當前我國收入分配不公問題的深層制約因素及對策分析

[摘要]目前，我國收入分配不公的制約因素主要有三大方面：一是我國一次分配存在缺陷；二是公共服務不到位；三是城鄉二元經濟結構。破解收入分配不公問題的對策主要有兩方面：一是深化收入分配制度改革，理順分配關系；二是采取有效的公共政策緩解過大的收入差距。

[關鍵詞]收入分配；不公；制約因素；對策

[中圖分類號]F124．7 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2007)02-0018-04

國家統計局有關負責人2006年6月表示，目前我國的基尼系數已經超過0．4的國際警戒線，達到0．47。長期進行中國居民收入差距研究的北京師范大學特聘教授李實說，“橫向來看，中國的收入差距在亞洲僅次于菲律賓，超過了所有的歐洲國家。比一些南美和非洲國家略低。”收入分配不公平已經成為我國社會所面臨的最嚴峻的問題。

一、我國收入分配不公的深層制約因素

最近二十來年，我國已經“從一個收入分配最為平均的國家，一躍成為貧富差距位居世界前列的國家之一。”持續的收入分配不公，已經沉淀了許多社會矛盾，構成了巨大的社會張力，有些甚至到了一觸即發的嚴重程度，對改革的進一步深化以及和諧社會的構建產生了相當大的負面影響。解決收入分配不公問題已經成為我國政府近年來所實施的各項改革的核心。那么當前造成收入分配不公深層次的原因有那些呢?

1、一次分配存在缺陷。一次分配是更為基礎性的分配關系，不僅數額大，而且涉及面廣。如果在一次分配中出現重大的社會不公正，在政府再分配中就很難加以扭轉。一次分配中市場調節機制的缺失，會導致分配秩序混亂，從而造成收入差距擴大，現實情況也正是如此。從上個世紀90年代以來，我國改變收入分配差異的重點一直放在二次收入分配上。中央政府進行以分稅制為主體的稅制改革，以及從上個世紀的西部大開發振興東北到近年來的中部崛起和建設社會主義新農村，都可以說是這一政策的體現。這一政策也體現在諸如扶貧和建立社會低保政策等舉措。沒有人否認二次分配的重要性。但是，問題不僅在于二次分配政策的力度尤其是執行的力度不夠，而且也在于光是二次分配不足以有效解決收入分配問題。從現實情況看，至少有兩大不利因素在有效地制約著我國政府改變分配的努力：

(1)一次分配制度保障不足。如果一次分配出大問題，那么二次分配怎樣努力也會無濟于事。要追求分配的公正性，就首先必須從一次分配人手，在這方面，最大的問題是一次分配制度沒有法制上的保障。由于權利得不到保障，致使一部分人的收入長期在低位徘徊。我國盡管有最低工資制度，但法律上名存實亡。譬如農民工工資被拖欠，已成為久治不愈的頑疾；譬如在許多省份都存在著“最低工資標準”得不到落實、致使工資比“最低”還低的普遍現象。并且最低工資制度在多數情況下只針對城市居民。值得注意是，幾乎所有的中國城市，低收入的工作大多是由農村轉移到城市的農民工從事的。我國有一億多流動人口，表明至少這部分人口的最低工資是沒有得到任何法律保障的。盡管中央政府三令五申地呼吁要保護農民工的利益，但在各級政府和資本利益者結合—體的情況下，法律和政策就顯得蒼白無力了。

(2)行政性的經濟壟斷。經濟壟斷對不同社會群體的收入分配的差異影響最大。在國家“抓大放小”政策的影響下，我國形成了一些巨大無比的國有企業。這些特殊的行業和特殊的企業掌握著壟斷性的權力和壟斷性的資源。它們與其它一般的行業和一般的企業處在不平等競爭的地位，這些壟斷性企業，如電力、鐵路、電信、銀行、證券、保險、煙草和石油等。盡管不同的行業的收入不可能平等，但收入差異過大的現象主要是通過壟斷行業造成的。國有壟斷企業分配失控，是造成分配秩序混亂的根源，主要表現為分配規則的混亂、無序，資金渠道過多、過濫：國家壟斷經營企業憑借其壟斷地位獲得的差額利潤，并沒有上繳國家財政或轉為國有資本金，而是直接或變相地轉化為職工收入和福利，造成行業間收入差距過大，越是壟斷性的行業，工資管理越是失控。這是一個結構性的問題，只要這個結構還存在，不僅改善收入分配情況沒有任何希望，而且也會導致公共資產的嚴重流失。

2、政府提供的公共產品“短缺”。當前，我國在經濟社會發展中遇到的一個突出問題，是公共需求的全面快速增長與公共產品供應的嚴重不足。提供公共產品應該說是有效改善收入分配情況的手段之一，也是政府二次分配的主要內容。公共交通、基本教育和醫療是公共服務產品主要表現形式。這些年來，我國政府在提供公共產品方面的努力不少，從發展型政府向服務型政府轉型更是近年來政府改革的目標。但現有的公共產品顯然沒有對改變收入分配不公產生舉足輕重的影響。

(1)公共產品“短缺”且不合理傾斜。提供公共產品對我國政府來說還是一個新概念，一種新的實踐。公共服務的核心是“以人為本”。如果“以錢為本”，那么就難以提供真正的公共服務。更為嚴重是，現在所提供的公共服務產品中大多是向有錢人群傾斜的。無論是教育、醫療和公共交通，更多地是為富人提供方便，而給窮人設置種種障礙。盡管近年來這些領域的各項基礎設施獲得了很大發展，但窮人仍然是處于看不起病、上不起學的景況，乘車難也到了使人望而卻步的地步。教育的過度市場化把窮人的孩子排擠在校門之外。醫療改革的利益性導向使一些人選擇死亡。城市交通改革為個人汽車提供方便，公共交通則難以改善。而公共服務產品的提供向富人傾斜主要是因為富人有更多渠道去影響政府的決策。要想實現分配公平，就必須使社會的各種利益主體都能夠在制度約束與市場競爭下各得其所。要實現這一點，政府部門必然要直面體制弊端，相關改革措施要真正敢于觸及某些利益集團的根本利益，建立起符合和諧社會需要的利益均衡機制。

(2)公共權力的“尋租”行為使收入分配扭曲變形。在從計劃經濟向市場經濟轉軌中，基于個人能力和公平競爭導致的收入差距，不是社會爭議的焦點。老百姓最不滿的是權錢交易，是那些通過不正當手段發橫財的，暴富的。所以，社會爭議的真正焦點在于行政權力參與市場化分配產生的不公平。一個突出問題是，行政性資源配置中的權力市場化問題。一些掌握著行政權力和稀缺資源的單位和個人可能利用手中的公共權力為自己謀私利，尋求在行政定價與市場價格之間產生的巨額的政策“租金”，權力的介入造成機會的不平等，目前中國居民收入的不平等恐怕主要是因為機會不平等。腐敗造成的收入不平等占多大的分量?應該加以估量。如上世紀80年代中期利用“雙軌”價差牟利，90年代要素市場化中的“尋租”，近年來土地批租轉讓、資金信貸以及資本市場中的“圈錢”等腐敗現象。近期突出地表現在國有土地和國有資產的劃撥與交易、貸款及各種許可證的發放、稀缺資源的調配、上市指標和各種投資項目的審批等方面。這是對社會財富的瓜分，它極大地破壞了公平競爭的市場秩序，導致了收入差距的不合理擴大，引發了廣大人民的不滿。

3、城鄉二元經濟社會結構。近年來，我國城鄉差距不僅沒有逐步縮小，而且呈現拉大的勢頭。據資料分析，1989年我國城鎮居民人均可支配收入是農村居民人均純收入的2．28倍，2003年擴大到3．23倍。城鄉二元結構仍然是城鄉收入差距拉大的根源。經過20多年的改革開放，我國長期形成的城鄉二元結構雖然有所松動。但至今“二元結構”特征在一些地方仍表現得十分明顯。我國城鄉居民不平等的經濟待遇。特別是差別明顯的城鄉就業福利政策。并未隨著改革的深化而完全消除。比如，農民進城經商辦企業仍然受到多種有形無形的歧視和制約。加之公共財政對農村教育投入的嚴重不足，使農村教育事業的發展相對滯后。導致農村新成長勞動力的文化技術素質偏低。就業競爭能力不強，其轉移致富的難度加大。一些欠發達地區的城市化程度不高。整體經濟增速偏低工業基礎脆弱，財政實力不強。當地財政根本無法加大對農村和農業扶持的力度，致使“以工促農。以城帶鄉”在欠發達地區仍然停留于一種美好的愿望，而難以在改變農村落后現狀中產生實質性效果。

總的來說，在市場經濟中人們之間收入差距的擴大有一定的必然性，問題在于這種差距的存在是否違反了社會公平的原則，是否損害經濟和社會的和諧發展。離開了具體的公平原則，就無法對收入差距合理性作出判斷。

二、解決我國收入分配不公問題的對策思考

從世界各國的發展經驗來看，經濟高速發展過程中的早期收入分配差異的拉大不可避免。目前，我國正處于人均收入從1000美元到3000美元這樣一個關鍵的發展階段。極易出現所謂_“拉美現象”，拉美的教訓是：總財富增長的過程中，如果忽視低層民眾的利益，就有可能導致一個人口眾多的社會群體享受不到經濟發展帶來的好處，一旦這個群體被排擠在發展之外，那么這個社會很可能孕育危機，經濟也可能無法持續穩定的發展。

我國收入分配不公，從淺層次看是個經濟問題，是由經濟體制改革過程中的種種問題所釀成；但從深層次看，卻主要是政治問題、法律問題。換言之，要解決收入分配不公，不能太直截，就分配而談分配，而是應該尋根溯源，從根本上入手。其形成主要原因，是權力運作不規范，權利未能得到充分保障。所以，要有效解決這一問題，須從保障權利、規范權力人手。亟須政府進行自我完善，建立健全市場化的收入分配制度，在經濟發展中確保收入分配的公平與效率，因此應從以下方面思考對策：

1、深化收入分配制度改革，完善和規范收入分配秩序：政府在收入分配上的作用主要是通過制度性安排完善和規范收入分配秩序。現階段，應堅持以按勞分配為主體，多種分配方式并存的制度，把按勞分配同按生產要素分配結合起來。要建立健全收入分配的激勵機制和約束機制、規范社會分配秩序。

(1)推進政府體制改革，避免行政權力轉化成不平等收入。深化收入分配制度改革，理順分配關系，要強化對權力的約束。“權錢交易”的腐敗行為是引發收入分配不公的重要原因之一，政府要維護市場公平競爭和效率，同時要防止權力“尋租”性腐敗，實現社會公平和正義。具體來講，政府需要做好兩件事情，一方面，政府要向服務型政府的方向發展，把政府行政管理體制改革作為重點，強化政府公共服務職能，增強公務人員辦事過程的公開性、透明性和程序性，完善權力的制約機制，進行市場化操作，減少政府官員尋租的機會；逐步取消各種行政審批權，減少審批項目，不斷減少政府對經濟活動的干預，降低因“尋租”和“共謀”等濫用權力的行為而使“權力精英”和“經濟精英”獲得不當利益而引發的貧富差距。同時，政府要建立健全各項法律制度，提高腐敗及其他非法行為的成本，阻截尋租行為的發生，維護正常的分配秩序。另一方面，政府要在二次分配中發揮作用，以政府再分配的公平與效率的統一，實現國民收入分配的效率與公平的統一。通過稅收和轉移支付這兩個途徑來實現收入再分配，發揮縮小收入差距的功能。強化收入分配稅收調節功能，通過稅收調節收入分配中的不合理現象，調整財政支出結構，平衡資本利益與勞動利益的關系，徹底打破行業壟斷，真正體現初次分配中的按勞分配與按生產要素分配的原則，讓各利益主體在同一平臺博弈的基礎上達成共識。集中財力解決醫療救助、義務教育以及困難群體的社會保障等問題；另外，要建立利益均衡機制和利益表達對話機制，擴大公民依法參與社會治理的空間，使公民在參與社會活動中建立新的和諧關系。

(2)消除行政性行業壟斷，避免壟斷利潤轉化為不平等收入。行政性行業壟斷的存在，是造成了收入分配的嚴重不平等是造成收入分配不公的又一個重要原因。當前，政府對壟斷行業高收入的調節，只限于個人所得稅，這既不會取消大大高于平均利潤的壟斷利潤，也不會對職工的高收入發生較大的影響。解決這個問題，必須借鑒成熟的市場經濟國家的經驗，以法律和規則的形式，對行政性壟斷的范圍和價格等加以限制。按照國際慣例提高一些壟斷行業的市場準入程度，引入競爭機制，縮小行政性壟斷性行業的范圍，減小壟斷行業與非壟斷行業之間的收入差距。對少數必須由國家壟斷經營的行業，要加強對其收入分配的控制和管理，防止該行業與其他行業收入差距過大。鏟除滋生腐敗和“特殊利益集團”的土壤。具體來講，政府要做好以三件事：一是加強壟斷企業的股份制改造，建立健全法人治理結構，通過企業內部機制規范收入分配行為；二是制定消除壟斷引入競爭的法律法規，監督和約束企業行為，確保良好的外部競爭環境；三是加強對特殊行業的監管，審計企業利潤，規范員工收入，完善企業所得稅和個人所得稅的征收。

(3)促進機會均等，避免機會不平等帶來收入不平等。人們獲得收入的機會不均等是引發收入分配不公的另一個重要原因。人們在獲得收入之前，就已經處在不同的起點，機會的不均等，必然會導致人們收入的不平等。我國人口眾多，只有部分人可以首先占據稀缺資源富裕起來，一旦起步他們將占據更多的資源，而更多的人尤其是農民在經濟發展中處在后發位置，這時政府是否可以協調資源，給每個人提供一個平等發展的機會變得至關重要。然而，現階段政府在很多方面的工作還不到位，人們在教育、醫療、社會保障、就業、融資等方面都存在著嚴重的機會不均等。以教育為例，現階段我國仍然沒有實現全面的義務教育，很多地方的人們缺乏基礎教育，這就導致這些人缺乏競爭力，收入自然得不到提高。以就業為例，現階段我國城鄉分割的戶籍制度使大量農民不能像城市居民一樣選擇工作，只能從事那些“臟、累、苦、險”的工作，收入自然無法與城市居民相比：再以融資為例，現階段銀行等金融機構都愿意給大企業提供資金，而小企業、農產很難得到貸款，只能小本經營原地打轉。人們獲得資源的機會不均等，造成了收入分配制度的嚴重不平等。

為此，政府要做好以下幾件事，一是積極推動全國義務教育的普及，確保所有人擁有平等的受教育機會；二是逐步取消城鄉分割的戶籍制度，為農民提供平等的就業機會；三是加快社會保障體系的建立，逐步實現所有人擁有平等的社會保障機會；四是進一步完善投融資體制，為所有人提供平等的融資機會。

2、采取有效的公共政策緩解過大的收入差距。面對我國收入差距過大的現狀，政府首先要正確地認識和判斷，除完善和規范基本的收入分配制度外，更應引導社會形成積極的輿論導向，采取一些有效的公共政策緩解過大的收入差距：

(1)繼續完善社會保障體系，切實抓好“低保”政策的落實。在我國市場經濟框架已經初步建立起來的條件下，結果不平等問題也應當認真對待。當務之急是繼續完善社會保障體系，特別是“低保”(最低生活保障、最低教育保障、最低醫療保障等)。然而，現階段我國的社會保障體系仍不完善，社會保障對勞動者的覆蓋率比較低，醫療、失業保險覆蓋還不到20％，相當數量的低收入者得不到基本的社會保障。針對這種現狀，政府應該不斷推進社會保障體系的完善。在一些成熟的市場經濟國家，政府除了對貧困者提供救濟之外，更建立了覆蓋所有人口的福利制度。首先是包括農民在內的全民最低收入保障。我認為這應該成為五年規劃中的一個約束性指標。這是目前國家財力完全能夠做得到的。另外一方面，是歸還國家對老職工的社會保障欠賬，這件事也是目前的國家財力完全可以做得到的。從實際出發，既要逐步擴大保障的覆蓋面，又要合理確定保障水平，實現社會保障的可持續性，構建起具有中國特色的社會保障體系。

(2)完善收入調節機制，為三次分配提供多樣化的渠道。北京科技大學管理學院白津夫教授接受《中國經濟周刊》采訪時表示，“在當前貧富差距拉大的情況下，強調三次分配尤為必要。”目前，政府對于收入差距的調節主要是通過稅收來實現的，通過對高收入者征收高額的個人所得稅，來貼補低收入者，實現收入的再分配，進而縮小高低收入者之間的收入差距。針對這種現狀，全國人大常委會副委員長成思危在接受《21世紀經濟報道》的媒體專訪時，強調僅僅依靠以效率為主的初次分配和以政府財稅為主的二次分配，并不能解決中國的貧富差距問題，應該大力提倡慈善事業等三次分配，鼓勵先富起來的人在自愿的基礎上，拿出自己的部分財富來幫助貧困地區和弱勢群體。初次分配一定要講效率，二次分配要講公平，而三次分配則要講社會責任，先富起來的人在自愿的基礎上，拿出自己的部分財富，通過慈善事業等方式，來幫助貧困地區和弱勢群體，改善他們的醫療、文化、教育和生存條件。政府可以鼓勵高收入者從事慈善事業，資助失學兒童、建立希望小學或者建立敬老院等，還可以鼓勵高收入者拿出部分收入成立非盈利性基金，完成一些針對低收入者的資助項目，對于從事這些捐錢方式的高收入者，政府可以考慮適當的減免稅收。這些方式在發達國家是非常常見的，形式多樣，而在我國還比較少見，我們應該吸收和借鑒其中比較好的方式，為高收入者提供多樣化的捐錢渠道。

(3)統籌城鄉發展，縮小城鄉居民收入差距。黨中央一再強調，要把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，堅持實施“工業反哺農業、城市支持農村”的政策，推進社會主義新農村建設。一是本著“多予、少取、放活”的原則，加大各級財政對農村社會保障、基礎設施、教育衛生條件等公共品的投入。讓我國廣大農村和農民逐步享受到“公共財政陽光普照”的溫暖；二是要改變以往簡單化地加快城市化的做法與傾向，真正本著富裕農民必須減少農民的要求，在推進城市化的同時，首先消除勞動力自由流動的一切制度性障礙，徹底打破勞動力市場人為的地域分割、城鄉分割的狀況，促進勞動力的自由流動，為人們在參與收入的創造和分配的過程中有一個比較平等的機會。幫助農業富余勞動力在城鄉和產業之間實現有效轉移。改革開放以來的事實已經證明，勞動力流動，特別是城鄉之間勞動力的流動，已經在縮小收入差距上起了顯著的作用。三是要在推進農業產業化，提高農業組織化程度和綜合生產能力的同時，加強對農民的職業技能培訓，從而全面提高農村勞動力的綜合素質和就業競爭能力，從根本上解決農民收入問題。

總之，解決我國目前收入分配不公的問題只有深化改革，積極推動社會主義市場經濟秩序的建立和完善，同時要發揮政府在收入再分配上的有效功能。從根子上解決轉型期的無序狀態所帶來的問題。實踐證明，任何頭痛醫頭、腳痛醫腳的政策舉措都已經證明不能有效改變收入分配不公的狀況。要達到收入分配正義，所需要的不僅是一個能夠保證基本社會正義的政治體系，而且也是一個能夠提供基本社會正義的經濟體系。

[責任編輯：孫巍]

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