如何緩解發展不平衡的矛盾

工業化和城市化進程對地區發展格局有決定性的影響。據國務院發展研究中心課題組研究報告，2004年以來，由于中西部地區能源原材料大省采掘業和關聯產業快速發展，東南沿海發達地區綜合成本上升和結構調整導致增長速度放緩，以及北部沿海地區綜合優勢發揮帶來增長加速等因素，全國經濟幾何中心北移，東、中、西部和東北這四大經濟板塊之間的差距，同時呈縮小趨勢，全國由基尼系數反映的省際差距隨之縮小。這是區域經濟發展的新動向。

這種新的發展趨勢能夠維持多久，是否標志著區域差距的變化出現“拐點”，需要進一步觀察。因為，服務業特別是現代服務業是加速發展的趨勢，而經濟發達地區這類產業可能發展更快，這是拉大地區差距的因素；能源和原材料工業新增生產能力未來幾年逐步釋放，可能進入平穩增長，有的目前已經供求平衡甚至產能過剩，以采掘業實現高增長的地區如果不實現結構升級，就難以保持快速增長的勢頭；以往帶動東部地區增長的一般制造業，出現向中、西部地區轉移的趨勢，這有利于緩解區域發展差距，但其規模和速度取決于東部產業升級的壓力和中西部發展環境，具有某種不確定性。國家區域政策可以發揮或者減緩某種因素的作用，但不能改變現階段地區發展的基本格局。考慮到起相反作用的諸多因素，看來近期還難以形成地區差距穩定縮小的態勢。因此，需實施更積極的協調發展戰略，抑制差距繼續擴大。

所謂協調發展，就是有利于發揮地區優勢而又能促進共同富裕的發展格局。什么樣的區域經濟格局和產業分工，既有利于發揮各地優勢，又有利于全國經濟可持續發展？如何促進互利的地區經濟合作？需要什么樣的制度安排——包括財稅制度、資源開發和利用制度、生態保護和環境治理制度、對限制和禁止開發區的補償制度，才能使地區之間的競爭有利于促進共同發展而不致成為惡性競爭？中央和地方政府在區域經濟發展中的責任如何劃分？什么樣的區域政策有利于全國市場的同一性而不致形成優惠政策的輪番攀比？都是值得研究的問題。

地區差距在相當程度上是城鄉發展不平衡和城市化水平差異的反映。城鄉收入差距擴大趨勢何時會出現由擴大到縮小的“拐點”？有不同估計。2020年實現這種“拐點”，是應該爭取做到的，這大體上和基本實現工業化和城市化的時間相吻合。

研究發現，現階段城鄉收入差距與地區人均GDP大致呈負相關關系：地區人均GDP高的地區一般城鄉差距較小。這是因為，經濟發達地區在工業化和城市化帶動下，農村經濟有比較大的發展。

解決農村問題是全面建設小康社會的最困難之點。因此，要兩條腿走路：一是促進農業勞動力向非農產業轉移，一是農村的建設和改革。工業化和城市化，實質是幾億農民命運的問題。

看來，農業勞動力向非農產業轉移的進程，可能會快于農村社會經濟現代化的進程，或者說，農村現代化是更長期更艱巨的任務。據國務院發展研究中心課題組2006年對東、中、西部地區共2749個行政村的調查，有近50%的農村勞動力已經轉入非農產業，其中本地非農就業和外出打工各半。在轉入非農產業的全部勞動力中，有近40%常年從事非農業。在城市長期居住的農民工越來越多。在這項調查中，有74.3%的村干部認為，本村能夠出去打工的青壯年已經出去。這反映了農村勞動力轉移的規模和農村社會結構變化的趨勢，可以給我們許多政策上的啟示。例如農村土地承包經營權流轉的問題，數量越來越多的“留守兒童”問題，比城市還要嚴重的老齡化問題，都需要有前瞻性的思考和對策。

基本公共服務均等化對于緩解地區之間、城鄉之間的發展不平衡有重要作用，在這方面還有很大的政策空間。但是，公共服務的范圍和水平不僅和體制、政策選擇密切相關，而且最終取決于社會生產力水平。什么是符合我國現階段國情的基本公共服務？現階段中央和地方政府提供的公共服務能有什么樣的范圍和水平？如何增加財政轉移支付，實現基本公共服務在區域之間、城鄉之間的均等化？都是需要研究的問題。可以大有作為，但不能期望過高。政府應該提供社會保障，創造發展環境，但不可能“提供”廣大落后地區和農村全面小康的生活水平，歸根到底，這要靠各地經濟發展。

（作者系國務院發展研究中心主任）