論和諧社會的構建與地方政府制度供給機制的變革

[摘要]構建社會主義和諧社會要求地方政府在制度供給機制上由效率主義向正義內核轉變，由政府主導的單一主體向以政府為主的多元主體轉變，由追求經濟收益最大化向最大限度地實現公共利益轉變，由非制度化、非規范化的制度供給方式向制度化、規范化的供給方式轉交。這些變革的順利進行必須在中央政府積極引導下，努力克服原有意識形態的慣性影響及路徑依賴作用，減輕預期成本的約束，增強民間制度需求的實現供給能力。

[關鍵詞]地方政府；制度供給；和諧社會

[中圍分類號]D630．1 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2007)03-0015-03

改革開放以來，地方政府主動進行的制度創新為我國經濟的發展注入了活力，同時也形成了其特有的制度供給的運行機制。黨的十六屆四中全會上提出建設“和諧社會”目標和理念，規制了制度變遷的方向，要求地方政府在制度供給上做出相應變革以實現這目標。

一、和諧社會的價值訴求與功能意義

構建社會主義和諧社會是社會主義建設的全新戰略思維，“我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會”，構建社會主義和諧社會是社會主義建設的全新戰略思維。從價值層面考察和諧社會，它的價值訴求應該是正義。同時，回應我國現實，它尋求社會轉型的功能意義則更加符合社會的需求。

1、和諧社會的價值訴求是正義。正義作為現代文明社會的基本價值要素，在整個價值體系中處于核心的地位，是“社會制度的首要價值”。所謂正義，是指“公正分配獎勵和懲罰的道德觀念。簡單地說，正義就是給每個人應得的本分。”和諧社會要求在經濟、政治、社會諸領域實現的“和諧”，皆可從正義的價值層面上尋找到歸屬。如經濟正義，要求社會個體、組織在追求經濟效率的同時，要維護基本的公平底線；又如社會正義，要求承認社會差異性的同時，防止社會差別過大；政治正義則要求保證社會成員平等地享有基本權利。也就是說，正義要求人們享有同等的自由，有公平地追求自由和權利的機會，在經濟效率不受損失的前提下平等地分享社會成果，這與社會主義和諧社會的價值訴求不謀而合。

2、和諧社會的功能意義是實現社會轉型。從現實的角度看，我國正面臨著社會全面轉型的特殊時期，在經濟上，它要實現由傳統的計劃經濟體制向現代市場經濟體制轉換；在政治上，它要從“國家一社會”重合的全能主義國家向“國家一社會”逐步分離的民主主義國家轉換；在社會結構上，實現傳統等級社會向現代平等社會的轉換。當然，轉型的過程并非一帆風順，我們遇到了這樣或那樣的問題和矛盾，甚至影響到了社會主義建設的穩定大局。這使得我們不得不反思以往的路徑選擇，對它做出理性地價值判斷，即拋棄以前種種不正義、不公平的社會制度，代之以正義公平的制度設計，從這個角度來看，構建社會主義和諧社會的功能意義更具現實性。

二、和諧社會視域下地方政府制度供給機制的變革

和諧社會的價值訴求和實現社會轉型的功能意義，都要求地方政府重新設定政府制度供給的方向、進程、方式和內容，以適應構建社會主義和諧社會的需要。地方政府制度供給主要應該在以下四個方面實現轉變。

1、在主體上，由政府主導的單一主體向以政府為主的多元主體轉變。以往在我國改革開放的背景下，地方政府幾乎是制度供給的唯一主體，因為“在給定同樣參與者的情況下，政府安排的成本可能最小，因為每個參加者都受制于政府的強制權力，不管他有多少不愿意，他都不可能選擇退出。因而政府的強制方案可能會產生極高的收益，政府可能利用其強制力，強制實現一個由任何自愿的談判所不可能實現的方案”，相相比較而言，個人和團體都要付出相應的組織成本，且該成本會隨著參與人數的增加而增加。所以，成本收益的比較優勢的存在，確立了政府在制度供給各主體中的主導地位。但是，政府因其強制性而確立的主導地位也存在著明顯的弊端，各級政府憑借獨自壟斷的政治、經濟和社會資源，大規模的介入到市場和社會領域，不僅不利于市場的正常運轉，而且作為制度需求者的公民個人、社會團體、企業的正當權利和利益也得不到有效地合法保障。制度需求被扭曲，不能體現需求者的真實需要，制度供需無法實現真正的均衡。制度供需不能達到均衡，制度需求者的利益不能在制度供給中有效體現，也無法實現社會的基本和諧。因此，社會主義和諧社會要求政府制度供給的主體應該由單一轉向多元，讓公民個人、社會團體等諸多制度需求者參與到政府制度供給的過程之中，維持制度供需的動態平衡。

2、在意識形態上，由效率主義向正義內核轉變。意識形態是一種具有行動取向的信念體系，是一種綜合性的思想觀念。十一屆三中全會以來，我國在意識形態上實現了重大的轉變，即重新認識了社會主義的本質，選擇了“效率優先、兼顧公平”的改革路徑，從而在意識形態上確立了政府追求經濟增長的效率觀念的合法地位，地方政府在促進經濟發展中的制度供給是有成效的。從新制度經濟學的觀點來看，統一的意識形態降低了制度變遷的成本，因為它本身“具有確認現行制度結構合乎義理或凝聚某個團體的功能”、“是一種節約認識世界費用的工具”。同時新制度的供給也帶來了邊際收益的遞增效應，但是隨著改革深入，非經濟因素(如貧富差距、利益分化、社會分配不公)逐漸成為考慮這種制度供給效應的主要因素，效率主義的意識形態已經不能起到“確認”、“凝聚”和“節約”的作用，需要有新的意識形態觀念引導新的制度變革。因此，意識形態上效率主義向正義內核的轉變成為必然，這種轉變不僅符合和諧社會的價值要求、為新的制度設計提供了基本的判斷依據，而且能夠校正以往制度變革過程中的意識形態取向的偏差、增強我黨執政的合法性基礎、凝聚社會各階層的力量，將思想統一到社會主義和諧社會的構建上來。

3、在目標和內容上，由追求經濟收益最大化向最大限度地實現公共利益轉變。以前地方政府通過制度供給所要實現的目標是雙重的：一是顯性目標，即經濟目標和政治目標。前者是力圖提高資源配置效率，加速經濟增長，實現財政收入最大化，而后者是實現當地居民政治支持最大化。二是隱性目標，我國財稅體制和政府管理體制的改革使得地方政府成為獨立的利益主體，其自身的利益訴求變成了制度供給的隱性目標。而且從現實的情況來看，地方政府往往把對隱性目標的追求放在了首位。顯然，要建立“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會”，僅僅為實現上述目標進行制度安排是不夠的。為構建和諧社會，政府的目標應該回歸其存在的本源，為實現公共利益而進行變革，其制度供給的內容應該是能夠高效、經濟、公平地，以公民的利益而非政府自身的利益為出發點提供公共服務和公共產品，增強回應性向公民負責等。

4、在方式上，由非制度化、非規范化的制度供給方式向制度化、規范化的供給方式轉變。地方政府實現何種目標直接決定了其制度供給的方式，如果它是為自身利益的隱性目標服務的，其制度供給就會盡力避免其他權力主體和社會公眾的監督，決策和實施的過程也很難遵循正式制度和正式規范(如法律規章等)，而為一種非公開的、非規范的系統內部的自我循環過程，其后果是正式制度難以維系，相應地，政府的活動失去了其應有的合法性、合理性和公正性。和諧社會的正義訴求要求地方政府必須摒棄一己私利，政府的行為更應該具有可預見性和公正性，政府部門之間有有效的可操作的制度規范及授權約束，政府體系之外的監督能夠真正有效運轉并得以實施。政府系統必須開放，建立公開的信息溝通的平臺，外部利益相關者能夠參與到政府的制度供給的決策和實施的過程之中，輸入自己的利益要求，這就要地方政府的制度供給方式必須向制度化、規范化轉變。

三、地方政府制度供給機制變革的阻力

任何的變革都不是一帆風順的，它必然會受到各種各樣阻力的掣肘，地方政府在制度供給變革過程中可能遇到的阻力主要有：

1、原有意識形態的慣性影響及路徑依賴作用。在原有意識形態和評價激勵機制作用下，地方政府容易形成追求經濟效率的偏好，通過片面通過增加投資的經濟增長方式產生了行為和情感的路徑依賴心理。因此，阻礙制度供給機制變革的深層次原因在于路徑依賴的慣性作用。好的制度能夠促進收益遞增，形成良性的路徑，但不好的制度會阻礙制度的良性發展，使之處于“鎖定”的狀態。從目前的情況來看，阻礙地方政府難以走向“和諧”發展之路的“鎖定”因素表現在粗放的經濟增長模式、政府主導型的發展路徑、計劃經濟這種非績效的經濟制度思想的影響以及非規范化、非制度化的制度供給方式。從本質上講，制度供給是對制度需求的反映，在以往我國強制性的制度變遷過程中，制度供給者往往會憑借自身的知識、經驗和判斷做出制度安排，這種慣性就是地方政府制度供給機制變革的負向的路徑依賴。

2、預期成本的約束。制度供給的預期成本至少包括三個方面：(1)時間成本。制度供給本質上是一個集體的行為，也就是說要通過集體的行動，得到不同供給主體的“一致同意”，新的制度才能約束和規范人們的行為。一般而言，一項制度都是對一部分人有益，對另一部分人不利，要形成“一致同意”，要有一個過程，需要一定的時間才能實現。此外，多元主體參與下的制度供給，還要通過事先規定的程序與規則，或者在原有程序與規則不合理的情況下，完全顛覆而重啟爐灶，這一過程也需要耗費相當長的時間和相當大的資源。(2)制度設計成本。和諧社會本身就是一個創新，是沒有現成的經驗可以學習的，各個地方的情況又不盡相同，需要各地從自身實際出發選擇制度創新的路徑，這需要大量投入。所以，設計完善的制度，其成本是不能忽略的。(3)制度的實施成本。在具體實施過程中制度的協調、組織、試錯、監督執行、反饋調整、利益損失群體的補償、制度供給的政治風險等都需要一定成本，這些預期成本的高昂也是地方政府制度供給變革的阻力。

3、民間制度需求的意愿強烈但實現供給的能力不足。現實情況是轉型時期利益主體的多元、公平訴求的強烈，加強了個人或團體參與到制度供給過程中的意愿。而相比較政府強制性的制度供給，民間制度供給的最大特點在于它的自發性，它是個人或團體自動響應獲利機會的自發反應，而個人或團體能否捕捉到獲利的機會、能否將它轉化為符合自身需求的制度供給，還需要民間具備一定的能力。但是現存條件下這種實現能力是不足的，它阻礙了民間將需求轉化成現實的制度供給。如信息不對稱使民間不能及時感應獲利機會，缺乏安排一項新的制度從創制到實施所必備的技術、知識、技巧和經驗，以及有效率的組織和團體參與制度供給過程的能力等。

四、克服地方政府制度供給變革過程中阻力的對策

1、中央政府積極引導。我國的制度供給主要存在兩種模式：一種是地方政府作為制度供給的主體，當地居民是制度需求的一方；另一種是地方政府作為需求的一方，而中央政府則是制度供給者。在我國當前的政治運行架構的安排下，從制度供給角度看，后一種模式是主要方面。所以，地方政府提供什么樣的制度安排很大程度上取決于中央政府對制度變遷的方向、方式和進程的規劃。為了能夠推動地方政府轉向和諧社會的制度變遷過程，中央政府可以采取如下方式引導：(1)改變效率主義的意識形態，確立以公平和正義為核心的多元意識形態。如在對地方領導的績效考核過程中，不僅要注重考核經濟性的指標，更要注重評價社會性的指標，并且將其作為升遷轉任的主要依據。這已經在我國很多地方進行積極地探索和實施。(2)合理選擇制度變革的試點地方。在大規模推行新制度之前，為檢查其實施效果和減少不合理制度安排帶來的負面影響，中央政府一般會選擇若干試點地方進行局部試驗，評估變革的成效。試點地方往往在這個過程中會有較高的收益，因此試點的選擇會引來地方政府的激烈競爭，它們一般會把增加收益為首要目標，卻把試點背后尋找優化合理的制度供給路徑視為次要的目標，甚至本末倒置，而且激烈的競爭往往帶來成本的增加，有悖于試點的初衷，也不能正確計算制度設計和實施的成本，所以中央政府要科學合理地選擇試點地方，正確評估制度供給的結果，選擇合理的制度變革的路徑。

2、降低制度供給的預期成本。第一，搞好制度供給的前期準備工作，減少變革過程中因不確定所帶來的風險。這里主要包括了科學設計新制度、做好新制度的輿論宣傳工作，搞好新制度的試點、以及新制度供給的成本預測等。尤其要特別設計好新制度的反饋調整機制，這是因為，當制度的供給不符合制度的需求時，制度供給過程會出現抵制和排斥，通過反饋調整機制，制度供給者可以及時調整和完善制度本身，以免造成更大的供需不均衡，導致成本增加。所以，有效的反饋調整機制對于降低制度供給的預期成本是非常必要的。第二，選擇適宜的制度供給時機。當新制度取代舊制度會帶來邊際收益遞增時，而舊制度在實施過程中收益會遞減時，可以考慮實施新的制度。此外，新制度是否為大多數需求者所接受，也是作為供給時機選擇的一個判斷標準。第三，將制度變革的成本適當向后累推。制度變革必然使一部分人受損而另一部分人得益，如果變革伊始就讓受損者承擔所有成本，這會導致極大的阻礙，也會增大變革的成本，所以，將部分可以累計的成本向后累推，當受損者有一定承受能力利心理準備時，可以再逐步增加成本，這樣就可以一定程度上降低制度供給的預期成本。

3、增強民間在制度需求傳遞過程中的能力。(1)完善市場機制、培育公民意識。市場機制的完善有利于培養公民與公民之間、公民與組織之間以及公民與政府之間的規則競爭意識和責任風險意識和公平交易的談判能力等，它們是民間向政府傳遞信息過程中不可缺少的。(2)正確確定位非政府組織在制度供給過程中的角色地位，發揮非政府組織的橋梁作用。一些非政府財政支持的行業協會、社會團體不應該成為政府的“衍生物”，要培養自主能力，能夠獨立的表達自己的意識。為此政府也不能過多干涉非政府組織的自組織行為，必要時采取一些優惠政策予以扶持。(3)拓寬政府與民間的溝通渠道。首先要公開信息，政府應該將其制度供給過程中生成、獲得、掌控的信息資源及有關的條件、流程、結果等向公眾公開，或者予以說明。其次要加強自下而上的信息溝通，政府通過采取積極有效的措施讓公眾自由、自愿、公開地表達制度需求的意愿，降低政府制度供給過程中的信息失真。

[基金項目：浙江省哲學社會科學規劃課題(課題編號為06CGGL53YBM)；浙江財經學院校級課題(課題編號為2005YJY003)]

[責任編輯：王潤秋]