(yǎng)水平的提高，它所形成的勞動組織形式必然是個體分散的勞動形式，這是村民們缺乏協(xié)作精神和組織性、紀律性的重要原因。

3、傳統(tǒng)政治文化觀念的影響。政治文化是政治關系的心理和精神反映，它是人們在社會政治生活中形成的對于政治的感受、認識和道德、習俗、規(guī)范的復雜綜合。政治文化雖然取決于社會經濟形態(tài)，但它作為社會意識形態(tài)有其歷史的繼承性，其發(fā)展有相對獨立性。中國傳統(tǒng)的封建政治思想，對當代農村基層民主政治不能不帶來消極影響。農民封閉分散的思想觀念和小農意識，雖然有其經濟根源，但不能否認這也是傳統(tǒng)政治文化思想的遺存。因此，要剖析農村基層民主建設中村民政治參與積極性方面存在的問題，也不能回避中國傳統(tǒng)封建政治思想對社會主義民主政治思想的影響。

4、村民缺乏規(guī)范的利益表達機制。村民政治參與從根本上維護著自身的經濟、政治利益，從而保障當家作主的憲法精神的體現(xiàn)。而農村是一個相對松散的人們集合體，人們之間主要靠感情、親情紐帶聯(lián)系，鄉(xiāng)村的政治整合程度較低，規(guī)范的利益表達渠道不通暢。民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督是農村基層民主政治建設的一個完整體系，四者相輔相成，缺一不可。但是，在當前農村的大多數地方，大部分農民群眾除了享有民主選舉的權利外，要享有其他三個民主權利的渠道還不夠暢通，不能真正落實。因而非正式的利益表達盛行，尤以越級上訪或群體上訪流行，暴力式利益表達也屢有發(fā)生。

3、一些基層干部公仆意識淡薄，工作方式簡單粗暴。村民委員會雖然是基層群眾自治組織，沒有正式國家干部的編制，但手中掌握的也是一種公共權力，支配著與農民有切身利益關系的公共資源。例如，村上發(fā)展公益事業(yè)、主導產業(yè)、退耕還林補貼發(fā)放、社會治安等具體落實方案均由村委會具體來抓。在這些具體事務管理過程中，基層干部能否真正對村民負責成了問題的關鍵。而現(xiàn)實狀況又如何呢?筆者走訪過不少地方，也做過實地考察，農民對村干部的滿意度不容樂觀。而村民的參與愿望與村干部工作方式直接相關。村干部工作方式規(guī)范，能夠真正對民負責，村民就容易說出自己的真實想法，從而群策群力，通過村民會議或村民代表會議等方式做出決策，共同為鄉(xiāng)村經濟、政治的發(fā)展做出貢獻。在這種情況下，村民政治參與的熱情無疑是高漲的；反之，村干部工作方式簡單粗暴，或只對上級負責而不顧村民利益，村民的意見得不到重視，村民就很難認為自己是國家的主人，參與政治的積極性就會大打折扣。即便參與，也是消極被動，很難達到參政的根本目的。

三、提高村民政治參與積極性的對策建議

要改變當前村民政治參與積極性不高的局面，須從以下幾點著手：

1、發(fā)展農村經濟，深入開展普法教育。提高農民參政水平。農村經濟發(fā)展滯后是困擾我國社會發(fā)展的一個重大問題，近年來，黨中央、國務院以科學發(fā)展觀統(tǒng)領經濟社會發(fā)展全局，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求，采取了一系列支農惠農的重大政策。為了促進“三農”工作的進一步發(fā)展，黨的十六屆五中全會提出了推進社會主義新農村建設的重大歷史任務。當前應著力抓好兩方面的工作：一是全面貫徹落實2006年、2007年中央1號文件，千方百計增加農民收入。實行工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村和“多予少取放活”的方針，按照“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的要求，協(xié)調推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設。二是完善增收減負政策。只有減輕農民負擔，農民有更多的資金投入生產，積極性才會調動起來。再者，政府從政策、科技、資金投入等方面加強對農業(yè)的支持和指導，引導農民走科技興農之路，農民的積極性才會轉化為有效的產出，使農民收益最大化，市場風險最小化。減負與發(fā)展雙管齊下，同時并舉，從根本上促進農村經濟的發(fā)展。

另外，要加強農村法制建設，深入開展農村普法教育，全面準確地宣傳黨的擴大基層民主的政治主張和《村委會組織法》的有關規(guī)定，增強農民的法制觀念，提高農民依法行使權利和履行義務的自覺性，逐步培養(yǎng)和提高農民的政治參與能力。要貫徹以人為本的科學發(fā)展觀的要求，把農民作為主體，作為建設社會主義新農村的基本依靠力量，最廣泛最充分地調動農民建設社會主義新農村的積極性、主動性和創(chuàng)造性。在實踐中增加他們參與決策的機會，把那些屬于村民自治范圍內的事項以及與村民直接相關的公共事務交給村民自己決定，逐步使村民從認可具體事務上的自我管理，進而認可自我管理的程序和方式，進而認可做出自我管理的權力，最后形成認可和尊重自我管理的習慣和制度。使廣大村民“學習如何發(fā)揮自己的政治作用，變得關心政治，增強政治的信賴感，并感到自己是社會中的一員”。從而正確行使自己當家作主的民主權力。

2、大力促進農業(yè)生產方式的變革與進步。農村基層民主建設是一個歷史過程，是一個不斷推進農村經濟改革的過程，也是一個逐步確立社會主義民主政治的過程。故當前農村基層民主建設中所遇到村民政治參與積極性不高的問題，也只有在農村社會的政治經濟進步中才能加以解決。

大力促進農業(yè)生產方式的變革和進步，推動轉變村民封閉、分散的思想觀念和自私、狹隘的小農意識，以利于推進村民自治。應從三方面加快改革：一是不失時機地推進城鎮(zhèn)化，提高農村城鎮(zhèn)化水平。要按照十六屆五中全會提出的“循序漸進、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局”的原則，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。要消除小城鎮(zhèn)建設中的制度障礙，更多地引入市場機制，完善相關配套措施，積極穩(wěn)妥地推進農村城鎮(zhèn)化，為農民向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)有序轉移創(chuàng)造機會；要把小城鎮(zhèn)建設與調整城市產業(yè)結構結合起來，通過發(fā)展農產品加工業(yè)、流通業(yè)以及其他二、三產業(yè)，提高農民的收入水平，不斷縮小城鄉(xiāng)收入差距；要引導扶持農民發(fā)展勞務經濟。應通過制定、完善相應政策鼓勵農民進城務工經商、安家落戶，推進農村城鎮(zhèn)化進程。二是降低農民進城門檻，讓農民市民化。實現(xiàn)工業(yè)化的過程，必然是伴隨著農業(yè)勞動力向非農產業(yè)轉移的過程。農民進城打工不僅開拓了現(xiàn)階段農民就業(yè)和增收的渠道，而且推動了國民經濟的增長，促進了產業(yè)結構的調整，優(yōu)化了生產要素合理配置與優(yōu)化組合。龐大的民工流還將現(xiàn)代城市的文明與先進文化帶回農村，提高了農民的文明化程度：要打破城鄉(xiāng)分割，加快現(xiàn)行戶籍制度改革，逐步實行人口登記管理制度，使一部分具備條件的農民由常年性外出務工轉變?yōu)榉€(wěn)定性移民；實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的二次創(chuàng)業(yè)，大力發(fā)展中小企業(yè)，為農民提供更多就業(yè)崗位；擴大城鄉(xiāng)交流，積極吸收農民進城就業(yè)，有關部門要向農民提供就業(yè)信息、技術培訓等方面的服務，清理、修訂或廢除那些限制農民在城市就業(yè)的政策和規(guī)定，為農民進城打工創(chuàng)造良好的環(huán)境。三是完善現(xiàn)有的土地政策。目前我國的土地政策，既有小農私有制的特點，又有人民公社制的特點。村民自治，雖然最初的發(fā)起者是部分地方的農民，然而作為基層民主政治形式則是國家政權的制度安排，故不能否認農民有被動的一面。另一方面，以農戶為單位的農業(yè)生產者具有準小商品生產者的性質和較深厚的小農特點，這使他們不可避免地存在封閉、分散的思想觀念，甚至存在著利己主義、無政府主義的傾向，這種土地政策不利于村民自治，應加以完善。可以考慮實行在國家控制下的有序的土地集中政策，以促進農業(yè)生產力的發(fā)展，在這個前提下促使農業(yè)生產者自愿、自由地組成各種單項經濟協(xié)作組。農業(yè)生產者首先在單項經濟組織中達成經濟利益一致，再以各經濟協(xié)作組為單位選出村民代表進行民主選舉、民主監(jiān)督、民主決策、民主管理。

3、按便民原則加強制度化參與。村民自治制度本身就是一種公共參與機制。因此首先要建立和健全制度化參與渠道。即建立廣大農民政治參與和經濟參與的制度渠道，從制度上保證國家決策代表和反映8億農民的利益。這包括在制度上使他們充分享有公共事務信息知情權、經濟利益表達權、政活民主參與權、財政分配決策權，以及享有國家憲法明文規(guī)定的社會保障和基本公共服務的公民權。應明文規(guī)定相應的權利和預算投票權。從而使農民政治參與擺脫先前的無知和無序，走上制度化參與的規(guī)范渠道。

其次，制度化參與要遵循便民原則。因時因地制宜，制定符合當地實際的制度化參與渠道；理順村黨支部、村委會和村民委員會的關系，集思廣益，動員廣大村民參與涉及村民利益的重大事件的討論、決策，上下一心，共同把村務工作落實搞好。同時，要尊重實踐，尊重群眾的首創(chuàng)精神，將制度化條款的原則性與因時因地靈活性有機結合，與時俱進，銳意開拓，創(chuàng)造性地推進村民自治的進程。

4、加強基層政權依法行政，建立村級人才庫。“一切有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方才休止”，鄉(xiāng)村干部手中掌握的也是一種公共權力，因此應明確其邊界，使其不逾矩。這個邊界只能是村民利益，村干部的一切公共行為都應以人民群眾滿意不滿意為衡量的尺度。當然，最強有力的制約是法律制度約束，在實踐中要按照《村民委員會組織法》的要求，嚴格依法辦事。例如，法律規(guī)定村委會成員候選人由村民代表來推選，然后由法定程序進行選舉，而不應當由上級政府任命；若村委會成員不能真正對民負責、為民服務，村民可以通過法定程序予以罷免：同時，村民自治不是無政府主義，故基層政權也不能放任村民自治中出現(xiàn)的問題，不能離開黨的領導，這就要求基層國家政權要依法行政并有較高的行政能力和水平。我國農村經濟發(fā)展極不平衡，農村文化發(fā)展也不平衡，各地民俗文化差異較大，在推行村民自治中要注意這種不平衡性和差異性。各地方應以《村民委員會組織法》為總的原則，具體立法要有可操作性，以有利于基層政權的組織與協(xié)調工作，減少具體工作中的沖突。

另外，建立村級人才庫，把村中德才兼?zhèn)渲考衅饋恚膊皇橐环N可行的良策。因為人才庫既可以起到村莊治理智囊的作用，又便于村民從庫中推選出村民委員會成員。而且，有一定的人才儲備，也可以對在任的村委會成員形成一種壓力，促使他們勤政不息。

一切的約束都是外在的，而村干部自身則應不斷加強自身修養(yǎng)，一切從人民利益出發(fā)，熱愛人民，忠于人民，全心全意為人民服務，密切聯(lián)系群眾，關心群眾疾苦，維護群眾合法權益，體察民情，了解民意，集中民智，珍惜民力，力戒形式主義、官僚主義，改進工作作風，講求工作方法，注重工作效率，提高工作質量。自覺做人民公仆，讓人民滿意。

總之，村民自治是以村民的政治自覺為前提的，是以村民自覺遵守國家法律為條件的。只有村民們普遍地具有政治自覺和政治參與能力與水平，才有利于促進社會主義新農村建設的健康發(fā)展。