農村治理和農村基層建設

摘 要：新農村建設使國家政權再次強勢介入農村，幫助農民在經濟社會等各領域進行建設。在張家港市，行政村大規模撤并的同時多渠道籌集可支配資金，把農村社區建設作為村級建設的重點領域。在蘇南，政府的積極作為是有傳統的，但是，處在工業化中期的蘇南農村，應該過渡到政府主導下的多元利益主體共同發展下的治理。

關鍵詞：農村；農村社區；農村治理

中圖分類號：F320.3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605(2007)02-0052-04

站在縣（縣級市）的層次看，農村基層組織是在村一級，對農村治理主要落實到村一級組織。農村村級建設包括村的黨組織、村民自治組織的機構設置、人員的配置和產生、村級經濟和社會事業的發展等等。村級建設往往來自上級（鄉鎮、縣）的要求和指導，并與之保持互動關系。本文結合張家港市農村基層建設的實際情況，介紹在農村工業化、現代化過程中農村是如何強化基層村級建設的，農村基層組織如何在上級黨組織和政府的要求下進行農村治理的。

一、村級建設的兩個顯著變化

進入本世紀以后，張家港農村發生了很大的變化，這些變化是建立在20世紀80年代和90年代整整20年的農村鄉鎮工業發展和改革的基礎上，是經濟發展和經濟體制改革（企業產權制度改革）以后，政府為了繼續促進農村社會的發展，繼續保持農村基層政權建設的鞏固和對農村控制而進行的積極行政作為。

第一個變化是大規模地撤并行政村。張家港在短短兩三年時間內，把412個行政村撤并為186個。撤并過程中遵循的一個最基本的原則是“富村”并“窮村”。“富”和“窮”的區別是看村委會可供支配的村級財力的多少。一般說來，在2003年可供支配的財力在30萬以下的村，往往被兼并。今年，張家港市政府提出，村級可支配財力要達到50萬元，到2010年要達到100萬元。行政村的撤并是可以看作政府推動農村基層組織建設一個極為激進的改革措施。首先，行政村作為地方最基層一級組織結構，隨著改革的深入，其生產性功能已經大大削弱，以村為區域、用原村集體資產進行投資和生產等經營性活動幾乎沒有了。村集體資產作為村民共同出資的主體，其經濟法人資格也幾乎消失了。村民與村集體之間經濟紐帶聯系也大大削弱，行政村的撤并對于老百姓而言沒有多少直接利害關系。其次，撤并行政村減少了農村管理幅度，在撤并行政村之前，張家港鄉鎮區域和鎮級機關也進行了大規模的撤并，原26個鎮撤并成8個。撤并行政村和撤并鎮保持同步性和管理上的便利性。再次，行政村的撤并有利于壓縮基層行政管理的開支，節約支出，省下財力可提供農村其它公共品供給。

第二個變化是農村社區建設如火如荼。在上級政府指導、督促下，以村委會為依托，以村級財力為保證，整合農村公共資源，開展了轟轟烈烈的以建設自己家園為目的的農村社區創建工作。圍繞城鄉一體化的要求，張家港市農村社區建設大量地模仿城市市區的做法，建設農村社區。

張家港農村社區建設大概分兩個層次，一是由宣傳部門指導、督促下的建設。主要內容是圍繞教育人而在宣教環境上做文章。包括：A.圍繞促進人的全面發展，通過農村社區這個陣地多管齊下強化當代農民教育。利用遍布城鄉的500多所市民學校，常年開展“五愛、四有、三德、三禮”教育和全民普法教育。把中央提出的科技、文化、衛生“三下鄉”深化為“三入戶”，引導培育了3.6萬戶“三入戶”特色家庭。全面推行了以“勤勞致富、義務奉獻、遵紀守法、優生優育、文明衛生”為內容的“五星戶”評創活動，優化了社會風氣、人居環境和干群關系。村級社區建成“一校、兩欄、三室”，即有一所多功能學校，有讀報欄、宣傳公示欄，有1000冊以上圖書的圖書室，以及一定規模和檔次的黨團活動室和文體活動室。同時全民化的社區群眾文體活動在張家港市各村、鎮蓬勃展開，老年人活動室、少年宮、健身中心、公園等活動場所的建設，社區服務中心聘用社會上的文體老師，積極營造活動氛圍，已經成為農村積極健康生活不可或缺的組成部分。B.優化社區生態環境。以“同創文明社區、共建美好家園”為主題，每年開展幾次聲勢浩大的農村大環境集中整治活動，全民動手徹底清除暴露垃圾，整治河塘污水。全市建立了5000多人的環衛、門前五包和農村社區專兼職保潔隊伍。各鎮都建有垃圾填埋場，村有垃圾收集房，各家各戶全部實行垃圾入坑入箱集中收集處理。全面實施農村水環境整治工程、推行清潔生產的同時，大力實施社區綠化、美化、亮化工程，大搞居民庭院綠化、小區綠化、街頭綠化、單位綠化、道路綠化、河濱綠化。優化社區宣教環境。為更好地體現現代文明社區的文化品位，強化環境育人的效應，張家港市十分注重農村社區的休閑廣場和雕塑、景點、公益廣告等宣教環境建設。精心設計了“六個一”環境宣傳示范區，即各主要道口的一塊大型公益廣告宣傳牌、名人名言一條街、文明格言一條廊、文明示范小區的文明用語一條路、公交車亭的公益廣告一個面和“五星家庭”的一個治家格言鏡框。

第二個層次是由民政系統指導和督促下進行的那種緊貼實際、滿足農民生產和生活的社區服務。例如堅持為民、利民、便民的宗旨，以公眾性的產業化服務為主體，以公益福利性的社會化服務作補充，集聚社區服務資源，把農村社區作為消費群體和市場主體適度超前開發，全面把社區服務的觀念引入農村，積極開展房屋修繕、管道疏通、家電維修、水氣接送、醫療保健、婚姻介紹、中介服務、老幼托管、運輸搬運、保潔承包、法律咨詢、農業咨詢、種養指導、良種推廣、肥藥供應等利民便民服務。把“110”社會聯動網服務觸角不斷向農村社區延伸輻射，進一步強化“110”社區求助服務功能。大力倡導“我為人人，人人為我”的社會新風尚，培育了1000多支社區志愿者隊伍，建立了143個服務站，人員總數近10萬人。目前，每一個村建設一個農村社區，農村社區在村委會掛牌，是兩塊牌子一套班子。政府也把審批和司法的功能適度引導到社區以方便村民。

二、農村建設的關鍵是村組織可供支配的財力增加

無論如何，張家港市農村經濟變化均和政府活動密切相關。政府為了發展經濟，發展社會各項事業必須深入動員農村各類資源。在政府動員下，村委會演變成事實上的政府基層組織。在政府要求發展的壓力下，村委會從過去的積極籌集資金，想方設法辦工廠轉變為現在的積極招商引資、引進項目。但是和蘇南其他地方一樣，張家港市各級政府的積極作為并沒有因企業改制而喪失，除鄉鎮政府經濟職能轉變為積極招商引資，做好經濟發展的服務工作以外，社會領域大量的建設任務為鄉鎮政府和村委會提供了很好的活動舞臺。村黨組織和村委會把建設各類社區，努力為區域內農民提供更多的農村公共品作為自己活動的重點。

農村實現有效治理的首要任務是發展，在發展中政府才能達到強化控制的目的，所以村集體經濟的壯大在過去被認為是村級建設最主要的內容。在20世紀在90年代初，為推動農村經濟的發展，張家港市委、市政府開展一項持續多年的“扶貧”行動。動員政府機關和市屬的專業性公司與經濟薄弱村進行“二對一”幫扶式的“扶貧”。并試圖用行政考核辦法要求幫扶者（政府機關和市屬的專業性公司）限期使貧困村脫貧，開始確定的幫扶貧困村有92個。讓人感到興趣的是，這種持續6年之久的扶貧行動并不是扶老百姓的貧，而是扶村級集體經濟的貧，提高貧困村的造血功能。扶貧的方式是沿用“辦工廠”、“做生意”的鄉鎮集體企業發展模式，最終達到村集體可支配財力增加的目的。

2005年初，農業稅取消以后，政府與農民關系進一步疏遠。村黨組織和村委會的活動與本村的村民之間的生產生活活動沒有直接的聯系。一般說來，張家港農村中，精壯農民絕大多數在本地就業或外出打工、做生意，本地的企業絕大多數是私營的。農民在本村聯系主要是因為農民是原居住地的居民。在農耕時代，土地是農民生活依靠。但在現在的張家港市，農民與土地的關系也日趨疏遠。在滾滾而來的工業化浪潮中，土地非農化使用加劇，土地非農化使用是建立在比農業使用更高效率基礎上的。所以，每當年底，農村因土地收益而分紅時，農民將從村委會處領到自己應該得到的收入，這在農村被稱為土地的“二次分配”，以體現出土地使用權仍然是農民的。除此以外，農民與村委會幾乎不發生經濟往來。

許多農民已經到鎮區或市區購房置業，但戶口仍在村里，流動性越來越強的農民和村基層組織關系日漸疏遠。村委會作為村民自治性質的農村基層組織是農民自己選舉出來的，需要農民投票決定，但是，農民與村委會的關系是越來越淡漠。村委會指揮本村農民提供本地公共服務，這需要村委會通過市場形式進行購買。另一方面，上級政府并沒有因為村委會是自治性質社團，而削弱對其領導、指揮、控制。于是，村委會就成了一個十分尷尬的中間角色，一方面必須服從市、鎮政府下達的行政活動指標，另一方面，完成這些指標卻又不能指揮本地農民，否則就會受到增加農民負擔、不符合“三個代表”要求的指責。例如，每年四五月份，市政府（具體落實部門是農業局和水利局）要求在六月梅雨來臨之前把農村溝河都要疏浚一遍，清除淤泥，有利于排水抗澇。隨后，該指示由鎮下達到村，村委會卻無法指揮農民自己掏錢自己干。不得已，村就必須拿出足夠的“水利疏浚工程費”，請農民干，或者請專業工程隊，動用挖泥機來完成。溝河疏浚僅僅是農村公共品提供的一小部分，現在的張家港市農村建設主要公共品投入是農村社區建設（由市委宣傳部和市政府民政局具體負責指導、檢查、督促），社區建設的投入是非生產性的、巨大的，而且要求連續不斷的年年有一部分投入，所以，村委會的壓力很大，任務很重。

在政府—村委會—農民三層組織體系中，政府根據社會發展的要求發出強有力的指令性工作任務，要求村委會落實，村委會又不敢侵犯農民的自主權，按照安排農村工作的程序要求規定，村委會必須和農民進行“一事一議”、協商解決。這反過來，很有可能削弱了政府行政命令執行的效果。結果，往往是村委會不用與農民協商，通過自己掏錢購買，完成政府的工作布置。這種組織運轉體系中，村委會就必須有足夠可支配的財力，沒有財力就一事無成。所以，在村領導班子建設中，村組織一把手的（村黨組織的領導人員）主要精力是抓創收。村級黨委（支部）書記抓錢有兩種方式，一種是通過土地開發，招商引資，引進生產項目，這可以收取土地出讓金和企業應繳的管理費。這種方式是村級財力來源的主要形式。在張家港市，村級企業很多，自2000年以來，村級開發區、工業集中區建設也有不少。有的書記基于招商引資的困難，但又為了維持好村級基層組織的正常開支，自己歷盡艱辛親自辦廠。所以，在張家港市村一級書記老板屢見不鮮。另一種是由于地理位置決定了辦工廠十分困難，或工廠少又小，繳納到村里的費用尚不足一個村建設需要，或者屬于生態保護區域，不能辦工廠。這樣，村級建設的開支一般通過鎮財政補償的辦法解決。

三、增強農民和社區居民的參與性，提高農村建設的自覺性

在調查過程中，筆者深深地體會到，張家港農村建設無論是經濟建設還是社會事業的發展，無論公共品的生產和提供還是農村文體活動的開展，均是在政府推動下進行的。從政府推動的超前性和農民樂意接受的效果看，政府試圖通過自己的努力，在不斷創新、不斷變化中尋找農村現代化發展路子。然而，在紅紅火火的創建過程中，在不斷被考核要求和規范化的過程中，村委會和農村社區已經實際上是被政府過度組織化的實體。

在農村社區建設過程中，經濟規模雄厚、工業化程度高的村，其農村社區建設得漂亮、有序、規范。相反，沒有工廠的農村，其凌亂的農居布局，松散的管理方式和獨門獨戶自我服務的自然狀態，反映出農村差異十分明顯。一般認為，無論是富裕的村，還是經濟薄弱的村，社區建設都有其發展的內在要求。在富裕的村，經濟發展起來以后，擁有較多的資源進行基礎設施投資、大環境整治，政府工作也就找到創建和規劃建設新穎農村社區的契機。相反，經濟落后的村并不具備這樣的機會。將來隨著人口的外流，經濟薄弱村有被撤并的命運。所以，并村可看作順應流動性要求的政府積極行為，是和農村社區建設同步要求的改革措施。農村不平衡發展規律決定了經濟薄弱的村由鄰近富裕村（嬗變為小型城鎮化社區）來兼并、整合。

新農村建設的一個主要內容是農民自主化的農村治理。一些學者（溫鐵軍、曹錦清）認為，中國農業經濟仍然是超小規模的一家一戶為特征，所以他們關注的是農民能否組織起來應付市場風險和外在強力。國家不可能通過財政補貼給農民以持續的收入增長，唯有將農民組織起來，通過建立各種形式的合作社。但是，從張家港為代表的蘇南情況看，農民合作社的組織成本太高，農業收入的不確定性和低下無法補償高昂的組織成本。所以，在發達的農村，普遍的經濟組織是企業，用資本黏合起來的經濟組織遠比人合的合作化效率要高。但是，經濟組織的企業化并不意味著社會組織的企業性質，相反，社區具有的公共性、非排他性決定著其運作的民主自治的特征。

政府過度介入農村社區，在農村社區創建初期是十分重要的，可以保證資源供給和整合，發展規劃的協調性等等。但是，當建成以后，社區活動正常運轉以后，政府過多介入并不符合社區建設的本來要求。按照民政部2002年關于社區建設工作要點要求，培育社區意識，特別重點是培育社區居民和社區單位的參與意識和社區居委會的自治意識，激發社區居民參與社區事務管理的積極性，指出要研究制定《社區居民代表會議議事規則》、《社區自治章程》、《居規民約》，要求社區重大事項按民主程序決定，增強社區居民的自治意識。顯然，社區的生命力在于社區居民的自治精神。目前，張家港市農村村級社區一整套自治制度、自治組織機構均已建立起來了，但運作過程中真正起作用的還是村里具有政府管理性質的村委會。像擁有著名的鋼鐵企業江蘇永鋼集團的永聯村，其政府性的組織是黨政企合一的，村委會是村組織中的中層組織，社區管理委員會和村委會合一的，社區服務中心是村委會的下屬單位。政府過度介入壓抑了民間自治組織的活動，削弱了非盈利組織（NPO）的大量產生，這是不利于形成多元化的社會格局。例如，工業的增長吸引了大量的外來人口。在管理外來人口方面，塘橋鎮韓山村社區有外來人口2000多人，村里建設外來職工公寓，在單間（20多平方米）里可以解決打工者家庭生活；在永聯集鎮有15000人外來人口，是本村人口的150%。除永鋼集團有外來職工集體宿舍外，沒有辦法安排外來職工的家人，也沒有社會化的半公益性質的外來人口公寓。由于村經濟建設需要大量的外來人口，但社區服務對象主要局限于農村和土地聯系在一起的原居住地的農民，顯然，把外來就業者和原居住地的農民融合為社區同一的社區主體，這樣社區管理機構不應該讓原居住地的農民選舉的村民委員來承當，需要由外來人和本土人共同選舉，組建一些NPO參與社區的自我管理。在城市，外來人口盡管遭到種種歧視，然而通過自身努力，變成城市的市民完全有可能的，那么，工業發達的鎮村有這樣的包容性嗎？作為流動性的產物，外來人口能否在一鎮、一村實現本地化，使其相對穩定下來，是關系到能否確保工業化和城市化持續發展的問題。那么，一定應該讓他們既參加社區文體等活動又參與管理活動，培養他們的歸屬感。這種客觀的需要如果在正式制度（如村民委員會）里還無法安排，可以在社區管理委員會等NPO里安排。

責任編輯：浩 宇