新農村建設中的社會風險防控問題研究

[摘要]建設好社會主義新農村，要防控農村社會風險。防控農村社會風險：一要縮小收入分配差距：二要發揮公共產品的保障作用：三要激活農村人才市場：四要加強對農村社會風險的管理。

[關鍵詞]新農村建設；社會風險；防控

[中圖分類號]F32 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2007)02—0048-03

一、中國農村的社會風險現狀

1、農民人身風險危及社會穩定的基礎

首先，貧困風險嚴重。我國農村貧困人口已減少到2000年的3000萬人，但農村的貧困標準很低，1984年我國確立的貧困線為人均年收入199．6元，1998年僅調整為635元。部分脫貧農民如果遇到自然災害、疾病和經濟波動等容易返貧?！爸赂皇旯?，大病一日窮”，因病致貧、因病返貧的農民的比例上升到33．4％。其次，醫療問題突出。據衛生部在2003年進行的第三次全國衛生醫療調查顯示：農民應住院而沒有住院的比例從1998年的63．7％上升到75．4％；在西部地區農村，62％的患者因為經濟困難應治療而沒有治療，75．1％的患者還沒有治愈就要求提前出院。第三，養老缺乏保障。一是“養兒防老”的家庭養老不再可靠。我國農村獨生子女和雙女戶家庭已達4000多萬戶，大量青壯年農民流向城市，老年農民社會地位下降等也使農村家庭養老功能弱化。二是隨著工業化、城鎮化的快速發展，許多農民失去了土地保障。一旦少量土地補償金用完年齡增大他們將面臨生活無保障的風險。三是由于農民總體上收入水平不高，農民的積蓄難以擔負起老年生活保障。四是農民對養老保障的嚴重性認識不足。第四，失業風險加重。一是大量農民隱性失業。我國人多地少，農業生產率不斷提高，農業又是低效益高風險產業，農村的剩余勞動力問題越來越嚴重。二是許多隱性失業顯化。按征用土地量和農民人均土地量的保守估算，目前全國有約4000萬失地農民，失地農民再就業困難重重，很容易加入失業大軍：

2、農村組織風險瓦解社會穩定的保障

農村社會風險需要組織的力量解決，但農村地區的政府和非政府組織都面臨一些問題。

(1)基層政府債務風險突出。據保守估計，全國鄉鎮政府欠債不低于2200億元。負債鄉鎮占鄉鎮總數的84％。陷入債務危機的基層政府，自身難保，無力防控社會風險。

(2)民間組織面臨許多問題。一是發展不平衡，東部發展快于西部；二是農村經濟協會的性質、職能和地位還不明確，在法律中缺乏應有的界定；三是政府職能轉變不到位，制約了民間組織的發展空間和作用的發揮；四是民間組織也存在自身定位、運行機制不規范等問題。

3、農村文化風險加劇社會風險的危害

(1)新農村建設面臨人才危機。其一，農村勞動力文化素質低。在農村勞動力中，小學文化程度和文盲半文盲占40．31％，初中文化程度占48．07％。其二，農村勞動力科技素質低。一是系統接受農業職業教育的農村勞動力不到5％；二是農村中小學片面追求升學率，使農村職業技術教育含量太低，大量初、高中畢業生無一技之長。其三，服務農村建設的農業技術人員少。目前中國國有企事業單位農業科技人員只有67萬人，僅占全國專業技術人員總數的2．2％。其四，農村勞動力的經營管理素質差。農村人才匱乏制約了社會主義新農村的建設，導致農村無法依靠自己的力量解決農村社會風險問題。

(2)文化認同危機不容忽視。其一，農民的價值觀念趨于多元化。一些與主流意識形態不同甚至相反的價值觀念大量涌現，致使觀念沖突頻發。社會所倡導的價值標準與實際生活中人們所奉行的行為準則在許多方面相背離，人們在處理公與私、義與利等重大問題上愈來愈向后者偏移，農民的相對剝奪感和社會不滿情緒增加和蔓延。其二，農民的信仰體系趨于多元化。傳統農村社會以儒家為主的傳統信仰體系已變為多元體系。在福建、廣東等地的民間普遍重修廟宇、宗祠、墳墓，看風水和祭祖求神拜佛等舊的信仰和儀式再度盛行。宗教在農村有所發展，其中基督教發展較快，邪教活動也時有發生。

二、當前農村社會風險的成因

1、農村社會分化逐步加劇

首先是城鄉分化。1985年城鄉收入差距為1-86倍，2004年擴大為3．21倍。社科院《中國城鄉收入差距調查》報告顯示，如果把醫療、教育、失業保障等考慮進去，差距為世界最高。其次是區域分化。在人均純收入上，1997年東部、中部、西部三省1000例為1：0．75：0．63，且這種差距還在進一步拉大，區域分化越來越劇烈。農民階層內部分化形成了農民工人、農民個體工商者、農民私營企業主、農民知識分子、農民企業家、農村管理者等不同地位的群體，而傳統意義上的農民卻只占有60％左右了。

2、農村公共產品供給困難

農村公共產品是指由范圍不同的農村居民消費、享用的，具有“非排它性”和公益性的各類物質或服務產品，涉及農村公共設施、公共事業、公共福利、公共服務等各個領域。當前農村公共產品供給存在總量不足、結構失調、效率不高等問題。新農村建設是在稅費改革之后啟動的，由于農村公共產品供給過去主要由農民承擔，所以稅費改革之后農村公共產品供給困難。土地承包到戶后，許多農村公共產品是一家一戶辦不成的。稅費改革后，鄉村干部不找農民要稅費了，農民需要公共產品服務時也找不到干部了；如果自己搞公共產品，就有人搭便車，所以私人不愿意搞，加重了農村社會風險。

3、政府宏觀調控能力減弱

(1)村民自治與舊的管理模式發生矛盾。一是黨的領導和村民自治在農村基層事務的組織管理上權力重疊。出現了強調黨的領導就會弱化村民自治、強調村民自治就會弱化黨的領導的“二元悖論”局面。村黨支部與村民自治組織的權力界限模糊，在實踐過程中相互侵占對方權力，二是村鄉關系緊張。村委會為了堅持村民自治就要抵制村民不認同的鄉鎮政府的強制性指令和不合乎民意的“死”任務，而鄉鎮政府為了貫徹上級的指令和任務就必須干預村民自治的一些事項。

(2)流動人口增加。2003年，我國流動人口大約為1．4億人，超過了全國人口總數的10％。流動人口的規模還將進一步擴大，中國農村現有的約1．5億富余勞動力將逐步轉移出來。流動人口增加導致政府對社會的宏觀調控被削弱，帶來計劃生育、治安、社會保障、教育、留守兒童等一系列社會問題。

(3)非政府組織異軍突起。一是社會組織結構由一元向多元化方向發展，形成了大量新型的經濟組織、民間組織，結構模式多樣化。二是原來中央控制社會的權力逐步向地方和部門組織轉移后，它們既無力擔當在新的基礎上整合社會的功能，又加劇了各利益集團之間的摩擦，導致新的社會不穩定因素。三是農村黨的基層組織削弱，使已經解體的舊社會團體，包括宗族、宗教等重新聚合，且在社會生活中地位不斷上升。

4、基層財政財權事權分離

各級政府上收財權、下放事權，加劇了縣鄉財政的困境，基層政府無錢解決農村社會風險問題。首先，改革不改債。據對一些鄉鎮的調查，2005年在財政供養方面，教育、退離休的工資上劃縣區，但過去在這些方面欠下的債務仍然由鄉鎮承擔。此外，在合鄉并鎮過程中，債務問題也沒有及時化解，并由此引起新矛盾。其次，鄉鎮政府承擔的責任逐漸增加，且行政成本居高不下。從筆者調查的鄉鎮來看，近幾年增加的公共設施、村村通工程、學校建設、工業園建設、獨生子女優待費都由鄉鎮承擔。第三，財權上收，稅費改革后鄉鎮政府收入大幅度減少。

5、二元社會導致人才危機

(1)償還借貸的城鄉差異使人才傾向于在城市就業。許多家庭不得不借貸供孩子上大學希望孩子畢業后償還債務。目前，同等數量的債務，在城市工作比在農村償還更容易，這樣農村大學生畢業后更傾向于在城市工作而不是回家鄉參與新農村建設。

(2)教育設置有非農偏好，難以培養農村適用人才。一是過去我們對鄉村需要的職業教育關注和投入不夠。二是農業大學的畢業生一般不從事直接的鄉村勞動。三是高校專業設置仍延續著的非農傾向使許多專業的大學生回到農村難有用武之地。四是我國基礎教育和高中教育重點關注文化基礎知識，難以關照新農村建設所需要的知識和技能。

(3)身份歧視和待遇差距嚴重，難以使人才安于農村。人們習慣于把一些不一定屬于或專屬于農民的思想稱為“農民意識”，它含有保守、落后、自私、封閉、目光短淺等貶義。相當一部分農民也妄自菲薄，非常厭惡、忌諱自己的農民身份。城鄉待遇差距和身份歧視必然導致城鄉人才流動不平衡，農村地區人才流失嚴重。

(4)現代產業發展不足，難以激發農村人才市場的發育。目前農業產業化不足，使許多掌握高科技知識的大學生在農村沒有用武之地。鄉鎮企業由于農村人才缺乏，科技更新受限，發展受到嚴重制約；又因為企業技術含量低而缺乏對高技術人才的需求。

6、社會轉型影響思想意識處在轉型期的中國農村，思想意識出現多元化的趨勢

建國以來中國傳統文化的影響被削弱，農村社會不再由儒家理論統一農民思想，而且“祛魅”時代的農民不再有單純的政治信仰，精神上感到迷茫和空虛，沒有足夠的安全感，越來越需要精神寄托。信仰的真空導致各種長期發展緩慢的意識形態迅速發展。例如，信仰基督教人口最多的幾個省份的傳統信仰及儀式是破壞的最嚴重同時也恢復的很少的地方。而在福建、廣東等地的民間，傳統文化破壞較輕，舊的信仰和儀式再度盛行。

三、在社會主義新農村建設中防控社會風險的對策

1、縮小收入分配差距

要防控農村社會風險就必須努力保障收入分配公平：其一，完善市場經濟體制，特別是完善農村的社會保障制度，保障農民的社會保障權益，增加農民收入；其二，調整產業政策、稅收政策與地區經濟發展政策等；其三，要發展農村教育。文化素質差距是導致我國居民收入分配差距擴大的重要原因，教育扶貧可以縮小收入分配差距。

2、發揮公共產品對農村穩定更大的保障作用

首先，強調政府核心責任，引導多元主體。一要強調政府的核心責任。政府的農村公共投資發揮重要作用。對科技的每1元投資可增加農業GDP9．59元，對教育的每1元投資可增加農業GDP3．71元，對道路投資可增加2．12元，對通訊投資可增加1．91元。二是積極引導和利用市場力量。三是發揮非政府組織的作用。其次，增強決策科學性，提高使用效率。一要構建“需求主導+政府引導”型的決策機制。二要構建“收益導向+重點突出+長期戰略”型的使用機制。第三，強化監督，遏制腐敗。構建“全方位監督+績效考核”型的監督機制。

3、加強對流動人口的科學管理

對農村地區流動人口和城市農民工的管理是防控農村社會風險的重點，我們需要注意以下幾個方面：首先，人口流動的接受地區對人口流動采取疏導的管理方式。通過制定相應的政策和定期發布勞務需求信息，吸引本地需要的技術人才和特定職業的勞動力，避免流入勞動力過剩造成流動人口失業。其次，人口流入地與流出地協同管理。兩地政府相關部門就市場需求、就業狀況、人口流動趨勢、人才培訓等方面進行交流，流入地政府應及時就勞動力需求提供科學的預測，流出地政府應有計劃地組織輸出勞動力的培訓。第三，保證遷入者享有基本的公共服務和社會保障。第四，發揮社區和非政府組織的作用，注重流動人口與當地社會的融合與認同。

4、爭取世界銀行對民間組織的資助

在農村地區的民間組織通過從事環保、衛生、教育、科研、文化、扶貧、法律援助、社會福利等領域的公益活動和社會服務，為防控農村社會風險發揮著許多政府難以發揮的作用，減少了防控農村社會風險的成本。但民間組織財力嚴重不足，基層政府又無力支持民間組織。1995年以來，世界銀行致力于發展與中國的非政府組織的聯系，為他們提供支持。2001年世界銀行與民政部合作開展了一個促進民間組織發展贈款項目。世界銀行還支持民間組織能力建設、加強與民間組織磋商和項目合作等。我們應積極爭取世界銀行對農村地區的民間組織的資助，不要被動地等待世界銀行的支持，從而在國家財政力量有限的情況下，發展民間組織，減少行政成本，通過民間組織防控農村社會風險。

5、緩解基層政府的財政危機

首先，按照債務形成的原因，區別對待。體制改革前的舊債按照成因合理分配償還責任。屬欠中央、省市的資金，能核銷的核銷，能免的免，能減的減。其次，按照財權事權相稱的原則把部分財權下放，把部分事權上收。第三，加大對困難鄉鎮的扶持力度，逐步建立規范的財政轉移支付制度，努力保證基本支出需要。第四，縮小基層政府財政供養人員數量，嚴格財經紀律，發揮志愿者和非政府組織的作用，從而減輕政府財政負擔。

6、構造全民參與新農村建設的氛圍

一是開展“社會主義新農村建設”的全民教育活動，特別是要使政策的決策者、組織實施者及監督者清晰認識新農村建設的重要性和自身責任；二是教育和引導社會各級各類人才關注和參與新農村建設，承擔社會責任；三是教育農民認識到自己才是新農村建設的主體，發揚創造精神、奮斗精神，努力提高自身素質。

7、激活農村人才市場

農村人才危機需要我們通過激活農村人才市場來解決。其一，農業產業化必然要求有較高素質的人才，這就使較低素質的農民感到就業和發展壓力，激發農民對教育的需求、成才的愿望和努力。其二，要注重積極引導農村人才成為農業產業化的帶頭人和主力軍。要發揮農村人才在技術、管理、觀念等方面的優勢，鼓勵引導他們領辦、創辦農業產業化示范體，帶動傳統農業升級。其三，大力發展與產業發展密切相關的高等綜合教育和職業技術教育，培養一批專門人才。發展我國農村職業教育，要注意四點：一是基礎教育與職業教育相結合，解決中學教育和鄉村就業的銜接問題；二是精神教育與實用技術教育相結合；三是遠程教育與面授教育相結合，發揮現代科技快捷、便利、高效的優勢；四是學歷教育與終身教育相結合，不斷實現農民素質的提升。其四，要注意培育農村產業發展與農村人才市場完善的良性互動，使兩者相互促進。

8、加強農村社會風險管理

首先，建立和完善以國家為主的風險管理機制。其次，加強部門間和地區間的協作與綜合管理。第三，加強對風險的事前預防。第四，制定風險管理標準。在這些措施中要注意聽取專家意見，促使并資助專家加強對農村社會風險的研究，并參考先進國家的經驗，結合中國國情實施農村社會風險管理。只要社會各界重視這些問題，立足長遠解決問題，全心全意為農民著想，充分利用各種有利因素，逐步縮小城鄉差距，就能夠更好地建設一個安全和諧的社會主義新農村。

[注：該文為河北省社科聯2006年度研究課題《新農村建設中的社會風險防控問題研究》(項目號200603004)]

課題負責人：揚蘭閣

課題組成員：楊蘭閣張學禮劉漢利

王 鴻 李海桐 李義超

[責任編輯：王潤秋]

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。