政府績效評估的“主體資格”探微

[摘要]長期以來，我國學(xué)界對政府績效評估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)給予了充分的關(guān)注，而對于評估主體資格的探索相對欠缺。評估主體選擇科學(xué)與否直接關(guān)系到政府績效評估結(jié)果是否客觀、公正和有效。一個完備的政府績效評估主體應(yīng)該具備獨(dú)立性、專業(yè)性、權(quán)威性、成熟的政治理性和評估成本的低廉性等特征。

[關(guān)鍵詞]政府績效：績效評估；主體資格

[中圖分類號]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1002-7408(2007)03-0049-03

政府績效評估是政府績效管理中的重要組成部分，是指評估主體運(yùn)用特定的指標(biāo)，采取規(guī)定的方法，依據(jù)規(guī)范的程序，對政府管理效益高低和服務(wù)質(zhì)量優(yōu)劣進(jìn)行考察核定的活動，它包括評估主體、評估指標(biāo)、評估方法、評估程序和評估對象幾大基本要素。由于政府績效評估有效地克服了傳統(tǒng)官僚體制下的繁文縟節(jié)、效率低下、對過程負(fù)責(zé)而不對結(jié)果負(fù)責(zé)的弊病，大大提高了政府效率以及對社會的回應(yīng)性，所以它一經(jīng)產(chǎn)生便成為理論界關(guān)注的焦點(diǎn)。

我國學(xué)界對政府績效評估研究起步較晚，但是由于實(shí)踐發(fā)展的推動也取得了大量成果。從現(xiàn)有研究成果來看，我國學(xué)界研究的興趣點(diǎn)在于政府績效評估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)，而對于評估主體資格的探索相對欠缺。殊不知，任何評估活動都是由人設(shè)計(jì)并由人組織實(shí)施的，評估主體自身直接影響到評估結(jié)果是否客觀、公正。本文試圖在對當(dāng)前政府績效評估主體進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，探尋作為評價主體所應(yīng)具備的條件，以期推動政府績效評估研究的發(fā)展。

一、政府績效評估主體研究回顧與評析

從理論上來說，任何政府活動的“利益相關(guān)者”都可以作為評估主體而存在。利益相關(guān)者一詞最早出現(xiàn)于1708年，它表示人們在某一項(xiàng)活動或某企業(yè)中“下注”(have astake)，在活動進(jìn)行或企業(yè)運(yùn)營的過程中抽頭或賠本?，F(xiàn)代利益相關(guān)者理論認(rèn)為，任何一個企業(yè)的存在與發(fā)展都離不開利益相關(guān)者的投入或參與，從這個意義上講，企業(yè)是一種治理和管理專業(yè)化投資的制度安排，它理所當(dāng)然的要為利益相關(guān)者服務(wù)。公共管理學(xué)吸收和借鑒了這種理論，并在實(shí)踐中將其進(jìn)行適應(yīng)性改造，為政府綜合績效評估提供了一個科學(xué)全面的評估框架：

根據(jù)利益相關(guān)者理論，當(dāng)前學(xué)界把政府績效評估主體分為內(nèi)部評估主體和外部評估主體。

(一)內(nèi)部評估主體

內(nèi)部評估主體包括上級政府、本級政府中的職能部門和下級政府。政府作為評估主體“可以充分利用其制度安排以及較熟悉政府運(yùn)行規(guī)則的優(yōu)勢，客觀和全面地反映評價存在的問題與難點(diǎn)，提出有效解決評價對象問題的對策，制定出相對合理、具有實(shí)際操作性與可行性的評價標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)評價主體提出的評價目標(biāo)?！庇纱?，政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我評估的優(yōu)勢無疑是明顯的，但其缺陷也是不言而喻的。

1、上級政府自上而下的評估。這是我國當(dāng)前績效評估的主要形式，由于評估工作績效不是按業(yè)績和對組織目標(biāo)、使命的貢獻(xiàn)，多是看是否嚴(yán)格遵守規(guī)則、是否遵循了法定程序、是否迎合了上級機(jī)關(guān)的意圖，所以這種評估方式容易流于形式，導(dǎo)致評估結(jié)果失真，并引發(fā)了一些地方政府部門“只唯上，不唯下”、“只唯文件、不唯實(shí)際”的現(xiàn)象。

2、本級政府的評估。政治學(xué)里有一條公理：從上而下的決策指令信息通道，和從下而上的政策效果反饋信息通道，不能是同一條通道——就是說，不能通過同一條管道既推行某一項(xiàng)政策，又全部由它來收集這項(xiàng)政策的效果反饋信息。道理很簡單，同一批人既做決策者又做執(zhí)行者。再讓他們反饋政策的執(zhí)行績效，他們會充分利用“信息不對稱”的優(yōu)勢，最大限度的降低對不同觀點(diǎn)的研究，從而在客觀上影響了評估的可信度。

3、下級政府的評估。下級政府相對于上級政府而言在政治體系中處于被動的地位。上級政府影響著下級政府主要官員的升降去留，盡管下級政府有自己的利益訴求，可能會不完全贊同上級政府的決策，但出于現(xiàn)實(shí)的考慮，會調(diào)試自己的利益以適應(yīng)上級政府的要求。

由于受到“理性經(jīng)濟(jì)人”自利性的制約，政府部門的自我評估有一個弊病：政府在評估活動中會夸大自己的成績，而把自身存在的問題歸咎于客觀原因一帶而過甚至隱瞞實(shí)情，所以政府部門的自我評估往往有失客觀性。

(二)外部評估主體

政府以外的主體往往就是政府服務(wù)的“顧客”，對政府績效有直接的感受，理應(yīng)成為評估主體，正如亞里士多德所言：“對于一桌菜肴好壞的評價權(quán)應(yīng)該在于食客而不是廚師，對一座房屋好壞的評價權(quán)在于住戶而不是建筑師?！倍彝獠吭u估主體“是異體評估，更符合客觀、公正、準(zhǔn)確評估的本質(zhì)要求?！彼詫W(xué)者們把更多的注意力投向了外部評估主體。

1、政黨。政黨評估主體不僅包括執(zhí)政黨——中國共產(chǎn)黨，而且還包括各民主黨派。首先，中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，是社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，其監(jiān)督評估具有權(quán)威性。其次，作為參政黨的各民主黨派是各自聯(lián)系一部分愛國者和社會主義建設(shè)者的政治聯(lián)盟，其成員以知識分子為主，帶有專業(yè)性的特點(diǎn)。但是執(zhí)政黨的評估容易引發(fā)只對黨委負(fù)責(zé)而不對人民負(fù)責(zé)的官僚主義作風(fēng)以及黨政不分現(xiàn)象；各民主黨派的評估由于信息渠道不暢、體制不健全等因素的制約而流于形式。

2、人民代表大會。全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方各級人民代表大會是各級地方的權(quán)力機(jī)關(guān)，享有法律所賦予的監(jiān)督、評價的權(quán)利。并且作為國家機(jī)關(guān)，人大可以獲得比其他評估主體更豐富、翔實(shí)的信息資料，據(jù)此能夠做出更加客觀、全面的分析和判斷。再加上人大是一級組織。較公眾相對理性。但就我國現(xiàn)階段來說人大評估也有其缺陷：首先，當(dāng)前存在著行政權(quán)力不斷擴(kuò)張，日益侵蝕立法權(quán)的趨勢，人大的功能沒有得到充分的發(fā)揮。其次，人大功能的發(fā)揮在很大程度上要受到人大代表素質(zhì)的影響，就我國目前來講，人大代表中專家的比重較小。這也直接影響到其評價功能的發(fā)揮。再次，“人大及其常務(wù)委員會對政府監(jiān)督受專業(yè)程度、參與范圍、活動形式的制約，因而對政府權(quán)力的制約出現(xiàn)虛化傾向；權(quán)力對權(quán)力的制約還沒有以制度、法律的形式細(xì)化和固定。”

3、大眾傳媒。在當(dāng)代社會，以報(bào)刊、廣播、電視、電影、音像和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等為核心的大眾傳媒具有及時性、公眾性和公開性等特點(diǎn)，因其廣泛的影響力而被譽(yù)為“第四權(quán)力”，它不僅是傳遞政府意愿的“傳聲筒”，而且也是表達(dá)公眾意愿和要求的窗口，誠如羅斯金所言。大眾媒體“能夠結(jié)出無限多的受眾，其結(jié)果是它能創(chuàng)造更多的選民或公眾意見。”所以大眾傳媒越來越受到學(xué)者們的關(guān)注，成為政府績效評估中扮演著不可或缺的角色。但是我國的輿論監(jiān)督立法嚴(yán)重滯后，并且管理體制不順，新聞媒體附屬于黨政機(jī)關(guān)，缺乏必要的獨(dú)立性，這影響了其功能的正常發(fā)揮。

4、公眾。這是學(xué)者們當(dāng)前最為關(guān)注的一種評估主體，因?yàn)樯鐣娮鳛檎卜?wù)的對象，對政府的服務(wù)態(tài)度、服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平以及政府所提供的公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量有著最直接最真切的感受，因此，公眾理所當(dāng)然地要成為政府績效評估的主體。并且“公民作為評估主體。體現(xiàn)了公共部門績效管理的核心準(zhǔn)則，體現(xiàn)了顧客滿意的服務(wù)取向，這也是新公共管理運(yùn)動的一個基本特征。”但是“信息匱乏”和“認(rèn)知的偏好”決定了公眾這種評估主體不是萬能的，其缺陷也是不可避免的。

二、政府績效評估的“主體資格”

當(dāng)前我國學(xué)界對政府績效評估主體的“主體資格”的探索較為罕見，大多數(shù)學(xué)者對政府績效評估主體的分析是建立在“利益相關(guān)者”理論基礎(chǔ)之上的。誠然，從理論上分析，“利益相關(guān)者”可以而且應(yīng)當(dāng)成為政府績效評估的主體，但是“任何一個業(yè)已確定的評估主體都有自身特定的評估角度，有不可替代的比較優(yōu)勢，同時具有特定身份的評估主體亦有自身難以克服的評估局限?！彼运麄兾幢鼐褪亲罴训脑u價者。

吳建南教授認(rèn)為最佳評價者是指“眾多主體對某一特定政府組織進(jìn)行績效評估時，該主體能夠得出最全面和最客觀的結(jié)論，最有利于政府改進(jìn)其活動，并且這種評價過程能夠節(jié)約評價成本?！被谶@樣一種認(rèn)識，本文認(rèn)為作為最佳的評估主體應(yīng)當(dāng)具備以下幾個條件：

1、獨(dú)立性。獨(dú)立性是保證政府績效評估客觀性和公正性的首要條件，是指評估主體在政府績效評估活動中不受外來因素的干擾，獨(dú)立地、客觀地做出判斷，即這種評估主體不是政府的附屬物，也不是政府與社會之間，政府與市場之間，政府與企業(yè)之間的行政管理層次，更不是政府的派出機(jī)構(gòu)，而是介于政府與社會、政府與市場、政府與企業(yè)之間的橋梁和紐帶。但獨(dú)立性不是絕對的，在現(xiàn)代社會任何組織都不可能脫離一定的政治體系而存在，必須要接受政府的管理，但政府主要通過法律和制度來進(jìn)行管理，而不是依靠行政隸屬關(guān)系來管理；政府應(yīng)從控制者轉(zhuǎn)向服務(wù)者、協(xié)調(diào)者、指導(dǎo)和監(jiān)督者。

這里的獨(dú)立性包含兩層含義，首先，身份的獨(dú)立。即評估主體不是政府機(jī)關(guān)或者私人組織的附屬組織或者派出機(jī)構(gòu)，有獨(dú)立的決策權(quán)。其次，財(cái)政的獨(dú)立。資金的來源狀況對于其自主性和活動的傾向性都有著重要的影響：該主體或者通過向社會提供服務(wù)獲取生存和發(fā)展所需要的資金，或者接受社會的饋贈以維持其正常的運(yùn)轉(zhuǎn)，政府撥款可以成為這種主體的資金來源，但不應(yīng)當(dāng)是唯一來源，否則這種主體就會因受制于政府而變成政府的附屬機(jī)構(gòu)。

2、專業(yè)性。專業(yè)性是保證政府績效評估科學(xué)性的前提條件，是指評估主體具有特定領(lǐng)域的知識，能對各領(lǐng)域的信息進(jìn)行理論和現(xiàn)實(shí)的分析、綜合，提出針對性的意見和建議。專業(yè)性包含以下幾層意思：第一，具有作為評估主體應(yīng)具備的專業(yè)知識，如統(tǒng)計(jì)學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)及評估對象的相關(guān)知識。第二，能夠科學(xué)地設(shè)計(jì)評估指標(biāo)體系、權(quán)重位序，并在評估活動中選取科學(xué)的評估工具及評估方法。第三，能夠有效地獲取并使用關(guān)于評估對象的相關(guān)資料信息，并能夠剔除不科學(xué)的、虛假信息的干擾，透過現(xiàn)象抓住本質(zhì)。第四，從專家的視角提出具有針對性、科學(xué)性的政改方案和措施，幫助政府在實(shí)踐中不斷提高績效。

3、權(quán)威性。一般說來，組織權(quán)威的來源有兩種，一種是政治賦權(quán)，這是一種外在的權(quán)威，如果組織不加以珍惜這種權(quán)威，通過向社會提供優(yōu)質(zhì)、高效的產(chǎn)品和服務(wù)來鞏固其合法性，這種權(quán)威很容易失去；另一種是組織通過自身的活動，得到社會的廣泛認(rèn)可而具有的權(quán)威，這是一種內(nèi)在的權(quán)威，一旦形成就具有了相對穩(wěn)定性，我們可以把這種權(quán)威稱之為“魅力型權(quán)威”。政府績效評估主體的權(quán)威應(yīng)該屬于后者。政府績效評估主體的權(quán)威來自于評價過程中，主體憑借其自身的專業(yè)優(yōu)勢，能夠?qū)υu價客體作出客觀、公正、真實(shí)的評估，針對政府活動中存在的問題提出代表廣大人民群眾利益、符合時代發(fā)展潮流、閃現(xiàn)著理性智慧光芒的意見和建議。這種權(quán)威表現(xiàn)為：首先，由于“權(quán)威機(jī)構(gòu)所作出的評價結(jié)論代表著群體評價活動的結(jié)論，因而對于它所屬群體成員來說，必須承認(rèn)和服從；對于其他群體及其成員來說，權(quán)威機(jī)構(gòu)所作出的社會評價結(jié)論最能代表他所屬群體主體意志，就‘最能代表’而言，其他群體及其成員也是必須予以承認(rèn)和‘服從’的”，從而產(chǎn)生廣泛的社會影響力。其次，表現(xiàn)在評估主體能夠監(jiān)督評估客體對自身存在的問題進(jìn)行有效的整改，“評估主體對特定的政府技能的評判所形成的強(qiáng)大壓力可以促使政府對其職能及其職能行使方式進(jìn)行徹底反思，能夠從根本上扭轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)型期政府角色沖突、自利傾向而造成的職能錯位和短期行為?！弊詈?，評估結(jié)果還能夠?yàn)椤岸握冃гu估”提供權(quán)威性的藍(lán)本，以便進(jìn)行前后比較，探尋政府活動的規(guī)律性。

當(dāng)然，評估主體的這種權(quán)威性大小還要受制于政府的態(tài)度，如果這種權(quán)威得到政府的認(rèn)可，至少是不反對，這種權(quán)威將會得到加強(qiáng)；反之，如果政府不予以認(rèn)可甚至加以反對，這種權(quán)威就會被削弱。

4、成熟的政治理性。這是作為一個評估主體內(nèi)在要求，也是消除評估過程中容易產(chǎn)生的腐敗和不公正，提高評估的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，保證績效評估客觀性、公正性的必要條件。

由于受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及民主發(fā)展程度的制約，我國社會成員還普遍缺少成熟的政治理性。突出的表現(xiàn)在他們具有政治參與的熱情，但是缺乏政治能力，在一些政治活動中或者為狹隘的個人利益所局限，只是關(guān)注眼前利益、局部利益；或者缺乏獨(dú)立的人格，易受別人的煽動、并利用；或者難以充分表達(dá)自己的意愿，人云亦云，“隨大流”。在政府績效評估中，往往不是在占有大量信息并進(jìn)行充分思考的基礎(chǔ)上做出評估，而更多情況下是憑著主觀感受、甚至“道聽途說”作出評判，缺乏科學(xué)性。我們這里強(qiáng)調(diào)成熟的政治理性是說評估主體基于對社會的一份責(zé)任感，依據(jù)翔實(shí)的有關(guān)評估對象的資料做出獨(dú)立、客觀的評估，是不可操縱的。指導(dǎo)他們的唯有理性和科學(xué)，評價中包含著批判的聲音，但不是為了批評而批評，也不是迎合某些人或組織的特殊需要而批評，更不是嘩眾取寵、盲目的狂熱，而是在批判的聲音中閃爍著理性和智慧的光芒，為政府績效的改進(jìn)指明了方向。

5、評價成本的低廉性。評價成本是指用于績效評價而被消耗掉的資源。“財(cái)力、物力、人力和時間是狹義的評價成本指代的內(nèi)容，更廣泛的理解還包括公共權(quán)力和公共關(guān)系等資源?？冃гu估的執(zhí)行者應(yīng)該盡量降低評價成本，因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中評價成本往往是限制進(jìn)行績效評估的瓶頸”。

各國在積極進(jìn)行政府績效探索的最初動因就在于財(cái)政赤字和傳統(tǒng)官僚模式所導(dǎo)致的效率低下、因循守舊，以及由此所帶來的信任危機(jī)。因此提高效率、降低成本可以被看作是進(jìn)行政府績效改革的“第一推動力”。既然進(jìn)行績效評估的目的就是為了約束政府的行為，引導(dǎo)其以最小的投入，生產(chǎn)出最大量社會所需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)。如果我們引入的一種評估主體達(dá)到了這一目的，但是在評估過程中卻消耗了更多的資源，那么也應(yīng)該是失敗的。

三、結(jié)語

誠然，上述對“最佳評價主體”的主體資格的設(shè)定還是處于一種理想化的狀態(tài)(“最佳”其實(shí)是一個動態(tài)的歷史性概念，它總是隨著環(huán)境的變遷而不斷發(fā)生變化，今天的“最佳”可能在明天變成“次佳”甚至是“不佳”；同理，今天的“非最佳”可能就是明天的“最佳”)，當(dāng)前還難有一種主體完全符合上述資格，即便是在英美等西方發(fā)達(dá)國家，但現(xiàn)在還不存在并不意味著永遠(yuǎn)不會存在。當(dāng)前，一些新的評估主體開始登上舞臺，出現(xiàn)在人們的視野中(如美國的錫拉丘茲大學(xué)坎貝爾研究所與《政府管理》雜志社合作對各州、市進(jìn)行的政府績效評估；我國蘭州大學(xué)的地方政府績效評估中心對甘肅省政府各個部門的評估以及北京零點(diǎn)調(diào)查公司對中央政府各個部委的績效評估等等)，它們以其自身專業(yè)性、客觀性評估活動引起學(xué)界的廣泛關(guān)注，可以說這些主體已經(jīng)內(nèi)在地部分具備了充當(dāng)“最佳評估主體”萌芽，相信隨著國家、社會、市場三者關(guān)系的不斷完善，這些組織會獲得更廣闊的發(fā)展空間，從而肩負(fù)起“最佳評估主體”的重任。正如黑格爾所言“萌芽雖然還不是樹本身，但在它自身中已有著樹，并且包含樹的全部力量?！?/p>

[基金項(xiàng)目：本文為江蘇省2004年社科基金重點(diǎn)課題《轉(zhuǎn)變政府職能，建立服務(wù)型政府》階段性成果(04ZZA001)]

[責(zé)任編輯：王潤秋]