論社會保障制度變革下社會慈善事業的發展

摘要:健全社會保障體系已成為我國“十一五”發展規劃的重大任務之一#65377;在十屆人大第四次會議上，溫家寶再次強調需深入探究更加完善的社會保障體系#65377;運用“第三次分配”理論，立足拓展社會保障體系空間的視角，首先，運用福利經濟學原理，闡明社會保障與社會慈善事業的相關性;其次，在實證分析我國社會保障制度運行效果的基礎上，探索適合我國國情的新型社會保障體系下的社會慈善事業的發展路徑;最后，依托我國新型社會保障架構，實現社會保障與社會慈善事業的兼容#65377;

關鍵詞:社會保障;制度變革;慈善事業

中圖分類號:C913.7 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)05-0151-03

在我國向市場經濟轉軌過程中，因新舊體制的更替引發了諸多社會矛盾和焦點問題，如貧富懸殊#65380;社會保障不健全等#65377;為解決這些問題，黨的十六大四中全會明確提出了全面構建和諧社會的發展目標，這是未來相當長的一段時間內，我國經濟與社會協調發展的基本目標#65377;這就要求我們在弄清目前經濟社會運行態勢的基礎上，整合#65380;創新現有的宏觀調控政策與制度，服務于這一總體發展目標#65377;其中，慈善事業的規范發展將是完成這一目標的重要組成部分#65377;

一、社會保障與慈善事業的相關分析

(一)基礎性分析

收入分配是一個資源配置過程，而衡量資源配置的兩大標準是公平和效率，即均衡要求同時滿足公平和效率雙重目標#65377;對于收入的第一次分配，完全按市場規律行事，強調經濟效益，優勝劣汰，它可以最大限度上體現效率原則，實現資源的最大化價值，但這種最大化價值并不意味著社會整體福利的最優#65377;根據福利經濟學第一定理，第一次分配還存在著“帕累托”改進的空間，即以公平完成對效率的“帕累托”改進#65377;福利經濟學第二定理又告訴我們，公平的實現可以通過定額轉移工具在參與者之間進行分配，于是政府再分配當仁不讓成為實現“帕累托”改進#65380;增進社會福利的重要途徑#65377;社會保障分配則是政府再分配(第二次分配)的重要手段，它彌補了市場的不足，促進了社會公平的實現#65377;但由于國家財力的有限性以及政府失靈的存在，政府再分配也不能達成均衡所要求的公平，當市場機制和政府機制之間出現了一定的“剩余空間”時，作為第三次分配的慈善事業通過慈善機構組織募捐，將民間的人力#65380;物力#65380;財力等資源凝聚起來，重新組合分配到最需要的地方，完成在第一#65380;第二次分配基礎上對“帕累托”的又一次改進，最終實現社會福利最大化的資源配置的動態均衡#65377;

(二)制度性分析

社會保障是國家依法對社會成員的基本生活給予保障的社會安全制度，而慈善事業是民間的社會團體所組織的社會行動，是志愿性的公益性事業#65377;社會保障(第二次分配)和慈善事業(第三次分配)作為收入分配的手段，它們追求的目標是一致的，都是對社會資源的一種合理#65380;有效的配置，用公平來對效率進行“帕累托”改進，從而促進社會整體福利的進一步提高#65377;同時，它們追求的價值導向也是一致的，即在于建立一種公正和諧的社會狀態，創造一種和諧共濟的道德氛圍，維護一種平等有序的社會秩序#65377;但是，兩者在服務領域和服務對象方面具有交叉性#65377;在社會保障體系的一般構成中，社會救濟是一個非常重要的內容，而慈善事業恰恰是能夠在該領域中發揮較大作用的#65377;

發達國家的社會保障體系已經比較完善，慈善事業的發展僅是錦上添花#65377;但在我們中國，多年的累積效應和日益增長的人口壓力導致我國社會保障體系面臨著雙重壓力:一方面要擴大社會保障覆蓋面，另一方面又要減輕國家負擔#65377;以致在社會各階層之間收入差距不斷擴大，弱勢群體不斷劇增的嚴峻形勢面前，社會救助顯得力不從心，慈善事業正好雪中送炭，不僅適度解決一部分弱勢群體的社會保障問題，從而使更多的人得到最低限度的生活需要，極大地拓展社會保障制度作用的空間范圍;而且通過志愿捐贈的方式來實現較富有的階層扶助較貧困的階層，實現階層之間的良性互動#65377;為此，在構建社會保障制度時，許多國家考慮到慈善事業獨有的救助和公益功能，將其納入到新型社會保障體系之中，使之與其他社會保障制度相互配合#65380;協調發展，進一步完善#65380;拓展我國的社會保障體系作用的空間范圍#65377;

二、我國社會保障制度的實施與慈善事業發展

(一)新型社會保障制度的實施效果

20世紀80年代以后，我國進入了改革開放時代，隨著經濟改革步伐的加快，整個社會經濟結構也發生越來越大的變化，原有的保障制度已不適應經濟發展的需要#65377;于是，新型的社會保障制度安排便浮出水面，但因其受到政府資金能力的限制，使其運行效果一定程度受到抑制#65377;對目前我們所面臨的社會轉型時期衍生出來的數量龐大的弱勢群體#65380;人口老齡化趨勢的加速等諸多問題解決乏力#65377;為了緩解經濟和社會矛盾，要求政府必須利用有限的資源尋找新的突破口，于是建立了以最低生活保障制度為基礎，以覆蓋城鄉困難人口為目標的社會救助體系#65377;但從實施的過程來看，現有制度還存在著如下問題:(1)社會救助的范圍比較小#65377;截至2005年，城鎮居民享受低保的人數達2 233萬人，農村低保方面，到2005年，全國共有1 534個縣(市#65380;區)建立了農村低保制度#65377;(2)社會救助水平偏低#65377;全國很多地區的城市居民最低生活保障標準要比當地實際貧困線低，一般只占實際貧困線的79%， 2005年，全國城市最低生活保障月人均保障水平72.3元#65377;(3)社會救助的項目比較單一#65377;現行社會救助主要是單一的生活救助，重在保障貧困居民的最低生活需求#65377;盡管一些地區在實行一些專項救助，但是，目前成效不明顯#65377;社會救助并不能使全體社會成員的生活質量得到提高，這就為慈善事業提供很大的發展空間#65377;

(二)慈善事業的發展狀況

慈善事業是在扶困濟貧的基礎上發展起來的，它已成為一種特殊的社會凝聚力，搭建了富裕階層回報社會的平臺#65377;同時，慈善事業也是動員社會力量參與社會保障的重要載體，成為調節國民收入的“第三次分配”形式#65377;在我國，慈善事業也取得了階段性成果#65377;1996—2001年間，民政部門組織的以“扶貧濟困送溫暖”為主題的社會捐助活動共接受捐款捐物折合116億多元，解決了312億人次災民#65380;貧困人群的生活困難#65377;到了2005年，我國慈善事業進入政府全面推動階段，開創了慈善事業新局面，成功召開中華慈善大會，向全社會發出政府支持慈善事業的信號，向公眾發出積極投入慈善事業的號召#65377;

但是，與我國弱勢群體的數量對比來看，我國慈善事業真正對社會保障起到的補充作用仍微不足道#65377;我國的慈善捐贈水平較低，截至2005年，各級民政部門和慈善會接受社會捐贈資金61.9億元，相當于當年GDP比重的0.05%，參與慈善事業的企業及個人尚不普遍，并且在我國社會保障制度中，并沒有一套完整地對慈善資金的來源#65380;運作等相關的制度設計，致使目前的慈善事業與社會保障不具備很好的互補效果#65377;

三、新型社會保障框架下社會慈善事業的發展路徑

我國現有慈善事業的內容已經涉及扶貧濟困#65380;資助社會福利事業以及擴大與國際慈善事業組織和企業的交流與合作等多個方面，而且自其重新起步以來，也取得了一定的成就#65377;但立足國際，目前我國慈善事業的發展仍然面臨著以下一些亟待解決的問題#65377;

(一)立足國際比較，剖析我國慈善事業現存的問題

1.制度制約——控制性登記管理制度的障礙

慈善組織作為非營利組織的一類，它的法人資格的取得相對比較困難#65377;因為在中國非營利組織的管理實行雙重管理體制，慈善組織成立時，首先要找到與他的業務相連的政府部門，請其做業務主管單位，然后民政部門才受理，登記注冊#65377;政府部門并沒有義務做非政府部門的掛靠單位，因作為業務主管單位要承擔一定的責任，所以，民間慈善組織要找到合適的業務主管單位還是很難的#65377;如果找不到掛靠單位，就只能按照企業的方式運作，每年要向國家交一定稅金，這就會導致許多民間慈善組織的“非法”運作#65377;這種控制性登記管理制度嚴重阻礙我國慈善組織的發展，截至2003年，美國有各類民間慈善組織150萬家，中國只有200多家#65377;中國與美國的慈善組織在數量上的差距，很大程度與這種管理方式有關#65377;

2.經濟制約——政府支持力度不夠

慈善組織作為非營利組織的一類，使其從政府分化出來，在很大程度上依靠民間來獲取資源，成為不是受政府資助，但受政府委托去實施項目的工具#65377;可見，我國政府對慈善組織既缺乏給予直接的資金支持，也極少給予間接的稅收優惠支持#65377;而在美國，政府直接資助就相當于慈善組織資金來源的35%，而且大部分慈善組織屬于美國稅局501(c)(3)條款規定的機構，它們不僅是免稅的，而且這類機構得到的捐款對捐贈者來說，享有按法律規定的限額扣除稅收的優惠#65377;極大鼓勵個人對社會慈善事業的捐贈#65377;

3.法律環境——相關法律#65380;法規滯后，監督機制缺失

在我國相關法律#65380;法規的滯后已構成制約慈善事業向廣度和深度發展的主要障礙之一#65377;一方面，現有法律#65380;法規根本不足以規范和保護慈善事業的發展，迄今尚沒有針對性#65380;特定性的專門規范慈善組織的實體內容的法律與法規條款，包括對慈善組織的性質定位#65380;慈善事業運行的政策規范#65380;監督機制及機構的活動領域(如募捐善款#65380;救助項目開發等)等方面，都缺乏完善的系統的法規政策規范#65377;另一方面，即使已經頒布的有關法律#65380;法規政策，亦因缺乏具體的#65380;可供操作的配套政策而難以落實，導致社會慈善組織難以發育成熟，不能實現專業化#65377;美國基金會的成立#65380;免稅申請#65380;審查監管都有一套健全的法律規定，同時，還形成了以經濟#65380;法律#65380;社會等手段為主體的監督網絡#65377;政府的監控集中由財政部國內事務局根據國家頒布的有關法律統一管理#65377;

(二)我國慈善事業的發展定位及其兼容性

1.慈善事業在我國社會保障體系中地位的界定

在我國，慈善事業只是對社會保障體系中政府救助的補充，長期以來都是象征性的存在#65377;由于我國對民間組織參與社會救助的限制還沒有完全放松，加之慈善事業自身的先天不足，這就決定了近期慈善事業不能和政府救助相提并論#65377;即使制度空間增加了，慈善事業也改變不了作為政府救助補充的地位#65377;這里我們將社會慈善事業作為政府救助的補充，其宗旨是借助慈善事業這種社會化的救助行為來緩解政府的壓力#65377;因此，救助社會化并不是要讓民間救助取代政府救助，而是吸納社會力量承擔更多的救助事務#65377;可見發展慈善事業不僅能有效地彌補政府社會保障之不足，對處于困境而無力自行擺脫危難的社會脆弱群體提供更多的來自社會的援助和關愛，緩和社會各階層矛盾，而且慈善事業還能直接弘揚社會道德，凈化社會風氣，從而最終推動和諧社會目標的實現#65377;

2.慈善事業與社會保障兼容的總體思路

2004年，黨的十六屆四中全會進一步提出了“健全社會保險#65380;社會救助#65380;社會福利和慈善事業相銜接的社會保障體系”;2005年，溫家寶總理在《政府工作報告》中再一次提出要“支持發展慈善事業”，這表明黨和政府已經把發展慈善事業作為社會保障的重要組成部分擺上重要的位置#65377;通過動員社會廣泛參與，形成政府保障能力同社會互助方式互聯，政府資源同社會資源互補，政府行政力量同社會動員力量互動的合力#65377;最終使慈善事業成為動員社會力量參與社會保障的重要載體#65377;

可見，未來我國慈善事業發展考慮的不是與政府救助爭空間，而是考慮如何更好地彌補政府救助的不足，更好地滿足公眾的救助需求#65377;如大型的社會救助活動中，社會保障可以提供普及性和廣泛性都很高的救助服務，而慈善公益機構則可以提供比較精確#65380;比較深入#65380;比較細致的救助服務#65377;發揮各自不同的特點，運用各自不同的資源優勢，在同一救助活動中能做到配合默契，相得益彰#65377;此外，還可以在確定新的保障對象時，由慈善公益事業機構作為先行，在一定范圍和一定程度上，探索可以將其納入社會保障體系的可能性及具體的操作方法，待時機成熟后，社會保障就可以直接進入發揮作用#65377;這樣做可以節省大量的社會資源，降低某些社保措施實施的成本與時間耗費，同時還有利于慈善公益事業自身發展道路的推陳出新#65377;在我國社會保障和慈善事業發展過程中，要敢于突破觀念上的障礙，努力創造兩者相互融合發揮作用的社會和制度環境，實現它們的部分功能整合#65380;資源優化使用和執行效率的提高，做到真正的兼容#65377;

(三)促進我國慈善事業與社會保障協調發展的對策

針對我國慈善事業發展的狀況，有必要研究促進慈善事業與社會保障協調發展的對策#65377;

1.取消掛靠制度，為慈善事業讓出空間

政府一方面應取消掛靠制度，讓出足夠空間給慈善組織，同時，政府還應當把促進慈善事業發展作為一項職責，在制定社會發展規劃中列入慈善事業的發展目標和規劃，統籌安排慈善事業發展所需的人力資源#65380;資金投入，引導社會各界加大對慈善事業的投入#65377;規范各類社會機構參與慈善事業的義務和責任，更好地明晰與社會保障的分工及合作職責#65377;

2.正面引導，政策支持，為慈善事業提供發展平臺

慈善事業尤其需要政策支持，一方面，是完善稅收傾斜政策#65377;國家通過稅收杠桿的傾斜，鼓勵向慈善事業捐贈，實現社會財富的重新分配#65377;如對企業和社會成員的慈善捐獻給予相應的免稅待遇，承認慈善組織的獨立社會地位，并對有關慈善組織或機構給予必要的財政扶持#65377;另一方面，應加快完善相關的政策法規#65377;例如，對購買特殊高檔消費品的，開征特殊消費慈善附加稅等#65377;同時，實施政府社會服務職能向慈善機構傾斜的政策，以此鼓勵并促進企業及富裕社會成員熱心慈善事業#65377;

3.加快立法，將慈善事業納入法制化軌道

國家應當加強對該領域的法規制度建設，盡快研究并制定《慈善事業法》或在《社會救助法》中確立其地位#65380;原則等，單獨頒布《慈善事業條例》及相應的法規和政策，從法制上統一規范慈善事業的性質#65380;組織形式和具體的運作程序，明確政府監督部門和社會協調機構，并通過政府與社會的監督確保慈善組織的運作符合法制規范#65377;

總之，發展慈善事業是政府拓寬籌資渠道，擴大社會保障覆蓋面的新通道#65377;因此，政府應為其發展創造良好的制度環境，引導慈善事業的發展，以此來完善我國的社會保障體系，實現構建和諧社會的目標#65377;

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[責任編輯姜野]