對我國城市貧困人群問題的思考

[摘 要]城市貧困人群問題是城市化進程中面臨的重大現實問題之一。我國的城市貧困人群主要表現為城市相對貧困人群和絕對貧困人群兩種類型。其產生的原因是國有和集體企業職工大量下崗失業、社會保障制度不完善、勞動力配置市場化程度不高、分配制度改革存在缺陷等等。解決城市貧困人群問題的對策，主要是健全社會保障制度、優化產業結構、發展非正規就業、轉變政府公共服務職能、防止貧困的代際傳遞及有序引導農村富余勞動人口進城務工等。

[關鍵詞]城市化；收入差距；貧困人群；解決對策

[中圖分類號]D669 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2007)02-0024-03

隨著我國工業化進程的加速，城市化的速度也明顯加快。但是，城市化進程中亦存在著種種問題、矛盾和障礙。其中，亟待解決的現實問題之一，就是城市貧困人群問題。正視城市貧困人群問題，并采取強有力的政策措施加以解決，已成為加速我國城市化進程和構建社會主義和諧社會中不容忽視的重要方面。

一、我國城市貧困人群的類型

馬克思在《資本論》第一卷中分析資本積累的趨勢和結果時指出：“生產資料越是大量集中，工人也就越要相應地聚集在同一個空間，因此，資本主義的積累越迅速，工人的居住狀況就越悲慘。” “不管工人的報酬高低如何，工人的狀況必然隨著資本的積累而日趨惡化。” “這一規律制約著同資本積累相適應的貧困積累。因此，在一極是財富的積累，同時在另一極，即在把自己的產品作為資本來生產的階級方面，是貧困、勞動折磨、受奴役、無知、粗野和道德墮落的積累。”他還指出“在積累進程中形成的追加資本，同它自己的量比較起來，會越來越少地吸引工人。另一方面，周期地按新的構成再生產出來的舊資本，會越來越多地排斥它以前所雇傭的工人。”馬克思的這些論述，揭示了資本占統治地位的自由放任市場經濟將導致無產階級貧困問題產生的必然性，這為史無前例的中國社會主義市場經濟敲響了警鐘，給我們在發展市場經濟過程中防止和避免貧困問題的擴大和深化，提供了理論武器和方法論指導。

依據馬克思和列寧有關無產階級貧困問題的理論觀點，借鑒我國經濟理論界有關無產階級的劃分，筆者將我國城市貧困人群區分為相對貧困人群和絕對貧困人群兩種類型。所謂城市相對貧困人群是指，由于經濟體制和市場機制不夠完善而產生的有勞動能力、但卻處于失業或隱形失業狀態，沒有收入或收入很低的人群。其主要特征是勞動競爭力差，由于工作不穩定而帶來的收入不穩定，或雖然穩定就業，但工資水平與城市平均收入人群存在較大收入差距，且生活質量較低。這類人群主要表現在國有、集體企業改革過程中出現的下崗失業人群。如，近年來，隨著國有企業改革和結構調整，截至2004年底已向社會釋放下崗職工約3000萬人，而且此后三年國有企業實施關閉破產還需要安置360萬職工，輔業改制約有300萬職工需要分流安置。這部分下崗職工雖然有相當部分實現就業，但存在就業形勢不穩定和收入較低的問題。此外，城市相對貧困人群還表現在農村剩余勞動力轉移到城市的這部分人群中。據中國農業部的統計數字顯示，到2005年為止，已有近1億的農村勞動力進入城鎮就業，連同他們的家屬，在最近的10余年時間內，中國的城鎮已經接納了大約1．3億的農村人口。但在城鎮，他們往往報酬微薄，也缺少社會保障和福利，社會保護就更少。因此，實際上他們是處在社會邊緣的“弱勢群體”。

所謂城市絕對貧困人群是指無生活來源、無勞動能力、無法定瞻養人或扶養人，基本上或完全依靠城市民政部門救濟的孤寡病殘居民和特困戶，以及其他靠領取最低生活保障金生活的人群。這類貧困人群的主要特征是，勞動能力處于絕對弱勢，自身沒有解決溫飽問題的能力，若沒有政府的轉移支付和社會救濟，將無法生存。國家民政部公布的數據，2005年10月份“最低生活保障人口”為2195．5萬(980萬戶，人均支出70元)。另據民政部在2002年進行的“百城萬戶‘低保’抽查結果(在100多城市中，分別對2660戶低保家庭進行問卷調查)，低保標準普遍過低，并且還發現不按法定標準少發或欠發的現象，甚至還有半年才發放一次的情況(占調查戶數的2．6％)。這些都將成為解決城市絕對貧困人群問題不容忽視的方面。

二、解決我國城市貧困人群問題的緊迫性和重要性

上世紀50年代，拉美許多國家開始全面推進工業化和城市化進程。期間，工業年均增長8％以上，國民經濟年均增長6．5％。到20世紀60年代，經濟全面“起飛”，除個別國家外，拉美主要國家人均GDP甚至一舉突破1000美元大關，有的國家人均GDP達到1500美元左右，創造了“拉美奇跡”。然而，緊隨“拉美奇跡”之后的是嚴重的經濟與社會問題。大量的城市貧民和失去土地轉移到城市的農民陷入嚴峻的生存困境之中，導致城市大面積“貧民窟”的出現，并由此引發社會和政局動蕩。加之經濟危機和外債危機的發生，拉美國家經濟增長速度急速下滑，直到進入80年代出現了持續的衰退。以致被稱為“拉美陷阱”。

他山之石，可以為鑒。我國自改革開放以來，城市化水平不斷提高，截止到2005年，城市化水平已達到了43％。但是，加速城市化，對于我國這樣一個處于經濟轉型期，工業基礎較薄弱的發展中國家來說，如何避免“拉美陷阱”中出現的城市貧困問題，已成為我們面臨的巨大挑戰。聯系實際可知，我國城市貧困人群主要由兩部分產生：一部分是由于我國體制機制的轉軌轉型導致城市內部出現的大量失業人群和城市傳統的“三無”人群；另一部分是在工業化推動城市經濟發展和城市規模擴張的時候，大量農業剩余勞動力轉移到城市，由此而形成的大量新生城市貧困人群。

在中共十六屆六中全會上，胡錦濤總書記強調：“構建社會主義和諧社會，必須堅持正確的指導思想。社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性，是實現國家富強、民族振興、人民幸福的重要保證，是我們黨不懈奮斗的目標”。要構建社會主義和諧社會，使人民幸福、國家富強，就必須關注中國的弱勢群體、關注中國的貧困人群問題。而城市貧困人群又是這一問題的重要表現，能否解決好城市貧困，不僅事關我們黨帶領全國人民構建社會主義和諧社會目標的實現，而且事關中國社會的和平、穩定與繁榮。因此，城市反貧困問題必須作為重要議事日程努力去予以解決。

三、我國城市貧困人群產生的原因

我國的經濟發展，在本質上是從一種低水平的均衡狀態起步，逐步實現非均衡化，并向更高層次的均衡狀態轉化的動態過程。因此在這個過程中，城市貧困人群的大量出現，是經濟發展過程中體制不健全、政策不完善等因素誘發形成的。

一是國有、集體企業改革過程中出現的失業人群。隨著改革的深化，大量公有制企業被推向市場，由此產生的減員增效將大量職工推向社會。同時金融系統的改革更使得大量企業(主要是集體企業和小型國有企業)因缺乏后續資金而難以維持，面臨虧損和破產的命運，這些企業的職工也因企業的貧困化而陷入貧困。

二是社會保障制度不完善，保障能力低、水平差。其中，養老保險、失業保險、醫療保險以及社會救助實施中都存在著許多不完善之處。并且，由于社會保障的法制制度還不夠健全，我國尚未制定或頒布完備的《社會保障法》。以及社保基金收繳管理存在缺陷，社會保障的運行機制缺乏有效監督。據數據顯示，截至2005年底，我國城鎮就業人員27331萬人，其中，參加基本養老保險的人數是17444萬人，僅占城鎮就業人員的63．8％；參加基本醫療保險的人數是13709萬人，僅占城鎮就業人員的50．1％；參加失業保險的人數是10648萬人，僅占城鎮就業人員的38．9％；參加工傷保險的人數是8390萬人，僅占城鎮就業人員的30．6％。

三是勞動力配置市場化程度不高。這主要表現在三個方面：其一，作為勞動力市場供給主體的勞動力，其市場化程度不高。勞動力不能充分享有自身的勞動力產權，勞動力不能充分享有自身的勞動力產權。目前我國城鎮勞動力的市場化程度只有50％左右，主要是因為國企存量勞動力的市場化程度不高。農村勞動力的市場化程度只有40％左右。其二，作為勞動力市場需求主體的企業的用工市場化程度不高且存在非理性的勞動力需求行為。這主要表現在國企仍存在“冗員沉積”現象和部分企業需求行為存在盲目性。企業作為勞動力市場需求主體的地位仍不夠明確。其三，政府在勞動力資源市場配置上還存在著較多問題。如在我國，政府負有更多的界定勞動力產權、保護勞動者權益及制定和維護勞動力市場規則的責任，而事實上卻存在“多頭管理”(人事部門管“人才”，勞動部門管“工人”，組織部門管“干部”)和“管理真空”以及形形色色的行政性干預。

四是分配制度存在著種種缺陷。突出表現在，其一，體制內的平均主義與體制外的不公平性。國家機關單位、國有企事業單位工作人員的工資，主要取決于資歷、職稱，收入多少與能力、貢獻的關聯度小；國有單位的同一崗位，體制內的人不僅拿的工資比體制外的多，還享受一系列的福利、補貼、津貼、獎金，工作穩定性強。其二，居民收入分配規范性和非規范性并存。據有關部門測算，這部分非規范性收入對全部收入差距的貢獻度已達到20％，特別是有些宏觀調控部門對于收入分配行為不規范，使部分當權者和少數投機者有機可乘，一些不合理、不合法收入大量增加。

四、解決我國城市貧困人群問題的主要對策

1、完善城市最低生活保障制度，健全社會保障體制。在完善城市最低生活保障制度方面，必須明確這是個系統工程，需要城市基層政權組織的配合。并且各地區保障線的測量，救助資金的籌集、分擔和管理，相關的醫療、養老保障改革的完善都需要在提高思想意識的情況下，循序漸進的逐步完善。

在改革、健全社會保障體制方面，應重點做好以下工作：一是打破所有制界限，實現城市范圍一體化，真正做到社會保障保社會；二是徹底改革原單位保障體制，實現其管理服務的社會化，真正做到社會保障社會辦；三是隨著經濟狀態的變動，不斷地適應調整社會保障水平，使其不至于固定在一個水平上，應與社會經濟的發展相適應；四是籌資渠道多元化，國家、集體和個人三方合理負擔，共同負責。

2、優化產業結構，擴大城市的生產性就業。發展工業化與城市化的實質就是發展經濟，所以為了保持經濟的持續穩定發展，就必須將其與擴大就業相關聯。因為就業是民生之本，擴大就業是縮小收入差距，幫助城市家庭擺脫貧困的重要手段。只有解決好了就業問題，城市貧困問題才能從根本上解決。產業結構的選擇是促進城市貧困人群脫貧致富的關鍵。因此，應在產業結構布局上充分考慮到高新技術產業和勞動密集型產業的比重問題，考慮城市化發展中合理安排勞動密集型產業以及相互間的轉移問題，擴大城市的生產性就業。

3、發展非正規就業，建立就業勞動組織。眾所周知，社會保障對城市貧困人群脫貧是被動、緩慢、外在的解決方式，就業則是一種主動、積極、內在的解決方式。因此那些新產生的就業機會，特別是非正規就業非常重要，如果能大力發展非正規就業勞動組織，則規模效應也將發生作用。政府在這方面應創造條件，做到規范而不抑制，為增加城市貧困人群的就業機會，擺脫貧困現狀創造機會。例如，安徽省蚌埠、淮北等市通過興辦各種非正規就業組織，大力發展手工編織、小飯桌、老人陪護等靈活就業方式。

4、轉變政府公共服務職能，完善政府扶植政策。隨著我國城市化進程步入快車道之際，加強政府的公共服務職能勢在必行。要盡量避免和減少政府出現越位、缺位和錯位現象，滿足人們對良好生活工作環境、基本醫療、失業救濟、養老保險等公共事業服務以及公共基礎設施方面的需求。在完善政府扶植政策上，應考慮到如何避免城市出現大量貧困人群的問題。政府需要建立一些特殊的扶植政策，如制定特殊的就業政策、文化政策提高現有貧困人群的能力和水平，并加大轉移支付力度，改革戶籍管理制度。目前這一方面已經開始逐步建立和完善，如2005年國務院出臺了《關于進一步加強就業再就業工作的通知》就明確了有關稅費減免、小額擔保貸款、社保補貼等扶持政策的范圍。各地方政府近年來也就組織城市貧困人群就業方面出臺了許多重要舉措，如有的省大力發展非正規就業勞動組織，積極支持下崗職工中的經營管理人員和技術能手領頭創業帶動再就業，充分挖掘社區崗位，以及對大齡下崗失業人員實行組織起來托底安置。這些措施都將有效地緩解城市貧困問題的惡化。

5、關注城市貧困人群，防止貧困的代際傳遞。談及城市貧困人群，必須關注貧困的代際傳遞問題。貧困代際傳遞，是指貧困以及導致貧困的相關條件和因素，在家庭內部由父母傳遞給子女，使子女在成年后重復父母的境遇——繼承父母的貧困和不利因素并將貧困和不利因素傳遞給后代這樣一種惡性遺傳鏈；也指在一定的社區或階層范圍內，貧困以及導致貧困的相關條件和因素在代際之間延續，使后代重復前代的貧困境遇。由于城市貧困人群大多生活在貧困線以下，無論是在子女的教育投資上，還是在子女的生活及其思想觀念的培養上，均顯乏力。雖然我國政府推行了九年義務教育制度——為兒童提供接受正規教育所需的學校、教材及其它一切條件和設備，但是最好能針對貧困家庭給予廣泛的政策性支持，為貧困家庭的孩子在人力資本的形成上提供巨大的推動力。并對低收入父母應在兩方面給予支持：一是在勞動力市場上使他們獲得工作機會；二是進行必要的技術培訓。借此以增加貧困家庭的經濟收入，以保障貧困家庭的生存和-貧困兒童獲得正規的學校教育。從而有效地防止城市貧困人群貧困的代際傳遞問題。

6、重視農村富余勞動人口進城務工現象，力求逐步有序引導。

中國農民收入增長緩慢，農業發展嚴重滯后工業化、城市化程度，從而導致嚴重的城鄉差距。引發了大量農村青壯年勞動力，離開故土，到城市“打工”的現象。長期以來這些農民工支撐了低勞動力價格下的工業轉型和城市化的快速增長，為國家做出了重要的貢獻。然而，面對總數已經超過一億的如此龐大的農民工人群，我們應看到存在的問題。因為我國現有的工業化和城市化水平，根本吸納不了為數眾多的農村人口在城市就業。因此，正確的思路應該是：隨著工業化與城市化協調共進的時候，逐步有序地接納他們參與工業化和城市化建設，以力爭達到農村赴城務工人員總數與城市就業崗位總量基本持衡的人盡其用的結果。

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