規(guī)范出租汽車經營許可的調查研究

摘要:目前，黑龍江省一些城市相繼發(fā)生了由于出租汽車經營權出讓不合理，單純追求經營權收益的行為引發(fā)的種種行業(yè)矛盾和問題，這些矛盾和問題迫使我們重新審視出租汽車經營許可管理中存在的問題，迫使我們更加關注出租車經營者和駕駛員群體的生存狀態(tài)，出租車經營權是關系到出租車行業(yè)健康發(fā)展的核心問題，實行經營權服務質量招投標，是準確認識#65380;科學配置#65380;規(guī)范管理出租汽車經營權的有效途徑#65377;

關鍵詞:出租車經營許可;經營權;服務質量招投標;規(guī)范管理

中圖分類號:F294.3 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)05-0000-02

出租汽車經營許可的管理是出租汽車行業(yè)管理的首要環(huán)節(jié)，其核心是出租車經營權如何獲取#65377;近年來，有關出租車市場準入模式的各種觀點競相爭鳴，不同利益集團在出租車經營權分配上展開了一系列博弈，成為出租汽車行業(yè)的難點問題和社會關注的熱點話題#65377;

一、經營許可現狀及存在的問題

出租汽車作為城市公共交通的一項內容，從20世紀70年代末80年代初，隨著國家工作重心轉移到經濟建設上，促進了出租汽車的發(fā)展，各城市開始紛紛興辦出租汽車企業(yè)，個體經營者自籌資金購車掛靠公司營運，在此期間，出租車經營許可是通過自然取得和行政審批兩個途徑獲得的#65377;1993年，建設部《城市公共客運交通經營權有償出讓和轉讓的若干規(guī)定》的出臺，出租汽車經營權被正式確立和認可，全國大多數城市紛紛以公開拍賣#65380;招標等方式出讓營運指標，在客運出租汽車經營權有償使用的十多年間，在一定時期內收到了良好的經濟效益和社會效益#65377;但由于對經營權如何取得#65380;期限核定#65380;轉讓#65380;收回等問題目前尚沒有全國統(tǒng)一的法律#65380;法規(guī)或規(guī)范性文件，導致各地經營權管理混亂，由于出租車經營權問題引發(fā)的司機停運#65380;集體上訪，已成為行業(yè)不穩(wěn)定的主要因素，其主要表現:一是經營權歸屬不明晰#65377;企業(yè)購買經營權后，采用一次性打包的方式收回全部投資，將經營風險轉嫁給承包人，造成經營權#65380;產權不明晰，使企業(yè)與承包經營者經營權的紛爭愈演愈烈#65377;二是經營權期限過長#65377;一些城市為單純追求經濟利益，在經營權有償出讓時，將經營權的使用期限確定為永久性使用，中標者購買經營權的目的不僅僅是為了營運，而是為炒作，這部分人在政府對出租車市場宏觀調控力度大時，將經營權賣出獲得高額利潤后退出市場，使新進入者成本高#65380;經營難，即使政府減免費用或補助也無法彌補高額的運營成本，新經營者希望有機會再將經營權轉讓出去，如此反復，新進入的經營者永遠是高成本低利潤#65377;三是經營權價格偏高#65377;近幾年來，有些城市經營權標的價格的攀升大大超過了管理部門的預計，結果在競標中獲得經營權的經營者由于標的過高而背上沉重的包袱，直接影響了他們的經濟收益乃至生存，出現了市場紊亂#65380;經營行為不端等一系列問題#65377;四是經營模式不合理#65377;由于出租汽車經營者以公開競標的形式取得的客運出租汽車經營權，管理部門對企業(yè)的經營模式無法提出明確的要求，企業(yè)為了減少資金投入將經營權及車輛產權一次性買斷，企業(yè)每月只收取一定數額的服務費，這種經營模式使出租汽車企業(yè)失去了經營實體的本意，而成為托管經營，企業(yè)對司機的經營行為沒有約束力，從而導致出租車的服務質量難以提高#65377;

二、經營權投放方式的選擇

經營權的管理是出租汽車行業(yè)管理的重要手段之一，經營權投放方式是經營權管理的重要組成部分，它決定了政府#65380;公司和駕駛員三者之間不同的利益分配關系，對出租汽車客運行業(yè)發(fā)展和規(guī)范具有非常重要的主導作用#65377;從理論上講，出租車市場準入的模式可分為有償使用和無償使用兩大類，出租車經營權屬于政府所有，經營權作為相對稀缺的公共資源，經營者會得到高于充分競爭條件下所獲得的正常利潤，如果政府事先不參與利益分配，這些利潤就會讓渡給企業(yè)或個人，以后再行調節(jié)就比較困難#65377;根據《行政許可法》第12條第2項和第53條規(guī)定，公共資源配置等行政許可行為，行政機關應通過招標#65380;拍賣等公開競爭的方式作出決定，《國務院關于貫徹實施<行政許可法>的通知》中也明確要求“能夠招標拍賣的都要進行招投拍賣”#65377;

拍賣與招投標是有償使用的兩種基本形式，這兩種形式具有有效的競爭機制，可以在一定程度上克服行政審批的某些弊端#65377;在某種意義上講，出租車經營權采取招投標的方式更具有合理性#65377;首先，對拍賣而言，它是以標金的高低作為唯一的選擇標準，忽略了乘客對服務質量的需求，而采取招標的方式投放經營權時招標人在評標和確定中標人時，出價的高低并不能起決定作用，仍要從服務質量#65380;經營能力等諸多方面對投標人進行綜合審查，從一定程度上避免了這個問題的出現#65377;其次，拍賣會引發(fā)競標者的非理性行為，導致成交價奇高，成交者花費巨額資金后，必然將其打入運營成本中，從而轉嫁到乘客身上，最終導致經營者和乘客雙方遭受損失，甚至引發(fā)行業(yè)不穩(wěn)定與社會動蕩#65377;采用招標方式可以在一定限度內避免這種情況的發(fā)生#65377;最后，資金雄厚的財團可能會有意抬高價格，迫使市場中原有企業(yè)退出競爭，一定程度上損害了原有的市場開拓者的利益#65377;采用招標方式則考慮了歷史貢獻與現實狀況#65377;所以說采用招投標的模式投放客運出租汽車經營權相對而言是一種理論上較為適當的模式#65377;國務院辦公廳下發(fā)的《關于進一步規(guī)范出租汽車行業(yè)管理有關問題的通知》(國辦發(fā)[2004]81號)提出:“在市場準入方面要逐步推廣采用以服務質量為主要競標條件的經營權招投標方式，建立科學合理的出租汽車經營權配置機制，防止單純追求提高經營收益的行為#65377;”這說明，招投標特別是服務質量招投標是一種既具有前瞻性，又有現實性的模式，是當前較為合適的出租車經營許可方式#65377;

三、經營權的規(guī)范與管理

出租汽車行業(yè)屬于一般競爭性行業(yè)，應當加強宏觀調控，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，防止供求失衡，根據區(qū)域經濟發(fā)展#65380;經濟環(huán)境#65380;生產方式#65380;服務對象以及涉及公眾利益的特殊性，有一個比較科學#65380;合理的總量控制#65377;要堅持出租汽車總量與國民經濟及社會發(fā)展相協調，有利于百姓出行，讓經營者有基本符合社會平均利潤水平的利益空間#65377;

推進服務質量招投標制度是以經營者過去的質量信譽考核結果和將來的服務質量承諾為主要評標內容的招投標方式，既可以做到公開#65380;公正#65380;透明，又有利于企業(yè)提高管理水平，實現集約化經營，更有利于出租汽車行業(yè)整體服務質量的提高#65377;在編制服務質量招投標文件時，要處理好四個關系:一是政府管制與市場調解相結合的關系，政府應在充分調研的基礎上合理確定經營權投放數量，在對其進行的設置#65380;運籌#65380;調度時，應遵循出租車市場內在的要求，通過對經營權的宏觀調控，來控制出租車客運市場運力的增長，要避免導致出租汽車客運市場的僵滯，運用市場的自我調節(jié)，使好的進來，差的出去#65377;為防止造成市場壟斷，在制定經營權招標方案時，不能只針對具有一定規(guī)模的企業(yè)，應滿足不同層次的欲從事出租汽車經營者的需求#65377;二是社會效益與經濟利益的關系#65377;政府對出租車經營權的配置不應以收益為主，要把重點放在擇優(yōu)上，不僅要考慮到經營權的準入價格，還要考慮這個價格可能影響到經營收益和服務水平，考慮到市場主體間的公平競爭，把經營者的資質#65380;內部管理#65380;服務質量作為重要評標內容，側重考慮它所產生的社會效益#65377;在有償使用金適度時，經濟收益容易得到保證，就可能使經營者將自己的經營行為同社會要求聯系起來，將自己的行為引入到社會的評價體系，從而將自覺增強職業(yè)自律，提高服務水平#65377;三是公司使用還是公民使用的關系#65377;近年來，我們在不斷探索并推行歸屬公司所有和使用的做法，在加強對經營者經營行為的管理中起到了一定的作用，但掛靠經營在一定程度上加大了經營者的經營成本，使經營者個體在承擔經營權有償出讓金的同時，還要滿足公司利益的追求#65377;因此，對于出租車經營權的使用不應做硬性的規(guī)定，也不應該僅憑企業(yè)的大小搞“一刀切”，而應根據市場的具體情況來確定#65377;企業(yè)必須全額出資購買生產工具，承擔投資風險，實行經營權#65380;車輛產權歸經營者所有并相對統(tǒng)一，逐步引導公司化經營，但也不能限制個體經營者的存在，應在建立完善的駕駛員服務質量考評體系的基礎上使考評成績優(yōu)秀的駕駛員有優(yōu)先獲得經營權的資格，以此促進行業(yè)整體素質的提高#65377;四是明確管理部門與經營者之間的責任和權利關系#65377;全面推行經營權使用合同制，將經營權的數量#65380;有效期限#65380;車輛型號#65380;有償使用費的繳納#65380;雙方的權利和義務#65380;企業(yè)管理制度#65380;企業(yè)與駕駛員之間的關系#65380;質量信譽考核內容#65380;收回出租車經營權的相關條件以及違約責任等事項列入合同文本，在出租汽車客運管理部門核發(fā)出租汽車經營權證時，與取得出租汽車經營權的單位與個人，按照統(tǒng)一格式簽訂出租汽車經營權使用合同，明確管理部門與經營者之間的責任與權利關系，做到既能發(fā)放經營權又能收回經營權，既不干涉企業(yè)內部事務又能對其進行有效控制#65377;

依照《中華人民共和國招標投標法》規(guī)定，在實施出租汽車經營權招投標活動時應依法履行必要的程序，使出租汽車經營權服務質量招投標工作更加規(guī)范，要做好以下幾方面的工作:一是招投標活動應遵循公開#65380;公平#65380;公正和誠實信用的原則#65377;二是招標人應當根據出租車經營權的特點和需要編制招標文件#65377;三是招標人應當確定投標人編制投標文件所需的合理時間#65377;四是兩個以上法人以其他組織聯合的身份共同投標時，應按照資質等級轉低的單位確定資質等級#65377;五是開標應當在招標文件確定的提交投標文件截止時間的同一時間公開進行，開標地點應當為招標文件預選確定的地點#65377;六是評標應由招標人依法組建的評標委員會負責#65377;七是評標委員會應當按照招標文件確定的評標標準和方法，對投標文件進行評審和比較#65377;八是中標人確定后，招標人應當向中標人發(fā)出中標通知書，并同時將中標結果通知所有未中標的投標人#65377;九是招標人和中標人應當自中標通知書發(fā)出之日起30日內，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同#65377;

[責任編輯馮勝利]