后農(nóng)業(yè)稅時代的農(nóng)村土地法律問題研究

[摘要]農(nóng)村土地承包經(jīng)營權是農(nóng)地權利體系中致為重要的一環(huán)，立法上對它的規(guī)范將直接關涉廣大中國農(nóng)民的切身利益。通過對貴州金沙縣農(nóng)村土地法律及相關問題的調(diào)查，可知村集體和政府在農(nóng)村工作中的作用不容忽視；對土地承包經(jīng)營權的研究仍然有待深入；農(nóng)村宅基地使用權和房屋所有權的法律規(guī)范缺失急需立法完善。

[關鍵詞]農(nóng)村土地；田野調(diào)查；承包經(jīng)營權；宅基地使用權

[中圖分類號]F321 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2007)03-0070-03

三農(nóng)問題和社會主義新農(nóng)村建設問題已成為當前中國農(nóng)村發(fā)展研究的重點，而農(nóng)村土地問題又成為重中之重。與此同時我國的物權法亦正處于制定當中，物權法中將對諸多重要的農(nóng)村土地同題作出全面的規(guī)定。在后農(nóng)業(yè)稅時期，農(nóng)業(yè)稅費全面減免對農(nóng)村、農(nóng)戶以及農(nóng)村土地制度產(chǎn)生了什么樣的影響?農(nóng)民如何看待這些政策和法律?物權法當中如何妥當規(guī)范農(nóng)村土地及相關權利群?帶著這些疑問，中國農(nóng)村土地法律制度研究中心(中南財經(jīng)政法大學)調(diào)研小組于2006年5月6日至11日對貴州省畢節(jié)市金沙縣農(nóng)村地區(qū)進行了實地調(diào)研。

一、調(diào)查基本情況介紹

金沙縣位于貴州省西北部山區(qū)，畢節(jié)地區(qū)東部，地處烏蒙山脈與婁山山脈交匯處，坐落于烏江與赤水河之間。該縣地處山區(qū)，耕地資源相當緊張，且耕地資源逐年減少，人口與耕地矛盾日益突出。本次調(diào)研我們選取了金沙縣城關鎮(zhèn)、新化鄉(xiāng)、龍壩鄉(xiāng)三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的9個村作為調(diào)查對象，一共進行了124份問卷調(diào)查，還對當?shù)剞r(nóng)戶作了相關訪談。

金沙縣已經(jīng)進行了長達十多年的以穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系為重點內(nèi)容的土地制度建設的改革實驗，其改革的主要成果已被中央所肯定和采納。雖然現(xiàn)在金沙縣已經(jīng)不再被列為改革試點縣，但是在農(nóng)地改革方面金沙縣在貴州省仍不失為一典型。在此之前本調(diào)查組剛剛完成了對湖北浠水縣的實地調(diào)研，因此本次調(diào)查也具有和湖北地區(qū)調(diào)查資料進行對比的意義。我們希望通過對不同地區(qū)的調(diào)查來為農(nóng)地立法提供多方面的材料和啟發(fā)，以期更加全面的考量農(nóng)地法律制度的設計和完善。

二、調(diào)查和訪談材料分析

1、村民對村集體的認識和認同感。在本次調(diào)查中，金沙縣的村民對于村集體普遍具有較高的認同感，71．7％的農(nóng)戶認為村委會是一級政府；98％的受訪者都表示自己是集體的一員，約86．3％的農(nóng)戶表示在村集體內(nèi)部事務的處理方面，能夠發(fā)揮一定的作用。對于當前誰代表了村集體，這個問題約24．1％的農(nóng)戶認為是村委會，55.6％的農(nóng)戶認為是全體村民；約15％的農(nóng)戶認為村主任(村書記)可以代表村集體。除了對于集體在認識上具有較高的認同外，在一些具體問題上受訪農(nóng)戶也認為集體的作用不容忽視。約60％的受訪農(nóng)戶認為承包農(nóng)地經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓需要經(jīng)過村集體(發(fā)包人)同意；67．3％的農(nóng)戶認為對承包的農(nóng)地經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓需要通知發(fā)包人。而在湖北浠水縣僅有約8％的農(nóng)戶認為承包的農(nóng)地經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓需經(jīng)過發(fā)包人同意；24．6％的農(nóng)戶認為轉(zhuǎn)讓農(nóng)地承包經(jīng)營權有必要通知發(fā)包方。

2、農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權的認識以及土地調(diào)整問題。金沙縣曾經(jīng)是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權改革的試點縣，對于農(nóng)地承包以及土地調(diào)整問題有著獨特的經(jīng)驗。因此在此方面的調(diào)查也是我們調(diào)查的重心所在。

在農(nóng)地承包經(jīng)營自主權問題上，與湖北浠水相比較，金沙縣農(nóng)戶的自主性表現(xiàn)的要弱一點，61．2％的農(nóng)戶認為如果想將承包地改造成養(yǎng)魚池進行養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)需要經(jīng)過批準；而在湖北只有42％的農(nóng)戶這樣認為。

在承包期限和土地調(diào)整問題上，70％的農(nóng)戶認為國家法律應該規(guī)定承包期限，約30％的農(nóng)戶認為沒有必要規(guī)定或者認為規(guī)定與否無所謂。雖然絕大多數(shù)農(nóng)戶認為承包期限有規(guī)定的必要，但是對于承包期限多長比較合適的問題，與湖北一樣農(nóng)戶的答案非常不一致，57．1％的農(nóng)戶認為30年以上甚或越長越好；9％的農(nóng)戶認為10－30年較合適；33．3％的農(nóng)戶認為10年以下最好。在問及土地承包期限屆滿后，處理農(nóng)地承包的最好方式是什么時，30．6％的受訪者認為應該重新承包(大調(diào)整)，約48．4％的農(nóng)戶認為應按需要進行微調(diào)，19．3％的農(nóng)戶認為土地沒法調(diào)整最好各自承包原承包地。

對于增人不增地，減人不減地的問題，約92．8％的農(nóng)戶認為增人應該增地。從數(shù)據(jù)上看絕大多數(shù)農(nóng)戶認為增人不增地的方式并不合理，但是他們也提出現(xiàn)實中為新增人口調(diào)整土地十分困難，一方面是村里的人地關系本身就很緊張；另一方面一些因各種原因戶口遷出的農(nóng)戶，因為擁有承包合同所賦予的權利，因而對于他們的土地也無法收回用于再分配。所以上述92．8％的農(nóng)戶中有很大一部分認為土地重新調(diào)整在村集體的層面幾乎無法操作，因此在回答土地調(diào)整的合適程序時，約69．4％的農(nóng)戶認為除了經(jīng)本集體的村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表的同意外，還需要報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準，究其原因就是即使村集體里通過調(diào)整方案，也將難以執(zhí)行，因而需要更高一級的行政機關來協(xié)調(diào)處理。同樣是這個問題，湖北浠水縣僅有約5．3％的農(nóng)民認為還需要報鄉(xiāng)級政府批準。

關于土地承包經(jīng)營權的登記，約35％的農(nóng)戶認為領取登記證書時開始正式取得承包經(jīng)營權；62％的農(nóng)戶認為經(jīng)營權在流轉(zhuǎn)時應該登記。約58．9％的農(nóng)戶認為登記制度起到了確權和證明的作用，后面兩個數(shù)據(jù)要高于湖北浠水的調(diào)查數(shù)據(jù)，這進一步說明了在承包經(jīng)營權登記問題上貴州省的工作要比湖北做的要好。

3、宅基地的取得和流轉(zhuǎn)問題：在宅基地的問題上，約63．9％的農(nóng)戶認為一戶村民只能擁有一個宅基地，但是46％的農(nóng)戶表示在當?shù)赜腥藫碛?處以上的宅基地。對于宅基地是否能夠自由轉(zhuǎn)讓的問題，農(nóng)戶們的意見比較統(tǒng)一，約88．7％的農(nóng)人表示可以自由轉(zhuǎn)讓，這其中又有90．9％的人認為轉(zhuǎn)讓的對象不受限制，另有約9％的農(nóng)戶認為只能轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)部成員。對于轉(zhuǎn)讓宅基地需要何種程序時，僅有17．8％的農(nóng)戶認為轉(zhuǎn)讓宅基地需要村集體同意，絕大多數(shù)人認為買賣雙方協(xié)商一致就可以解決。在闖及如果有人外出打工時將宅基地轉(zhuǎn)讓，他回來以后還能不能在申請宅基地?78．2％的農(nóng)戶認為可以，但是再申請需要交納一定的費用。

4、農(nóng)地征收問題。在我們調(diào)查的幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收征用的情況并不多見，當問及如果出現(xiàn)征收時是否愿意參與談判，所有的受訪者都表示愿意參加；在征地補償費的分配問題上，50％的農(nóng)戶認為應該由村民大會來分配，也有29％的農(nóng)戶認為補償費應該直接交給失地農(nóng)民；12．9％的農(nóng)戶認為應由鄉(xiāng)政府決定，另外8％的人認為由村委會來決定。上述數(shù)據(jù)說明在征地補償問題上農(nóng)戶具有較強的權利意識，但是農(nóng)戶們也普遍表示在現(xiàn)實中很難參與到征地補償談判中去。對于補償費的分配問題，村民意見不一，此問題也成為我們需要研究的一個重點，即如何在補償費的分配中既能保護經(jīng)營者——農(nóng)戶的利益也能夠保障所有者——集體的利益?

5、農(nóng)民對農(nóng)地法律制度的認知。對我國目前正在制定物權法的了解情況，在124份問卷中，只有8份問卷回答是聽說過這回事，其余的都是回答不知道物權法是什么。農(nóng)民對物權法的陌生我們并不感到奇怪，更多的是感到無奈。因為集體土地所有權、土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權等將是物權法規(guī)范的重點內(nèi)容，這些規(guī)范與農(nóng)民的利益息息相關，但是作為直接當事人的他們卻不知曉。無奈之余我們還感到了壓力，因為我們知道就算他們看到了草案，我們也沒有信心認為他們能夠理解物權法中的概念和語言。我國的立法如何從學術和官方走進民間和地方這也是我們法學研究者無法回避的問題。

三、結論與啟示

1、村集體和政府在農(nóng)村工作中的作用不容忽視。通過對金沙縣農(nóng)村地區(qū)的調(diào)查和訪談，我們發(fā)現(xiàn)在這些地區(qū)集體以及政府的地位、作用比我們設想的要高：在上述材料分析中可以看到，對于幾個我們認為純屬農(nóng)戶自主經(jīng)營權的問題，多數(shù)農(nóng)戶卻表示在某些經(jīng)營事項上需要集體或者上級政府的批準。在土地調(diào)整問題上，農(nóng)戶更是認為缺少了上級政府的協(xié)調(diào)，調(diào)整根本無法進行。雖然在先前湖北浠水的農(nóng)戶在問卷調(diào)查中表現(xiàn)出較強的自治性，但是金沙的調(diào)查又提醒我們?nèi)匀徊荒芟氘斎坏睾鲆暭w和政府的作用。我們認為盡管農(nóng)業(yè)稅廢除之后，集體和上級政府對農(nóng)村的經(jīng)濟控制力減弱，但是在涉及到集體利益或者矛盾難以通過自治加以調(diào)和的情況下，集體以及上級政府的干預仍然是解決問題的重要途徑。這樣的看法似乎有違我們最初對農(nóng)村集體內(nèi)部自治的設想，但是現(xiàn)實告訴我們完全拋開集體和政府的村民自治在某些地區(qū)可能還難以實現(xiàn)。

2、對土地承包經(jīng)營權的研究有待深入。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權的問題遠比書本和物權法草案上規(guī)定的復雜，試舉三例言之。例如土地承包經(jīng)營權的期限到底應該規(guī)定為多長?盡管我國立法中規(guī)定了30年的承包期限，但是對于此問題農(nóng)戶的認識卻大相徑庭，有人認為越長越好，有人則認為不能太長，其中關鍵在于長期穩(wěn)定經(jīng)營的必要性與土地調(diào)整的現(xiàn)實性之間的矛盾。如何化解這對矛盾顯然已經(jīng)不僅僅是立法研究的話題，這還需要綜合考量經(jīng)濟學、人口學的因素。

又如土地承包經(jīng)營權是一種具有身份性質(zhì)權利還是一種單純的財產(chǎn)權?土地承包經(jīng)營權在何種情況下可以由發(fā)包人收回?物權法草案中規(guī)定農(nóng)戶全家遷入城市，享受城市居民社會保障待遇的承包地應當收回，這乍看起來是理所當然的，但是有農(nóng)戶認為既然簽了合同，就應該尊重合同因此不能收回。這個樸素的回答值得我們反思，因為我們一直倡導契約理念，我們也致力于使“農(nóng)民”實現(xiàn)從身份到職業(yè)的轉(zhuǎn)變，而這兩點都可以在受訪農(nóng)戶的回答中體現(xiàn)。如果我們堅持立法草案的規(guī)定并以此來說服農(nóng)戶，這是一種思想進步還是一種倒退?

再如“增人不增地，減人不減地”政策是否真的不科學?調(diào)查前我們認為“增人不增地，減人不減地”的政策過于僵化，堅持這一政策會導致嚴重的人地關系不平衡狀態(tài)，但是在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶堅持這一政策并非完全是因為被政策“洗腦”的結果，這一政策的存在其實也有其合理性。一方面農(nóng)戶通過幾十年對承包合同的運用已經(jīng)形成了較強的合同意識——簽訂了合同就不能輕易變更；而以“戶”為單位簽訂承包合同形式也決定了合同主體在形式上的穩(wěn)定性，換言之“戶”在實質(zhì)上可能會有人口增減的變化，但是“戶”的形式卻是一直存在的，我們有什么理由因為合同一方主體內(nèi)部人口的增減來變更合同內(nèi)容?而且如果堅持了合同的穩(wěn)定性也將有助于解釋承包經(jīng)營權的繼承、流轉(zhuǎn)問題；另一方面是我們先前沒能看到但是非常重要的，即該政策具有對于農(nóng)村計劃生育的政策導向作用，該政策有效的切斷了農(nóng)村人口與土地的再分配關系，促使農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)向發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)和開發(fā)非耕地。通過調(diào)查我們可能需要重新考慮這一問題，也需要重新反思我們對農(nóng)村政策的解讀方式。

實際上上述幾個問題只是土地承包經(jīng)營權問題的一部分，它們足以說明土地承包經(jīng)營權制度的復雜和艱深，該制度的完善不但需要我們通過實地調(diào)查不斷驗證和反思我們的工作。還需要我們在理論研究當中廣泛吸收其他學科的研究成果和方法，用更加開放的眼光來進行研究。

3、農(nóng)村宅基地使用權和房屋所有權的法律規(guī)范缺失急需立法完善。在對物權法草案的討論中，宅基地使用權的流轉(zhuǎn)問題一直是爭議的焦點之一。通過調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，其實作為不動產(chǎn)物權的農(nóng)村宅基地使用權和房屋所有權都存在問題。這兩種權利的產(chǎn)生、變更(轉(zhuǎn)讓)和消滅更多遵循的是非法律化的鄉(xiāng)土規(guī)則。例如宅基地使用權和房屋所有權在農(nóng)村地區(qū)基本上沒有登記程序，作為不動產(chǎn)物權，缺乏登記這個根本的公示手段，其物權性質(zhì)將難以彰顯，也可以想象這會對其流轉(zhuǎn)帶來怎樣的混亂。又如“一戶只能擁有一戶宅基地”的法律規(guī)定，在調(diào)查中盡管農(nóng)戶也認可這個規(guī)定，但是他們也對因為繼承等原因?qū)е碌囊粦舳嗵幷噩F(xiàn)象表示認可，法律對此也沒有任何具體的規(guī)范措施；再如，對于長期離開集體不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，其宅基地的處理也是莫衷一是。上述問題涉及到農(nóng)村宅基地使用權和住房所有權的方方面面，但是對于它們法律大多缺乏可操作的規(guī)范，使得這些問題的解決必須依賴農(nóng)村鄉(xiāng)土規(guī)則。盡管，相對法律而言鄉(xiāng)土規(guī)則可能更實用，更高效，但是究其根本是由于在此方面法律缺位造成的，換句話說，這些個案解決型的規(guī)則是被逼出來的。在城鄉(xiāng)二元結構的堅冰逐步被打破，農(nóng)村建設進入新的歷史時期的背景下，這些規(guī)則將難以再擔重任，農(nóng)村急需規(guī)范的農(nóng)村宅基地使用權和住房所有權法律制度，這些制度不僅為宅基地劃清權利的范圍，更重要的是幫助塑造農(nóng)村宅基地使用權和住房所有權的市場品質(zhì)，為其在市場上流轉(zhuǎn)提供真正的可能。

[本文系教育部哲學社會科學研究項目《農(nóng)村土地問題立法研究》(項目批準號：05JZD005)的階段性成果]

[責任編輯：孫巍]