理性官僚與后官僚時代背景下的中國行政

[摘要]韋伯提出的理性官僚制模型是適合工業化大生產的，在資本主義完成工業化的過程中起到了重要的作用，對于正處于工業化時期的我國同樣有啟示作用。對于后官僚時代興起的批判或推翻理性官僚制的種種新理論與新派別，我們必須根據自身的實際情況，加以詳細區別，不能人云亦云。

[關鍵詞]理性官僚制；后官僚時代；行政改革；組織模式

[中圖分類號]D693．6 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2007)02-0027-02

上世紀七十年代以來，隨著信息技術的廣泛應用，世界發生了重大的變化，無論是經濟形態，人們的生活形態，還是各國的政治形態，都在進行著劇烈的變革。西方國家進行了一系列針對經典組織模式—一官僚制的改革措施，從新公共行政到新公共管理直到最新的新公共服務，新理論，新觀點，新學派可謂層出不窮。“摒棄官僚制”“官僚制的終結”成為公共行政界最為時興的論調。相對應于生產形式由“工業化”進入“后工業化”，西方行政理論研究進入了戰火紛飛的“后官僚制時期”。鑒于西方發達國家政治、經濟、文化對發展中國家的強烈的示范作用，我國學者對批判官僚制的浪潮做出了相當積極的回應。但是，各國國情不同，各國行政改革的步伐也不可能整齊劃一。簡單追隨西方的理論潮流，對傳統的官僚制理論采取簡單的否定和拋棄態度，是不嚴謹的和不明智的，也是不負責任的。本文擬就此略作探析：

一、理性官僚制回望

韋伯以“理性”為起點研究資本主義的產生。將理性起點擴展到社會組織理論，韋伯提出了自己的合法統治模型，認為，合法統治有三種純粹的類型，第一種是合理性質的合法統治，第二種是傳統性質的合法統治，第三種是魅力性質的合法統治。就韋伯的觀點來看，合理性質的合法型統治模型是唯一符合現代化大生產的模型，而合理性質的合法型統治的最純粹的類型，“就是那種借助官僚體制的行政管理班子進行的統治”，口即理性官僚制模型。這種合理的官僚制度有如下的特點：

個人是自由的，有僅僅在事務上服從官職的義務；處于固定的職務等級制度之中；擁有固定的職務權限；根據契約任命，即(原則上)建立在自由選擇職業的基礎上；根據專業業務資格任命(不是選舉)——在最合理的情況下，通過考試獲得的，通過證書確認的專業業務資格；采用的貨幣薪金支付報酬，大多數有權領取退休金；把他們的職位視為唯一的或主要的職業；可以看清自己的前途；工作中完全“行政管理物資分開”，個人不能把職位占位己有；接受嚴格的統一的職務紀律和監督。

韋伯所言的官僚制的合理性，實質上是一種工具(形式上)的合理性，這種合理性，體現了組織的現代化的能力，即在工業社會中，如何將復雜的行政管理事務有效簡單化的能力：實踐證明，與其他組織形式相比，官僚制組織更能保證實現組織效率的最大化：官僚制組織是按照理性原則建立起來的，其組織分工和工作程序都是經過理性計算的，更具有“精確性”；以穩定的規章制度和固定的科層制度為基礎，特別是以契約作為其存在的精神紐帶，更具有“穩定性”；由于排除管理中的人格因素，嚴格按照紀律來推行工作，相對減小了工作出錯的概率，任用經過培訓的合格人員，按照專業分工將復雜的事務分解開來，因而在實現規定的行政目標方面，具有“可靠性”。

正是由于上述的原因，在工業社會中，理性官僚制發揮了巨大的作用，可以說，整個工業社會就是在理性官僚制的安排下順利進行的。“純粹從技術上看(理性官僚制模型)可以達到最高效率，在所有這些意義上是實施統治形式上最合理的形式”。’ 進入后官僚時代，韋伯的理性官僚制遭到了前所未有的批判，但是應該看到的是，韋伯是在純粹的邏輯推理和學理驗證的基礎上提出了理性官僚制模型，也就是說，理性官僚模型是一種理想的狀態，是無限靠近各種標準的維度，是應然的而不是必然的，用現實的經驗的眼光來看待超驗的應然自然是滿滿的與實際不符，但是，追尋應然的方向，特別是對于處于后工業化時代卻尚未實現工業化的發展中國家，會對現實有所幫助。

二、后官僚時代中國行政改革環境分析

西方國家在工業化充分發展后，提出了與后工業時代特征相符合的一系列行政改革措施，逐步向后官僚時代邁進，對于發展中國家來說，一味的模仿西方國家的新潮的理論派別和改革思路并不恰當。

就中國來說，雖然處于后工業時代的大背景下，但是“實現工業化仍然是我國現代化進程中艱巨的歷史性任務”。西方國家對官僚制的改革是以完善的市場機制、活躍的第三部門和已經較為成熟的科層制度作為基礎的，而我國卻不具備這些條件：

1、市場經濟發展不成熟和第三部門發展較慢。(1)在市場體系的成熟程度上，中國市場體系尚沒有完全建立起來，市場化程度仍然有待提高，且發展不平衡。而新公共管理的重要口號就是“企業化政府”，縱觀西方各國的改革，“基本上都采取了顧客取向，以績效為基礎的承包競爭市場化以及解除規制等技術性改革措施”。以顧客為導向也好，績效為基礎也好，競爭性政府也好，成熟的市場體系是其運作必不可少的基礎，如果沒有這個基礎，其執行效果也是可想而知的。(2)中國的“第三部門”發展較慢。有學者認為中國第三部門組織的發展狀況是：①缺乏非政府性和自治性，官方色彩濃厚，實際上是行政機關向社會的延伸；②在市場的誘惑下極易做出違背公共利益的舉動。而西方國家最先進的公共服務理論卻強調“公務員不僅要與公眾分享權力和共謀問題的解決之道，更重要的是重構公民在治理過程中負責參與的角色”。在后官僚制時期，公民參與治理的重要手段就是通過第三部門來進行。沒有活躍的第三部門，匆忙接受并實踐新的理論，效果很難達到預期的效果。

2、中國行政管理中缺乏必要的官僚理性。進行改革，尤其是遵循西方最新的行政理論進行改革的時候，必須首先分析改革的土壤。西方的行政體制改革的土壤是相當成熟的理性官僚制，而我國行政管理中的官僚制卻遠沒有達到西方成熟的程度：

(1)行政管理中人格化傾向嚴重。“講人情”，“家長制”現象普遍。在現實生活中，人際的重要性是被人們普遍接受的經驗事實，隨之而來的是各種錢權交易、權權交易的行為，破壞了社會風氣，踐踏了法律法規；“家長制”仍然普遍存在，領導者“一言堂”，而下屬對其絕對服從，這于理性官僚制中建立在合法性基礎上的對上級的服從也是背道而馳的。(2)行政管理中法制觀念缺乏。理性官僚制中的一切人員都要依法辦事，任何人都不能超越法律行事，中國行政法律法規的制定相對滯后，法規體系薄弱、程序性法規匱乏。往往無法可依，但由于官員個人法律觀念淡薄，卻又出現有法不依的情況。(3)行政管理缺乏有效監督。公私不分明，公共職位的占有和依此實施的行政權威成為某些腐敗分子謀取個人或團體利益的工具。公權私用、濫用現象嚴重，不受監督的權力所帶來的腐敗，成為現時期腐敗的突出特征。而接受嚴格的統一的職務紀律和監督卻是理性官僚的一個重要的特點。(4)契約精神欠缺。理性官僚制的精神基礎便是契約精神，即，公務員是基于契約而為公共行政組織服務，是為規則服務，而不是為哪個領導服務。中國行政組織中廣泛存在的是隱形契約——非正式的理解和約定俗成。隱形契約強調的是人與人之間的關系而不是人與規則的關系，它在取得個人的局部的效率的時候也降低了整體的組織的效率。

綜上所述，官僚制是與工業社會相吻合的組織形式，“是現代文明所包含的維持法律、經濟和技術理性的必要條件或者組織手段”，而正處于工業化上升階段的中國行政體制仍處于官僚制不足階段，補足理性官僚制這一課，努力建構與工業文明相適應的理性官僚制的重要性和迫切性逐漸凸顯。并且，中國現階段理性官僚制的培養也能為其他新型的公共行政理論在中國的實施提供基礎。

三、完善中國理性官僚制

中國理性官僚制度的構建應該著力于組織結構層面、管理方式層面、組織文化層面、依法行政層面、科層制精神的培養層面等。

1、在組織結構方面。行政組織結合職能完善職位分類制度，使管理的層級與幅度能在規章中清晰反映出來。在較為穩定的職位分類制度基礎上制定細致的崗位職責規范，明確公務員在特定崗位上的職責、權力與義務。組織結構層面的最大問題是把官僚制與僵化、死板等同起來；公共行政領域的官僚化同樣需要采用靈活的體系來適應迅速變動的內外環境的需要，當然這種靈活性要以尊重規則與制度為前提，否則官僚化不足階段，靈活性會給管理中的非人格因素提供可乘之機。

2、管理方式方面。理性官僚制必須實施科學管理，完善首長負責制，形成一個既能克服官僚主義，又能提高管理效率的完整的閉環控制系統。目前，在我國的政治經濟等領域內還存在著嚴重的官僚主義，最根本的原因在于沒有一套嚴格的科學管理制度。所以，克服官僚主義，提高管理效率便成為體制改革的目標之一。要克服官僚主義，提高管理效率，重要的是建立完善的管理制度，實行民主而科學的理性官僚制。

3、組織文化方面。現代科層制要求尊重知識、尊重人才。因此，對人員的錄用和培養，其素質、技術、知識和能力較為精良的人要優先考慮。同樣，招聘的各級領導，也必須具備優良的道德品質、豐富的實踐經驗、過人的決策膽略、超群的才能權威。有了好的領導和員工，組織就擁有了最寶貴的人力資源。另外，理性官僚組織還可以采用內部晉升、公開招聘、競爭上崗和交互式輪換使用的方式，既促進員工忠于職守。勇于承擔風險；又預防權力壟斷的尋租行為滋長。理性官僚制還應倡導學習。首先，倡導個人學習，學習組織文化，學習職業道德、科學技術和知識經濟，正確理解和認真執行規章法紀，改善人際關系，從而將執行帶有強制意義的制度的非人格化變為成員實現自我價值觀的自覺行動；其次，倡導組織學習，是指組織成員對工作過程中出現的問題，能集體研究予以設法解決，以保證組織提高效率。

4、依法行政，尤其是要依法治吏。理性官僚制要按等級職責規章和辦事程序運作，公事與私事要分明界限，公務人員不得濫用職權，不得以權謀私。確保權力約束和紀律監督，使腐敗和違紀現象能防患于未然，一旦發生問題，必須嚴格執法。通過法令法規，促使組織成員從思想上提高警覺性，行為上消除模糊性，從而使得組織上下自然形成遵紀守法的良好風尚。公務員必須尊重法律的權威性，杜絕特權思想的滋生，為依法行政打下基礎；同時公務員要自覺提高法律意識，提高執法水平，真正做到嚴肅執法，依法行政，遏制執法不嚴的現象出現。提高公務員的法規意識是依法行政的前提和基礎。只有提高各級公務員的政治法律意識才能有效地制止政府機關中濫用權力，違法行政的現象，真正做到依法行政。

5、培養科層制精神。在中國理解理性官僚制的重要切入點是理性官僚制的精神。理性官僚制的精神主要體現在三個方面：第一是契約任命即自由選擇，這是現代理性官僚制的本質所在：第二是形式主義的非人格化統治，公務員必須處于一般的義務概念的壓力下，不因人而異，不能搞“家長制”。第三是規則的可預見性。官僚制內部必須有各項明文規定，涉及公務員晉升、福利、薪金、退休等各個方面，并嚴格按照規則操作，保持組織人員結構穩定，發揮最大效率。

總之，我們必須學習先進的理念與經驗，但是又需要立足于本國實際情況之上。只有結合我國的實際，在自身發展的基礎上，我們才能充分吸收消化最先進的理論和經驗。

[責任編輯：王潤秋]

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。