強縣擴權促進區域中心城市發展的思考

摘 要：強縣擴權順應了市場經濟和行政體制改革的發展趨勢，具有其內在合理性。在強縣擴權的過程中，區域中心城市和縣級之間存在著通過“看不見的手”和“看得見的手”所進行的雙重博弈。只有在區域中心城市與縣級之間建立一種新型的競爭合作關系，才能構建起市、縣共贏的格局，從而促使區域中心城市乃至整個區域經濟提升到更高的水平。

關鍵詞：強縣擴權；中心城市；博弈

中圖分類號：F290 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2007）02-0040-04

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作者簡介：周明生（1948- ），男，江蘇泰興人，中共江蘇省委黨校副校長，教授，博士生導師，中國市場經濟研究會副會長，研究方向為經濟理論與制度創新、經濟運行與調節；李猛（1982- ），男，江蘇淮安人，中共江蘇省委黨校碩士研究生。

一個時期以來，強縣擴權成為一大熱門話題，強縣擴權對于現行的“市管縣”體制中作為區域中心城市的“市”是利是弊？也引起了人們的深切關注。在強縣擴權中促進中心城市的發展問題，也就成為一個很值得研究和思考的課題。

一、強縣擴權的內在合理性界定

從2002年至今，浙江、湖北、河南、山東、福建等省份先后根據本省的具體情況，將一部分原歸屬于區域中心城市地級市的經濟管理權和社會管理權直接賦予經濟強縣，在財政體制等方面實行了“省直管縣（市）”，這些調整省內市縣經濟關系的破蛹之舉，被稱為強縣擴權。強縣擴權作為省域范圍內行政管理體制改革的有益探索，無論從理論還是實踐上看都有其內在合理性。它是對憲法規定的我國行政層級“中央——省——縣——鄉”四級行政體制的回歸，也是對“市管縣”體制的一種揚棄，它在相當程度上清除了制約縣域發展的現行經濟與社會管理體制和運行機制的障礙，使得縣級政府有能力和實力針對本縣經濟社會發展合理配置資源，進而實現特大城市、區域性中心城市、縣域經濟三個經濟板塊的協調發展。

強縣擴權順應了行政體制改革的發展趨勢。我國在20世紀80年代推行的“市管縣”體制一度在發揮中心城市作用、解決城鄉條塊分割中取得了明顯的成效。但隨著市場經濟體制的確立，市管縣體制的效應開始趨微，而其在城鄉一體化、權責配置、組織規模和行政成本等方面的種種弊端卻日趨鮮明。在這種背景下，以擴大管理幅度、減少管理層次為特點的“扁平化”行政體制模式應運而生。強縣擴權恰恰是對這一行政體制改革趨勢的回應。強縣擴權在實質上減少了地級市這一級的行政層級，從而提高了經濟發展的效率，壓縮了管理的縱向距離，釋放了那些自身實力雄厚、自我發展能力卓越的“強縣”長期被壓制的效能。

縣域經濟是國民經濟的基礎，其發展規模與水平直接關系到我國工業化、城鎮化以及全面建設小康社會的總體進程，加快縣域經濟發展是實施“城鄉統籌”的客觀需要。市管縣體制建立的最為重要的初衷是發揮中心城市的輻射功能，帶動縣域經濟的發展。但在現實中，一方面，不少功能小、輻射弱的地級市本身作為中心城市就難以夠格，“小馬拉大車”的現象嚴重存在，難當帶動的重任；另一方面，地級市不論其實力強弱，在與縣處于同一資源和項目競爭平臺時，往往會利用其特有的強勢地位，截留省里下達的信息、資源和權力以謀取自身利益，市“吃”縣、“刮”縣、“卡”縣的現象也就有不同程度的存在。因此，要加快縣域經濟發展，必須為縣域經濟主體創造良好的外部環境，這就需要破除阻礙其發展的諸多障礙。在“行政權力”的等級和空間配置對區域經濟發展影響還很大的現階段，通過強縣擴權對公共行政權力和社會資源進行重新分配，解除束縛縣域經濟發展的體制性障礙，弱化地級市對縣 (市)經濟的控制與干預權限，必將有力地推進縣域經濟的發展。

二、強縣擴權中的市、縣博弈

強縣擴權對于中心城市的挑戰是明顯的，緊迫的。強縣擴權對于區域中心城市的直接挑戰在于，地級市由于財政收入減少，政府能夠運用行政權力發揮作用的空間相應縮小；間接挑戰在于，縣級經濟管理權限的擴大，無疑會對地級中心城市的經濟發展發起挑戰，使其面臨更加激烈的外部競爭。此時，市、縣將基于強縣擴權的背景呈現出新的博弈格局。

一方面是基于“看得見的手”的博弈。由于我國市場經濟尚處于健全和完善的過程中，利益上的紛爭往往首先反映為權力的博弈。強縣擴權的結果之一就是地級中心城市政府成為此次改革的利益流出團體。因此，基于自身利益最大化，中心城市政府在可能的范圍內，會采取一定的博弈手段，來“捍衛”流失的權利和資源。如借助行政級別優勢，截留權力。在湖北嘗試“省管縣”改革后，一些中心城市政府開始想方設法把自己所轄的經濟強縣“吃掉”，變為一個區。比如黃石“吃掉”下陸、咸寧“吃掉”了咸安。你搞“省管縣”，我就“市吃縣”，以“縣改區”作為應對“省管縣”的博弈手段。或者利用自己在改革中政策執行者的有利角色以及改革的不完善性，基于自身的利益最大化來虛化甚至歪曲政策的落實。漢川市政府曾通過《湖北日報》公布了一組調查數據：在239項對縣擴權事項中，落實較好的有87項，占36％，如3000萬美元以下的鼓勵類外商投資項目等；未能落實的99項，占41.6％；缺乏可操作性的27項，占11.5％。可見，在“看得見的手”進行操作的過程中，博弈往往有失公允，更難以實現雙方得利。

另一方面，是利用“看不見的手”的博弈。強縣擴權后縣不再依附于區域中心城市，自身的利益和人格被明晰化。此時市、縣就可以去爭奪和搶占信息、資源、項目等，而不存在“市管縣”下市對縣的“吃”、“刮”、“卡”的強勢地位，二者就會處于一種近乎平等的競爭關系。那么這種競爭是否就會帶來雙贏的局面呢？“他追求的僅僅是他個人的快樂，僅僅是他個人的利益。……有一只看不見的手引導他去促進一種目標……，通過追求(個人的)自身利益，他常常會比其實際上想做的那樣更有效地促進社會利益。”按照斯密的理論，在市場經濟中，每一個人都會這樣從利己的目的出發，而最終達到利他的效果。但是，“納什均衡”的提出讓我們看到了“看不見的手”原理的一個悖論：從利己目的出發，結果損人不利己，既不利己也不利他。著名的“囚徒困境”中兩個囚徒的命運就是如此。再回到市、縣的博弈來看，競爭會有以下幾種結果：

其一，以一方的成功和另一方的失敗而告終，此時一方利益最大化，另一方利益為零。博弈沒有取得最佳結果。

其二，以一方成功和另一方失敗而告終，此時勝方為成功付出巨大成本，則勝方沒有取得利益最大化，而輸的一方利益為零。博弈沒有取得最佳結果。

其三，以一方成功和另一方失敗而告終，此時輸的一方付出巨大成本，則勝方利益最大化，而輸的一方利益為負。博弈沒有取得最佳結果。

其四，以一方成功和另一方失敗而告終，此時雙方皆為競爭付出巨大成本，則勝方利益未得到最大化，而輸的一方利益為負。此時，博弈取得了最差結果。

通過以上分析，我們可以找到“共輸”的結果，卻沒有發現“共贏”的局面。由此，可以得出這樣的結論，即使在去除行政因素的單純競爭中，競爭仍不能帶來雙贏，它充其量只能活躍一下市場。按照經濟人的假設，市和縣都是理性的，都追求自身利益最大化，它們都會從利己的角度出發來參與競爭，而以上又論證了單純的競爭并不是最佳選擇。

三、競爭與合作：市、縣共贏的唯一選擇

那么，在強縣擴權的背景下，市、縣通過什么途徑實現“雙贏”呢？答案只有一個：“競爭+合作”。按照“納什均衡”，合作是有利的“利己策略”。共贏只能在合作的前提下實現，這種共贏不是雙方均獲得自身利益的最大化，而是雙方共獲利的最大化，是一種共獲利最大化的均衡。正如“囚徒困境”的模型中，最好的博弈結果是雙方被判的總年數最少，而不是某個囚徒被叛無罪，因為它的代價是另一個人的刑期更長。在市、縣的博弈中，最好的結局是市、縣利益均衡，而不是一方獲很多利益，另一方損失更多利益。它必須符合這樣的規律：按照你愿意別人對待你的方式來對待別人，這就是合作。在社會主義市場經濟條件下，這種合作帶來的共贏對市和縣、對整個區域經濟的發展都是一個利好的結果。但是，合作并不排斥競爭，合作只有在競爭中實現才是有意義的，合作也只有以競爭為基礎，才是高水平的。因此，在強調合作的同時，要提倡和開展市、縣之間的競爭。這種競爭是憑借自身實力和謀略的競爭，縣要在競爭中把自己做大做強，而中心城市也要在競爭中實現不斷的自我發展。

進一步分析，強縣擴權擴大了縣級經濟管理權限和社會管理權限，對于區域中心城市的發展無疑構成了挑戰。挑戰就是競爭。然而，區域中心城市應該、也完全可以理性地對待這種挑戰和競爭。中心城市經濟發展水平與縣域經濟發展水平無論在層次、規模、循環的范圍上都存在顯著的區別。縣域經濟更多的是實體經濟，是產品的生產和流通；而中心城市經濟更多的是生產要素流動、信息流動、服務提供、組織創新等。可以說，二者是兩個不同層級的循環過程。即使將來城鄉一體化，也僅僅是要素收益均等，而不可能是產業、實體經濟的雷同。因而，強縣擴權在區域中心城市與縣之間加強了競爭，但這種競爭是良性的，可持續的。當然，對于區域中心城市來說，強縣擴權可能會帶來一些負面影響，尤其在財力上會受到直接影響，可能影響城市的建設與發展，進而在一定程度上影響其競爭力。上級政府在推進強縣擴權時，應考慮這一因素，在政策上作出一些調整。

強縣擴權實際上是把中心城市從“城鄉合治”的泥潭中解救出來，重新專注于城市的發展。將自身有限的精力、有限的知識用于自身熟悉的城市區域。要中心城市重新專注于城市的發展，就必須先對其自身的功能有準確的定位，使之既符合市場經濟發展的需要，同時充分發揮自身的現有優勢，并且在發展中進一步提升自身的發展優勢。

首先，明確中心城市的經濟輻射功能。強縣擴權要淡化的實際上是市、縣之間的行政隸屬關系而非區域間經濟上的聯系。中心城市要重視市管縣體制下形成的經濟聯系，充分利用這種聯系來強化自身的聚集功能，從而增強自身的發展實力、輻射和服務區域的能力。通過市場的經濟輻射與服務功能，同樣可以將縣域納入自身發展的勢力范圍，并且隨著實力的增強，范圍會不斷拓展。強縣擴權是客觀上要求區域中心城市由行政管理功能向經濟輻射功能的回歸。其次，重視中心城市的創新擴散與傳播的中轉功能。強縣擴權從根本上是激發經濟主體發展經濟的自主性和積極性。經濟發展過程，依賴于創新的擴散和傳播，而創新的擴散很大程度上是沿著城市等級向外擴散。因而，必須重視和強化中心城市承上啟下的中轉功能。

強縣擴權要遵循市場經濟規律，防止出現新的分割。強縣擴權其本身是一種依靠行政力量破除阻礙市場經濟發展的體制性因素的行為，是一種通過重新分配公共權力資源推進區域經濟按市場規律運行的重要舉措，我們在積極推行強縣擴權新體制時，必須十分強調遵循市場經濟規律，防止出現新的市場分割、盲目競爭和新的“小而全”、重復建設。

強縣擴權，目的是提高經濟發展的效率，加快發展。要讓放下去的權力變成現實生產力。這就要求在促進市縣合作時就要做到“三個結合”：一是放權與指導的結合。放權以后，中心城市對縣域發展決不能撒手不管，必須通過加強指導，扶植和培養縣級運用擴大的權限謀事、干事、成事的能力，保障縣級擴大的權力盡快順暢、規范運行，真正發揮促進發展的作用。二是放權與服務的結合。權力放下去了，服務的標準、服務的力度、服務的范圍都不能有絲毫的削弱，服務的方式方法也要改進創新，要由被動服務轉變為主動服務，千方百計為縣排憂解難。三是放權與負責的結合。放權以后，對與中心城市政府來說，有些具體的事權沒有了，但宏觀指導、監督檢查、綜合協調的職能沒有變，而且還要予以強化。

四、結語

強縣擴權順應了市場經濟和行政體制改革的發展趨勢，必將在相當大的程度上破除阻礙縣域經濟發展的障礙。強縣擴權是地級中心城市與縣級經濟利益關系的調整，中心城市必須重新定位自身的功能。在推進強縣擴權時要兼顧市、縣關系，協調好中心城市的發展與縣域經濟的發展，在縣與中心城市之間建立起一種新型的競爭合作關系，構建市、縣共贏的路徑。總的來說，中心城市與周邊地區之間的競爭與合作，將極大地促進整個區域經濟的發展，使之提升到更高的水平。

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責任編輯：浩 宇