對公用企業(yè)壟斷的法律思考

摘要:公用企業(yè)是國家為適應(yīng)社會公眾生活而設(shè)立的經(jīng)濟組織，其公共利益性和不同程度的自然壟斷性特征形成了公用企業(yè)的壟斷傳統(tǒng)#65377;然而政企不分#65380;缺乏競爭的事業(yè)化管理體制使公用企業(yè)與社會公益目標(biāo)相背離，對我國市場經(jīng)濟建設(shè)和消費者權(quán)益造成了諸多不良的消極影響#65377;有效規(guī)制公用企業(yè)壟斷，首先要實行政企分離，賦予公用企業(yè)以獨立的法人資格;其次，引入競爭機制，實行分業(yè)經(jīng)營;最后，進一步健全競爭法律制度，規(guī)范公用企業(yè)各種市場行為#65377;

關(guān)鍵詞:公用企業(yè);公共利益;自然壟斷

中圖分類號:D922.291.91 文獻標(biāo)志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)05-0097-03

多年以來，公用企業(yè)服務(wù)質(zhì)量差和收費透明度低已成為消費者投訴的眾矢之的，其中以電信#65380;郵政#65380;供水#65380;供電#65380;煤氣部門居多^[1]#65377;公用企業(yè)壟斷或限制競爭的初衷，是為了提高經(jīng)濟效益，維護國家與社會整體利益，然而在實踐生活中卻出現(xiàn)了高成本#65380;低效率等事與愿違的不良現(xiàn)象，也由此構(gòu)成了傳統(tǒng)公用企業(yè)經(jīng)營模式的基本特征#65377;由于公用企業(yè)與人民群眾的日常生活密切相關(guān)，而且對整個社會的正常運轉(zhuǎn)具有至關(guān)重要的作用#65377;因此，在市場經(jīng)濟條件下規(guī)范公用企業(yè)的市場行為#65380;反對公用企業(yè)壟斷已日顯必要和迫切#65377;本文在分析公用企業(yè)壟斷傳統(tǒng)形成原因的基礎(chǔ)上，對如何有效規(guī)制公用企業(yè)壟斷提出些許建議，以期引起理論界和事務(wù)界對此問題給予更多的關(guān)注#65377;

一、公用企業(yè)形成壟斷傳統(tǒng)的原因分析

公用企業(yè)又稱為公益企業(yè)，是國家為適應(yīng)社會公眾生活而設(shè)立的經(jīng)濟組織#65377;依美國加利福尼亞州《公用事業(yè)法典》的規(guī)定，公用事業(yè)包括所有為公眾或所有公眾的一部分提供服務(wù)或商品的電力公司#65380;燃?xì)夤?65380;自來水公司#65380;電話公司#65380;電報公司#65380;運輸公司#65380;石油管道公司#65380;污水處理公司#65380;供熱公司和橋梁通行費征收公司等^[2]#65377;我國國家工商行政管理局1993年12月發(fā)布的《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》將公用企業(yè)定義為供水#65380;供電#65380;供熱#65380;供氣#65380;郵政#65380;電訊#65380;交通運輸?shù)裙檬聵I(yè)或行業(yè)的經(jīng)營者#65377;

公用企業(yè)是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段#65380;人類生活和經(jīng)濟社會化的產(chǎn)物，其壟斷傳統(tǒng)的形成主要源于其公共利益性和不同程度的自然壟斷性等基本特征#65377;

1.公共利益性#65377;公用企業(yè)提供的產(chǎn)品面向全社會，服務(wù)于各行各業(yè)和千家萬戶#65377;這些產(chǎn)品和服務(wù)為公眾日常生活所需，與企業(yè)的生產(chǎn)和發(fā)展密切相關(guān)，而且對國家乃至社會的正常運轉(zhuǎn)具有至關(guān)重要的作用#65377;如果公用企業(yè)發(fā)生短缺#65380;質(zhì)次價高等情形，將會引起社會恐慌#65380;民怨#65380;民憤，從而影響國家的“安定團結(jié)”#65377;因此，公用企業(yè)能否提供安全可靠#65380;價格合理的產(chǎn)品與服務(wù)，將直接關(guān)系到人民能否生活安康#65380;國民經(jīng)濟能否健康快速發(fā)展#65377;另一方面，投資與建設(shè)公用企業(yè)所需的投資大，且回收投資所用的時間比較長，私人企業(yè)一般無力承擔(dān)其高額費用;而且，公用企業(yè)生產(chǎn)的目的主要是為了滿足公眾生活及社會運轉(zhuǎn)的基本要求，而不是贏取高額利潤，在市場經(jīng)濟條件下，私人企業(yè)基于追求自身利益最大化之“經(jīng)濟人”特性一般不愿承擔(dān);所以學(xué)者普遍認(rèn)為“市場機制在私人產(chǎn)品的供給上是高效率的，但在公共產(chǎn)品的提供方面卻存在局限性，即存在‘市場失靈’現(xiàn)象#65377;”而國家出于社會安全#65380;公共利益等方面的考慮，通常也不愿將這些行業(yè)交給私人企業(yè)經(jīng)營，而是由政府直接經(jīng)營，這就為政府干預(yù)與調(diào)控經(jīng)濟，以“有形之手”協(xié)調(diào)“無形之手”運作提供了一處空間^[3]#65377;由此形成了公用企業(yè)傳統(tǒng)的事業(yè)化管理體制即企業(yè)的市場經(jīng)營與行業(yè)管理相結(jié)合，從而為公用企業(yè)壟斷經(jīng)營埋下禍患#65377;

2.不同程度的自然壟斷性#65377;關(guān)于自然壟斷，傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)理論一般是用規(guī)模經(jīng)濟原理進行分析的，現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)理論則傾向于用成本弱增性原理來描述其特征^[4]#65377;前者是指在一定的產(chǎn)出范圍內(nèi)，生產(chǎn)函數(shù)成規(guī)模報酬遞增狀態(tài)，企業(yè)的規(guī)模越大，單位產(chǎn)品的成本就越低，由一個企業(yè)大規(guī)模生產(chǎn)要比幾個企業(yè)小規(guī)模同時生產(chǎn)更有效率;后者是指一個企業(yè)生產(chǎn)一定數(shù)量產(chǎn)品的總成本，要比兩個或兩個以上的企業(yè)共同生產(chǎn)同樣數(shù)量產(chǎn)品的總成本低#65377;簡而言之，自然壟斷是指依其性質(zhì)只能或只宜“獨家經(jīng)營”的業(yè)務(wù)或事業(yè)^[5]#65377;公用企業(yè)通常是規(guī)模經(jīng)濟比較明顯的行業(yè)，即規(guī)模越大，生產(chǎn)成本就越低，由于它們向社會提供產(chǎn)品或服務(wù)往往需要通過有線或無線電#65380;管道#65380;公路#65380;鐵道等網(wǎng)絡(luò)來提供，而網(wǎng)絡(luò)建設(shè)耗資且費時巨大，而且資金一旦投入就難以在短時期內(nèi)收回，也難以改為其他用途#65377;如果在同一行業(yè)或領(lǐng)域內(nèi)允許有多個企業(yè)之間相互進行競爭，將勢必導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，造成資源的大量浪費#65377;因此，對于規(guī)模經(jīng)濟比較明顯的行業(yè)，通常要求由一家或少數(shù)幾家企業(yè)進行獨家或壟斷經(jīng)營，由此形成了公用企業(yè)的壟斷傳統(tǒng)#65377;

二、公用企業(yè)的利弊分析及現(xiàn)行立法規(guī)制

公用企業(yè)作為政府或公共機構(gòu)所有的企業(yè)，其壟斷或限制競爭的初衷是為了提高整體經(jīng)濟效益，維護社會公眾利益#65377;然而另一方面，公用企業(yè)作為企業(yè)，是以其獨立經(jīng)濟實體的身份在市場中運行并參與競爭，它們有著自身的經(jīng)濟目標(biāo)，從而決定了公用企業(yè)在一定程度上與私人企業(yè)一樣，有著追逐利潤的動機和目的，從而極可能利用其在市場上的特殊地位，濫用市場勢力，損害其他經(jīng)營者以及消費者的合法權(quán)益#65377;在實踐中，公用企業(yè)實行行業(yè)壟斷經(jīng)營的經(jīng)營管理體制也日顯弊端，其主要表現(xiàn)分析如下:

1.主體性質(zhì)含混不清#65377;一方面，公用企業(yè)是向消費者供應(yīng)電力#65380;煤氣#65380;自來水#65380;提供交通#65380;運輸#65380;電信等服務(wù)的企業(yè)組織，此種主體特性要求其應(yīng)當(dāng)與交易相對人處于平等的民事主體法律地位;另一方面，公用企業(yè)同時也處于行業(yè)管理者地位，屬于行政主體，擁有相應(yīng)的行政職權(quán)，有權(quán)力對本行業(yè)所轄業(yè)務(wù)活動實行管制，進而利用其行政權(quán)力為本行業(yè)謀取不正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟利益#65377;正如經(jīng)濟管制理論代表人物喬治#8226;施蒂格勒所說:“管制通常是產(chǎn)業(yè)自己爭取來的，管制的設(shè)計和實施主要是為受管制產(chǎn)業(yè)的利益服務(wù)的#65377;”^[6]

2.行業(yè)壟斷經(jīng)營管理體制為公用企業(yè)利用獨占地位和行政權(quán)力謀取不正當(dāng)經(jīng)濟利益打開方便之門#65377;由于公用企業(yè)具有民事主體和行政主體雙重法律地位，在實踐中，他們更多地看重自己的行政主體資格和手中的行政權(quán)力，常常采用損害消費者合法權(quán)益#65380;危害社會公共利益等不正當(dāng)手段來謀取不正當(dāng)經(jīng)濟利益#65377;例如，在我國電信業(yè)壟斷經(jīng)營過程中出現(xiàn)的電信服務(wù)質(zhì)量差#65380;價格高#65380;濫收費用等情況嚴(yán)重的現(xiàn)象早已為世人所共知#65377;1999年3月1日電話費調(diào)價之前，我國的國際長途費是一分鐘29元，相當(dāng)于美國往中國打電話(0.58美元)的6倍;調(diào)價后降為15元，相當(dāng)于美國往中國打電話的3倍#65377;如果再考慮到我國的人均收入，這樣的價格實在太高了^[7]#65377;

3.容易與社會公益目標(biāo)相背離#65377;伴隨著行政權(quán)力擴張所產(chǎn)生的部門利益的扭曲以及政府部門管理#65380;經(jīng)營所可能帶來的低效率，公用企業(yè)的具體經(jīng)營目標(biāo)極其容易與其固有的社會公益目標(biāo)發(fā)生背離#65377;其結(jié)果不僅難于滿足公眾的消費需求，反而會影響行業(yè)的順利健康發(fā)展，使這些行業(yè)成為集聚非法部門利益#65380;個人利益的“錢袋”#65377;

針對我國公用企業(yè)壟斷經(jīng)營的諸種弊端和不良現(xiàn)象，立法部門也制定了相關(guān)的法律法規(guī)對其予以規(guī)制#65377;然而由于法律法規(guī)本身的不健全以及在實施過程中出現(xiàn)的執(zhí)法不力等現(xiàn)象，公用企業(yè)壟斷經(jīng)營給消費者及社會帶來的消極影響仍未得以改善#65377;我國現(xiàn)行的規(guī)范公用企業(yè)市場行為的法律法規(guī)主要有三大類:(1)1993年9月2日全國人大常委會通過的《反不正當(dāng)競爭法》#65377;該法第6條規(guī)定:“公用企業(yè)或者其他具有獨占地位的經(jīng)營者，不得限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品，以排擠其他經(jīng)營者的公平競爭#65377;”該法第23條還規(guī)定了公用企業(yè)濫用優(yōu)勢行為應(yīng)當(dāng)承當(dāng)?shù)姆韶?zé)任，即公用企業(yè)或者其他依法具有獨占地位的經(jīng)營者，限定他人購買其指定的商品，以排擠其他經(jīng)營者的公平競爭的，工商行政管理機關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止違法行為，并可視其情節(jié)輕重，處以5萬元以上的罰款#65377;(2)國家工商行政管理局與1993年12月發(fā)布的《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》#65377;該《規(guī)定》第4條列舉了公用企業(yè)濫用優(yōu)勢地位#65380;限制競爭的種種行為#65377;雖然《反不正當(dāng)競爭法》和《規(guī)定》賦予了省級或設(shè)區(qū)的市級工商行政管理機關(guān)查處公用企業(yè)限制競爭行為的權(quán)力，但在實踐中，工商行政管理機關(guān)在對公用企業(yè)的濫用優(yōu)勢行為進行調(diào)查時，公用企業(yè)往往采取抵制態(tài)度;工商行政管理機關(guān)的罰款通知和制裁決定，公用企業(yè)通常也不予執(zhí)行#65377;這說明由工商行政管理機關(guān)查處帶有行政壟斷性質(zhì)的公用企業(yè)實施的壟斷行為是不太適宜的，其權(quán)威性#65380;獨立性都顯得不夠#65377;(3)一些關(guān)于公用企業(yè)的行業(yè)性立法，如《電力法》#65380;《鐵路法》等等#65377;這些行業(yè)性立法針對公用企業(yè)是壟斷性企業(yè)的特點，規(guī)定了公用企業(yè)在經(jīng)營中的義務(wù)和應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任#65377;然而，在市場經(jīng)濟條件下，行業(yè)管理部門監(jiān)督本行業(yè)企業(yè)市場行為的效果并不理想，主要原因是管理部門與其監(jiān)督管理的企業(yè)有著相同的經(jīng)濟利益#65377;當(dāng)公用企業(yè)與其他經(jīng)濟組織或者消費者發(fā)生爭議時，行業(yè)管理部門注重保護的是本行業(yè)企業(yè)的利益，而不是其他經(jīng)濟組織及消費者的利益#65377;這說明我國目前規(guī)范公用企業(yè)市場行為的法律制度還不夠健全，執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法手段尚缺乏足夠的力度，而且公用企業(yè)的經(jīng)營管理體制存在的嚴(yán)重問題，也在一定程度上阻礙了法律的有效實施#65377;

三、有效規(guī)制公用企業(yè)壟斷的思考與建議

公用企業(yè)實行壟斷經(jīng)營的管理體制固然有著提高整體經(jīng)濟效益的良好初衷，在實施中對國民經(jīng)濟的健康持續(xù)發(fā)展也確實起到了不可估量的作用#65377;然而其日益顯露的諸種弊端也在提醒和迫使我們通過立法和執(zhí)法等手段對其作出合理有效的規(guī)制和引導(dǎo)，使其更好地服務(wù)于消費者和社會#65377;鑒于我國目前所處的具體國情，筆者認(rèn)為，要合理有效地規(guī)制公用企業(yè)壟斷，應(yīng)當(dāng)從以下幾方面著手:

1.實行政企分離，賦予公用企業(yè)以獨立的法人資格#65377;由以上分析可以看出，由政府部門來擔(dān)當(dāng)行業(yè)利益代言人或行使壟斷權(quán)是有害于市場經(jīng)濟秩序的#65377;西方國家20世紀(jì)80年代終止“國有化”運動，而掀起“私有化”浪潮即是證明#65377;盡管基于公益，政府調(diào)控與干預(yù)不可或缺，但要建立完善的社會主義市場經(jīng)濟，充分發(fā)揮市場的作用，就必須實現(xiàn)實質(zhì)意義上的政企分離#65377;為政府職能準(zhǔn)確定位，保障經(jīng)營主體的獨立自主，使行政權(quán)力退出其不應(yīng)進入的領(lǐng)域，將部門利益與社會整體利益相隔離，將政府的公共管理職能與經(jīng)濟管理職能相區(qū)別，使社會利益尤其是消費者的權(quán)利得以保障#65377;一方面，將對公用企業(yè)的監(jiān)督管理職能從公用企業(yè)中剝離出來，設(shè)置專司監(jiān)督管理公用企業(yè)的政府部門#65377;這些監(jiān)督管理部門與公用企業(yè)之間不存在任何直接的利益關(guān)系，從而使其能以完全獨立的監(jiān)督管理的主體身份客觀地#65380;公正地對公用企業(yè)行使監(jiān)督職能#65377;另一方面，將獨立的法人財產(chǎn)權(quán)交由公用企業(yè)來行使，使其成為真正的企業(yè)法人#65377;公用企業(yè)的所有投資主體都只能以出資者的身份參與公用企業(yè)的經(jīng)營決策，而不能以任何方式直接干預(yù)公用企業(yè)的經(jīng)營管理#65377;

2.引入競爭機制，實行分業(yè)經(jīng)營#65377;要有效地反對公用企業(yè)壟斷，以平民怨，促使公用企業(yè)健康發(fā)展并帶動整個經(jīng)濟#65380;社會不斷提升檔次，關(guān)鍵要在其中適當(dāng)?shù)?65380;盡可能地引入競爭機制，以收釜底抽薪之功效#65377;首先，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展使某些傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)不再具有自然壟斷特征#65377;以電信業(yè)為例，20年前，電信業(yè)以銅材為主要原材料，所需投資大，為取得規(guī)模經(jīng)濟效益和避免重復(fù)建設(shè)，由國家統(tǒng)一規(guī)劃#65380;統(tǒng)一建設(shè)#65380;統(tǒng)一經(jīng)營和統(tǒng)一管理#65377;近年來，隨著通訊技術(shù)的發(fā)展，特別是光纖#65380;通訊衛(wèi)星#65380;計算機等大容量傳送途徑的開發(fā)，電信基礎(chǔ)設(shè)施的投資規(guī)模大大縮小，長距離通信成本大幅下降#65377;這些都在技術(shù)上#65380;傳送成本上減少了進入壁壘，使其不再具有自然壟斷性質(zhì)#65377;其次，經(jīng)驗表明，公用企業(yè)壟斷導(dǎo)致行業(yè)內(nèi)部X效率的產(chǎn)生，對外也容易產(chǎn)生服務(wù)質(zhì)量低劣#65380;價格居高不下等弊害^[8]#65377;國家出于社會公益的考慮，對公用企業(yè)采取價格管制與市場準(zhǔn)入管制等手段#65377;然而，實際成本加報酬的價格規(guī)制手段弱化了企業(yè)降低成本的激勵;而市場進入管制又使企業(yè)缺乏競爭刺激，對提高效率#65380;改善服務(wù)不感興趣#65377;兩種管制手段的客觀結(jié)果都損害了社會公共利益#65377;市場經(jīng)濟的本質(zhì)和精髓是競爭，英國古典經(jīng)濟大師亞當(dāng)#8226;斯密喻競爭為一只“看不見的手”，對其作用有一段頗為經(jīng)典的描述:“一種事業(yè)若對社會有益，就應(yīng)當(dāng)任其自由，廣其競爭#65377;競爭愈自由#65380;愈普遍#65380;那事業(yè)亦就愈有利于社會#65377;”^[9]因此，公用企業(yè)有必要也有可能引入競爭機制，以減低進入公用企業(yè)市場的壁壘，讓更多的經(jīng)營者有可能也有機會參與公用企業(yè)市場的競爭#65377;

3.進一步健全競爭法律制度，規(guī)范公用企業(yè)各種市場行為#65377;根據(jù)西方國家改革自然壟斷行業(yè)管理體制的經(jīng)驗，打破公用企業(yè)壟斷主要是通過立法方式實現(xiàn)的，即以立法為先導(dǎo)，用法律手段為打破公用企業(yè)壟斷確立基本框架，然后再依法進行改革^[10]#65377;這種先立法#65380;后改革的模式值得我們學(xué)習(xí)和借鑒#65377;當(dāng)前，我國應(yīng)秉著促進公平競爭#65380;提高服務(wù)水平與經(jīng)濟效率#65380;讓利于消費者的指導(dǎo)思想，建立與完善公用企業(yè)的專門立法#65377;對于公用企業(yè)壟斷來說，“反壟斷法”是普通法，其功能是對市場主體一般地反限制競爭，在公用事業(yè)缺乏競爭#65380;市場結(jié)構(gòu)僵化的情況下，僅靠“反壟斷法”從外部反壟斷，并不能治其根本#65377;而調(diào)整相關(guān)公用事業(yè)的專門法如電信法#65380;郵政法#65380;電力法#65380;鐵路法等是特別法，專門法對其壟斷如有特別規(guī)定，則應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用作為普通法的“反壟斷法”#65377;因此，反公用企業(yè)壟斷，從根本上說要在有關(guān)公用事業(yè)的專門立法上做文章，“反壟斷法”只能起輔助或兜底作用#65377;為了確保專門法能從根本上促進社會公共利益，各專門法應(yīng)由人大常委會組織包括政府部門#65380;各行各業(yè)的技術(shù)專家#65380;法學(xué)家#65380;律師#65380;經(jīng)濟學(xué)家#65380;各行業(yè)企業(yè)和消費者代表等在內(nèi)的專業(yè)工作委員會立法#65377;當(dāng)然，決不能說“反壟斷法”在公用企業(yè)反壟斷中無所作為，或者說它在這方面的地位比專門法低#65377;在特別法未做規(guī)定#65380;規(guī)定不明#65380;或者規(guī)定有矛盾沖突的情況下，就需要將反壟斷法的一般原理使用于公用企業(yè)的壟斷和競爭問題#65377;反壟斷法還要一般地反卡特爾和濫用優(yōu)勢的行為，不允許公用企業(yè)在專門的公用事業(yè)之外限制乃至扼殺競爭，損害其他競爭者和消費者的權(quán)益，進而危及整個市場經(jīng)濟#65377;“反壟斷法”作為懸在公用事業(yè)頭上的一柄劍，平時引而不發(fā)，必要時可將其使用于某壟斷企業(yè)，以改善市場結(jié)構(gòu)，形成有效的競爭格局#65377;

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[責(zé)任編輯杜娟]