政府生態(tài)服務(wù)職能及其實(shí)現(xiàn)路徑

作者簡(jiǎn)介：趙澤洪（1952- ），男，重慶人，重慶大學(xué)副教授，研究方向?yàn)楝F(xiàn)代行政管理與行政決策；劉利（1981- ），女，重慶人，重慶大學(xué)行政管理碩士研究生。

摘 要：和諧社會(huì)對(duì)政府環(huán)境職能提出了新的要求，即以環(huán)境監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變到為生態(tài)環(huán)境服務(wù)為主。為此，政府要提供高品質(zhì)的生態(tài)公共產(chǎn)品，樹(shù)立為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體、自然生態(tài)及全社會(huì)服務(wù)的觀念，并通過(guò)加強(qiáng)職能整合、突出首要職能、制訂職能規(guī)范、轉(zhuǎn)變職能方式、重視職能替代等途徑實(shí)現(xiàn)環(huán)境服務(wù)職能的更新。

關(guān)鍵詞：和諧社會(huì)；服務(wù)型政府；生態(tài)服務(wù)職能；實(shí)現(xiàn)路徑

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605（2007）02-0083-03

人類(lèi)幾千年的文明發(fā)展史是一部經(jīng)濟(jì)與資源此消彼長(zhǎng)、社會(huì)與自然盛衰交替，充滿了二律背反規(guī)律的歷史，而工業(yè)革命和城市化進(jìn)程把這一發(fā)展悖論放大到了極致。一方面是經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，另一方面是自然資源的不斷衰竭和生態(tài)危機(jī)的持續(xù)顯現(xiàn)，環(huán)境這一人類(lèi)生命支持系統(tǒng)已脆弱到無(wú)力承受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的重負(fù)。于是可持續(xù)發(fā)展觀、和諧社會(huì)理念開(kāi)始逐步深入人心并成為當(dāng)代文明的核心價(jià)值。保護(hù)生態(tài)環(huán)境是每個(gè)公民和社會(huì)組織的應(yīng)盡職責(zé)，而依法行使公共權(quán)力，管理公共事務(wù)并承擔(dān)公共責(zé)任的政府在其中應(yīng)該起到主導(dǎo)性的作用。

一、政府生態(tài)服務(wù)職能的內(nèi)涵及其意義

所謂政府生態(tài)服務(wù)職能，即政府遵循和諧社會(huì)發(fā)展的基本要求，堅(jiān)持科學(xué)的可持續(xù)發(fā)展觀，構(gòu)建人與自然和諧共生的現(xiàn)代生態(tài)文明，承擔(dān)改善生態(tài)環(huán)境的公共責(zé)任，充分發(fā)揮依法為全社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)公共產(chǎn)品和良好的生態(tài)公共服務(wù)的職能作用。提出政府生態(tài)服務(wù)職能的概念，是因?yàn)樗c傳統(tǒng)的政府環(huán)保職能有本質(zhì)的差異。政府生態(tài)服務(wù)職能的意義主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

其一，突出政府職能的生態(tài)性是建構(gòu)和諧社會(huì)的必然要求。社會(huì)主義和諧社會(huì)分為三個(gè)層次，即人與人、人與社會(huì)、人與自然的和諧。其中，人與人的和諧是基本層次；人與社會(huì)的和諧是主要層次；人與自然的和諧是最高層次。因?yàn)槿伺c自然的和諧已經(jīng)超越了狹義的人類(lèi)社會(huì)本身，而是在更廣的范圍內(nèi)追求人、社會(huì)、自然三者的和諧統(tǒng)一，這是將古人所追求的“天人合一”的最高境界從哲學(xué)層面擴(kuò)大到現(xiàn)實(shí)層面。然而在傳統(tǒng)的政府職能中，環(huán)保職能僅是政府社會(huì)職能中的一部分，而且通常還只是環(huán)保部門(mén)才實(shí)際具有的一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)職能，政府其他職能部門(mén)并沒(méi)有將它作為重要職能。提出政府生態(tài)服務(wù)職能就是將政府環(huán)境職能由局部職能、專(zhuān)門(mén)職能轉(zhuǎn)換為首要職能與全面職能，使政府生態(tài)服務(wù)職能成為和諧社會(huì)中政府的最具整合力和最主要職能之一。

其二，強(qiáng)調(diào)政府生態(tài)職能的服務(wù)性是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在需要。服務(wù)型政府的建設(shè)是與和諧社會(huì)建構(gòu)相適應(yīng)的。服務(wù)型政府是以社會(huì)的公平、公正為目標(biāo)，它以人為本，強(qiáng)調(diào)的是政府管理模式由傳統(tǒng)的以“政府為中心”的“管制型”轉(zhuǎn)移到以“顧客為中心”的“服務(wù)型”上。服務(wù)型政府的一項(xiàng)核心內(nèi)容就是強(qiáng)化公共服務(wù)職能，其中為生態(tài)環(huán)境服務(wù)是最重要的服務(wù)內(nèi)容之一。為此，應(yīng)當(dāng)把傳統(tǒng)的政府環(huán)保職能納入到政府公共服務(wù)職能體系中，使其成為服務(wù)型政府建設(shè)的有機(jī)組成部分，在政府傳統(tǒng)的環(huán)境管理者、監(jiān)督者、執(zhí)法者角色中凸現(xiàn)服務(wù)者的角色要求，實(shí)現(xiàn)政府環(huán)境職能從“管制”到“服務(wù)”的歷史轉(zhuǎn)型。

二、政府生態(tài)服務(wù)職能的主要范疇

政府生態(tài)服務(wù)職能體現(xiàn)在方方面面，但歸納起來(lái)主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然三個(gè)密不可分而又各具特征的領(lǐng)域。政府生態(tài)服務(wù)的職能目標(biāo)，就是在為不同對(duì)象的服務(wù)中達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然三者的協(xié)調(diào)發(fā)展。

1．在經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境中主要服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體

經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境提供的生態(tài)產(chǎn)品可分為兩類(lèi)。一類(lèi)是由市場(chǎng)直接或間接實(shí)現(xiàn)價(jià)值的生態(tài)產(chǎn)品。前者包括一些實(shí)物生產(chǎn)性的原生態(tài)產(chǎn)品，如食品、原材料等，具有或接近于“私人物品”的性質(zhì)，一般直接進(jìn)入經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體提供并由市場(chǎng)去實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，政府不直接干預(yù)；而后者由市場(chǎng)間接實(shí)現(xiàn)價(jià)值的生態(tài)產(chǎn)品，如城市供水、垃圾處理、荒山治理、土地拍賣(mài)等，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，通常由政府、企業(yè)及社會(huì)中介組織多方參與提供，政府采取價(jià)格的轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)稅收、建立生態(tài)資源價(jià)值的市場(chǎng)制度等方式實(shí)現(xiàn)其服務(wù)職能。另一類(lèi)是政府提供的管制服務(wù)。市場(chǎng)為追求利潤(rùn)最大化在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)通常會(huì)產(chǎn)生外部不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，如亂砍濫伐帶來(lái)的水土流失，工業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)的環(huán)境污染等。市場(chǎng)機(jī)制難以解決外部不經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，對(duì)此政府要采用管制、獎(jiǎng)懲等方式來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷。這是政府傳統(tǒng)的環(huán)保職能，所不同的是現(xiàn)在將管制作為一種手段而非目的，同時(shí)把管制也納入到生態(tài)服務(wù)中，通過(guò)執(zhí)法監(jiān)督起到維護(hù)多數(shù)環(huán)保達(dá)標(biāo)企業(yè)的根本利益。

2．在自然生態(tài)環(huán)境中主要服務(wù)于自然生態(tài)

這些生態(tài)資源與生態(tài)產(chǎn)品對(duì)人類(lèi)具有重大影響，但由于保護(hù)與治理耗資巨大，只能由政府來(lái)承擔(dān)。它們也可分為兩種類(lèi)型：第一類(lèi)是對(duì)自然生態(tài)的恢復(fù)，如天然林資源保護(hù)、退耕還林還草、沙漠治理、防護(hù)林建設(shè)、自然保護(hù)區(qū)設(shè)置等。它體現(xiàn)了當(dāng)代生態(tài)建設(shè)重點(diǎn)從事后治理向事前保護(hù)轉(zhuǎn)變，從人工建設(shè)為主向自然恢復(fù)為主轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。第二類(lèi)是對(duì)“公共用地”的公共環(huán)境治理，如區(qū)域性的大氣污染防治、水污染防治和固體廢物污染防治等。它體現(xiàn)的是綜合治理、預(yù)防為主，改變先污染后治理、邊治理邊污染的狀況。上述兩類(lèi)生態(tài)產(chǎn)品的共同特征是均屬于純公共產(chǎn)品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，是政府提供的具有公益性質(zhì)的生態(tài)公共產(chǎn)品。

為自然生態(tài)服務(wù)理念的提出在當(dāng)今社會(huì)意義重大。政府要為自然生態(tài)的恢復(fù)和保護(hù)負(fù)責(zé)，就要把自然生態(tài)作為生命體看待，善待它、呵護(hù)它。西方“深生態(tài)學(xué)”(Deep Ecology)認(rèn)為，所有的自然物都具有內(nèi)在價(jià)值，生命物種權(quán)利平等，它們的價(jià)值和生存權(quán)利并不依賴于人類(lèi)的需要。這種強(qiáng)調(diào)人與自然價(jià)值平等、和諧相處的環(huán)境倫理觀改變了傳統(tǒng)的以人類(lèi)為中心的環(huán)境倫理觀，形成了“非人類(lèi)中心論”(Anti-Anthropocentric)的環(huán)境倫理觀。政府為保護(hù)和恢復(fù)自然生態(tài)所做出的努力，就是政府為自然生態(tài)服務(wù)的重要形式，并通過(guò)這種服務(wù)達(dá)到人與自然的和諧。因此，在和諧社會(huì)建構(gòu)中政府應(yīng)當(dāng)有為自然生態(tài)服務(wù)的意識(shí)和作為。

3.在社會(huì)生態(tài)環(huán)境中主要服務(wù)于全社會(huì)

西方的社會(huì)生態(tài)學(xué)(Social Ecology)認(rèn)為，幾乎所有的生態(tài)問(wèn)題都是由社會(huì)問(wèn)題引起的，如果不處理好社會(huì)機(jī)制問(wèn)題就不可能理解、也不可能解決生態(tài)問(wèn)題。為此，社會(huì)生態(tài)學(xué)的根本價(jià)值目標(biāo)是追求整個(gè)社會(huì)內(nèi)部機(jī)制的生態(tài)化。社會(huì)生態(tài)的概念有廣義和狹義之分。廣義的社會(huì)生態(tài)泛指人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治和文化機(jī)制與自然生態(tài)環(huán)境的相互協(xié)調(diào)；狹義的社會(huì)生態(tài)專(zhuān)指與生態(tài)環(huán)境密切聯(lián)系的生態(tài)政策、生態(tài)體制、生態(tài)危機(jī)處理等特定社會(huì)機(jī)制。由于廣義社會(huì)生態(tài)涉及面太寬，本文的論述采用狹義的概念。

社會(huì)生態(tài)環(huán)境的政府服務(wù)同樣可以分為兩類(lèi)。一是特殊公共產(chǎn)品，它包括涉及生態(tài)環(huán)境的公共政策以及精神公共產(chǎn)品（如生態(tài)方面的教育、宣傳、研究等）。生態(tài)政策在政府生態(tài)服務(wù)中既是重要服務(wù)手段，也是基本的服務(wù)內(nèi)容。政府把生態(tài)政策轉(zhuǎn)化為帶有普遍性、強(qiáng)制性的法規(guī)、制度、規(guī)則，可以為全社會(huì)的生態(tài)保護(hù)提供制度保障。另外，在全社會(huì)進(jìn)行生態(tài)教育、宣傳、研究，提高社會(huì)公眾的生態(tài)意識(shí)和生態(tài)責(zé)任感，也是政府生態(tài)服務(wù)的一項(xiàng)重要職責(zé)。二是建立生態(tài)危機(jī)處理機(jī)制，預(yù)防和處置各類(lèi)環(huán)境突發(fā)事件。近幾年，我國(guó)頻繁發(fā)生類(lèi)似松花江水污染事件、沱江水污染事件等環(huán)境突發(fā)事件，對(duì)人民群眾的生命安全和自然環(huán)境的保護(hù)帶來(lái)極大的危害。因此，生態(tài)危機(jī)處理機(jī)制的建立和實(shí)施是當(dāng)代政府的重要職能。

三、政府生態(tài)服務(wù)職能的實(shí)現(xiàn)路徑 

1.加強(qiáng)職能整合，完善生態(tài)管理的組織體系

政府生態(tài)服務(wù)職能的實(shí)現(xiàn)需要強(qiáng)有力的組織保障。目前政府各部門(mén)在生態(tài)意識(shí)、生態(tài)責(zé)任和生態(tài)保護(hù)行為上步調(diào)并不完全一致，形成了環(huán)保部門(mén)“生態(tài)優(yōu)先”，“協(xié)調(diào)發(fā)展”，某些經(jīng)濟(jì)部門(mén)“發(fā)展優(yōu)先”、“生態(tài)滯后”的“職能抵消”現(xiàn)象。要打破環(huán)保部門(mén)孤軍作戰(zhàn)的局面，構(gòu)筑為生態(tài)環(huán)境服務(wù)的政府整體職能，就要建立有足夠決策參與權(quán)、環(huán)境執(zhí)法權(quán)的管理組織體系。早在1984年國(guó)務(wù)院《關(guān)于環(huán)境保護(hù)工作的決定》就明確規(guī)定了環(huán)保部門(mén)的基本職能，即各級(jí)政府的環(huán)保機(jī)構(gòu)是環(huán)境保護(hù)方面的綜合、協(xié)調(diào)、監(jiān)督部門(mén)。為保證這一職能的實(shí)現(xiàn)，國(guó)務(wù)院成立了環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，由時(shí)任副總理的李鵬兼任主任，1998年該委員會(huì)因國(guó)家環(huán)保總局的成立而撤消。環(huán)?？偩蛛m然在級(jí)別上屬于正部級(jí)單位，但畢竟只是國(guó)務(wù)院直屬單位而非職能部委，在環(huán)境決策上權(quán)力有限，綜合協(xié)調(diào)的職能也難以完全實(shí)現(xiàn)，因此有必要在國(guó)家環(huán)?？偩只A(chǔ)上組建新的更具權(quán)威性、協(xié)調(diào)性的國(guó)家環(huán)境保護(hù)部，統(tǒng)籌全國(guó)的生態(tài)環(huán)境治理。同時(shí)，建立環(huán)保部門(mén)實(shí)行自成體系的垂直領(lǐng)導(dǎo)或跨層級(jí)的環(huán)境監(jiān)督，使地方環(huán)保部門(mén)具有相對(duì)獨(dú)立的環(huán)境管理與監(jiān)督權(quán)限。

2．突出首要職能，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境的法制建設(shè)

環(huán)境立法和環(huán)境執(zhí)法是政府生態(tài)服務(wù)職能中的首要職能，它為政府依法行政提供了法律制度的保障。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)已制定了環(huán)境保護(hù)法9部、自然資源法15部、行政法規(guī)50余部，地方性法規(guī)和地方規(guī)章1600多部，初步建立了符合我國(guó)國(guó)情的環(huán)境法律體系。但政府在環(huán)境行政立法上存在的突出問(wèn)題是配套立法進(jìn)展緩慢，現(xiàn)有環(huán)境法規(guī)滯后于社會(huì)發(fā)展。如環(huán)境保護(hù)急需的排污許可、機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣、環(huán)境污染損害賠償、環(huán)境監(jiān)察、生態(tài)功能保護(hù)區(qū)管理等方面的法規(guī)都需盡快制定。另在環(huán)境執(zhí)法上，一方面要有法可依、有章可循，另一方面要執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。現(xiàn)在有的地方政府在項(xiàng)目的環(huán)保審批、驗(yàn)收上把關(guān)不嚴(yán)，對(duì)破壞環(huán)境的違紀(jì)、違法行為放任不究。如建設(shè)項(xiàng)目中污染治理必須與主體工程“同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用”的“三同時(shí)”制度早在1986年就實(shí)施了，但一些大型工程未經(jīng)環(huán)保部門(mén)審批就擅自施工的事例至今仍然比比皆是。因此，政府必須嚴(yán)格執(zhí)法，切實(shí)維護(hù)環(huán)境法律法規(guī)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。

3.制訂職能規(guī)范，落實(shí)生態(tài)服務(wù)的政府責(zé)任

政府職能行為要有具體而嚴(yán)格的規(guī)范，其中最重要的是在生態(tài)服務(wù)中對(duì)違反職能規(guī)定、產(chǎn)生不良影響的要追究責(zé)任。我國(guó)政府的環(huán)保責(zé)任目前主要體現(xiàn)在政府環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制上，但或由于考核內(nèi)容缺乏量化指標(biāo)，或由于考核力度不夠，或由于把環(huán)境指標(biāo)作為“軟指標(biāo)”等原因，政府責(zé)任沒(méi)有完全落實(shí)。監(jiān)察部、國(guó)家環(huán)?？偩?005年12月制訂了《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》，對(duì)政府及其工作人員、企業(yè)中由政府任命的人員的環(huán)保違法違紀(jì)行為的處理做出了具體規(guī)定，這是我國(guó)首項(xiàng)環(huán)境問(wèn)責(zé)制度，是對(duì)政府及其領(lǐng)導(dǎo)環(huán)保責(zé)任進(jìn)行追究的良好開(kāi)端。當(dāng)前，在落實(shí)政府環(huán)境責(zé)任中，要把環(huán)境保護(hù)納入到領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核體系之中，并將環(huán)保考核結(jié)果作為干部選拔任用和獎(jiǎng)懲的硬指標(biāo)；對(duì)環(huán)保不作為、亂作為的政府領(lǐng)導(dǎo)要實(shí)施責(zé)任追究并依法懲處，使各級(jí)政府對(duì)環(huán)境保護(hù)真正從思想上重視、在行動(dòng)中落實(shí)。

4.轉(zhuǎn)變職能方式，提高政府生態(tài)服務(wù)的能力

政府能力的強(qiáng)弱決定了政府職能的實(shí)現(xiàn)程度，而提高政府能力的重要途徑之一就是職能方式的轉(zhuǎn)變。溫家寶總理在第六次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)新形勢(shì)下的環(huán)保工作要實(shí)現(xiàn)歷史性的三個(gè)轉(zhuǎn)變，其中之一就是從主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問(wèn)題。這要求政府盡快建立健全有利于環(huán)境保護(hù)的價(jià)格、稅收、信貸、貿(mào)易、土地和政府采購(gòu)等政策體系，推進(jìn)清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)、鼓勵(lì)綠色消費(fèi)、實(shí)施綠色GDP等?，F(xiàn)階段尤其要做好以下幾方面：首先完善生態(tài)補(bǔ)償政策，開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。如在污染物總量控制的前提下，逐步推廣排污權(quán)交易，實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染外部成本內(nèi)部化、社會(huì)成本企業(yè)化，依靠市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)環(huán)保企業(yè)的激勵(lì)與約束機(jī)制的自動(dòng)生成；扶持資源消耗低、附加值高的產(chǎn)業(yè)，抑制高消耗、高污染、低附加值的產(chǎn)業(yè)。其次做好政府生態(tài)服務(wù)的綜合協(xié)調(diào)監(jiān)督工作，協(xié)調(diào)計(jì)劃、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國(guó)土資源和建設(shè)等部門(mén)加強(qiáng)對(duì)自然資源的規(guī)劃和管理。第三要加強(qiáng)區(qū)域及國(guó)際間的環(huán)保合作，及時(shí)處理各種環(huán)境突發(fā)事件。

5.重視職能替代，創(chuàng)建生態(tài)環(huán)境的公民制約機(jī)制

職能替代是借用西方領(lǐng)導(dǎo)理論中的“領(lǐng)導(dǎo)替代品”(Substitutes for leadership)概念，即社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的自覺(jué)維護(hù)，參與和監(jiān)督可以在一定程度上“替代”政府的某些職能，從而縮小政府職能范圍而強(qiáng)化政府主要職能。雖然政府在環(huán)保中發(fā)揮主要職責(zé)作用，但政府職能是有限的。我國(guó)的政府可以把一部分環(huán)境職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)，如加大生態(tài)教育與研究的投入和規(guī)劃，但把具體的生態(tài)教育、研究逐步轉(zhuǎn)移到社會(huì)中介組織；增強(qiáng)環(huán)境引導(dǎo)職能，讓更多的社會(huì)組織、企業(yè)和個(gè)體參與到環(huán)保中來(lái)，使環(huán)境保護(hù)成為全社會(huì)共同的責(zé)任。為此，政府要在滿足公眾環(huán)境知情權(quán)、拓寬環(huán)保參與渠道、保障公眾環(huán)境權(quán)益方面積極創(chuàng)造條件，鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境決策，環(huán)境監(jiān)督和環(huán)境保護(hù)。只有這樣，我們的社會(huì)才能在追求人與自然的和諧中真正實(shí)現(xiàn)人與人、人與社會(huì)的和諧，從而最終實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的根本要求。

責(zé)任編輯：黃 杰