從制度層面關注弱勢群體的利益保護

摘 要：加強制度建設是弱勢群體利益保護的根本途徑，也是和諧社會建設的重要內容之一。十六屆六中全會《決定》為我們加強弱勢群體保護制度的建設提供了依據，指明了方向。我們應當抓住機遇，加強對弱勢群體保護的相關制度、尤其是法律制度的建設。

關鍵詞：弱勢群體；制度；和諧社會

中圖分類號：D901 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2007）02-0058-05

作者簡介：楊海坤（1944- ），男，蘇州大學法學院教授，博士生導師，主要研究方向為憲法與行政法學；曹達全（1969- ），男，蘇州大學法學法學院2005級博士研究生，主要研究方向為憲法與行政法學。

黨的十六屆六中全會《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）不但清晰地勾畫出了我國社會主義和諧社會的美好藍圖，而且特別注重從制度層面去解決構建社會主義和諧社會的具體路徑問題。對于弱勢群體利益的保護，作為和諧社會建設重要內容之一，也相應提高到了制度建設的高度。因此，如何抓住機遇，在制度層面上進一步加強弱勢群體利益的保護將成為我們當前的一個重要任務。

一、完善制度是弱勢群體利益獲得保護的根本途徑

1.制度的不完善是當前我國對弱勢群體利益保護不足的原因之一。所謂弱勢群體，是指由于某些自然或者社會原因而使其權利處于不利地位的特定群體。弱勢群體從總體上主要產生于三種原因：一是先天能力不足所導致的弱勢群體，如殘疾人、婦女、兒童、老人等；二是自然和社會的環境所導致的弱勢群體，如災區的災民等，三是社會制度原因造成的弱勢群體如下崗職工、農民工等。如果從弱勢群體與制度之間的關系來看，在一個社會制度相對完備的國家里，弱勢群體就會相對較少。可以說，制度的不完善是弱勢群體產生和無法獲得保護的根本原因。從制度的層面上分析弱勢群體產生的原因，可以歸納為以下兩種情形：一類是并非源于制度原因直接導致而需要國家從制度層面加強保護的弱勢群體，如婦女、兒童、老人、殘疾人等，以及由于自然災害所導致的弱勢群體，如災區的災民等。對于這些弱勢群體，國家需要從制度層面上加以特殊保護，對于這些弱勢群體的保護，不僅需要有一般的制度保護，不得歧視，而且需要給予適當的制度傾斜，給予一定的特殊保護。另一類則是制度原因直接導致的弱勢群體，例如：在我國原有計劃經濟體制向市場經濟體制轉變過程中所產生的國企下崗職工，原有城鄉二元結構體制下的農民及其農民工，在市場經濟體制的競爭過程中處于劣勢地位的競爭者以及市場環境下的消費者，在教育改革過程中由于教育資源分配不協調中所產生的貧困地區的失學兒童，國家對于市場的調控，由原來的計劃管理轉向宏觀調控的過程中由于市場競爭不規范所產生的中小企業主等。根據有關學者的說法，我國當前產生弱勢群體可以歸結為以下五種制度性原因：（一）經濟體制的變遷，是轉型時期弱勢群體形成的重要制度因素；（二）收入分配渠道的多元化以及分配制度的不規范，形成了收入分配上強者越來越強，弱者越來越弱的“馬太效應”，不顯形地但卻是強有力地加快了弱勢群體的產生；（三）僵化的戶籍制度及其配套的一系列體制造成農民工等這一特殊弱勢群體；（四）我國特殊國情下的就業制度等一系列的改革，使一部分人長期或間歇地處于失業狀態而淪落為貧困人口或弱勢人群，一個較大的失業人群的產生；（五）對低收入群體的援助保障制度不夠完善。^［1］要實現對制度原因直接導致的弱勢群體的保護，就需要我們加強制度建設，完善相關的制度體系。

2.弱勢群體利益只有獲得制度性保護才能夠真正落實。制度文明是社會進步的表現，也是社會進步秩序化、長期化、穩定化的根本保證。任何一個社會如果沒有一個完善的制度和保障機制，社會就難以獲得實質性發展。制度的優良品質決定了其在和諧社會建設中的作用，對于弱勢群體利益的保護的重要意義。和諧社會是一種價值取向，一種價值目標，如果沒有具體的制度加以落實也將難以實現，如果沒有制度的根本保障，也將難以持久地進行下去。正如《決定》中所提出的“社會公平正義是社會和諧的基本條件，制度是社會公平正義的根本保證”。體現保護弱勢群體權利的平等、公平價值觀念，也是一種目標，如果沒有具體的制度加以落實，必將難以獲得真正實現，也將難以獲得長久的根本性的保障。換句話來說，作為和諧社會建設基本內容之一的對于弱勢群體利益的保護也當然需要具體制度的落實。

對于弱勢群體利益的保護，只有做到制度化、法律化才能夠防止再度出現弱勢群體，弱勢群體才不會因為人為的因素而產生，才可以防止產生制度性的弱勢群體。也只有制度完善了、穩定了，才能夠使弱勢群體利益的保護得以長期化和規范化，弱勢群體也只有依靠制度才能夠獲得根本的保證。可以說，制度的完善程度是弱勢群體利益保護的顯著標志，建立起完善的弱勢群體利益保障制度是弱勢群體利益保護從形式走向實質的標志。

二、保護弱勢群體利益是和諧社會建設的主要內容之一

保護弱勢群體利益，是和諧社會建設的重要內容之一，這在《決定》中得以充分地體現。

1.維護弱勢群體的利益是我國提出和諧社會建設的直接原因之一。可以說，《決定》的出臺具有深刻的歷史背景。從歷史的角度來看，是處于我國社會主義建設取得了偉大成就而又面臨新的挑戰的關鍵時期。正如《決定》中所描述的：“當前我國已經進入改革發展的關鍵時期，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化。這種空前的社會變革，給我國發展進步帶來巨大活力，也必然帶來這樣那樣的矛盾和問題。”因此說，我國當前所面臨的社會問題已經有所變化，我們所要承擔的社會主義建設任務的主要內容也有一定程度的變化。其中，如何保證社會主義社會全面協調發展，已經成為我們當前的主要任務之一。和諧、公平、平等等問題當前已經成為我們社會主義建設的急需重視的問題之一。而如何保護弱勢群體的利益正是這些任務和問題的核心。從我國目前的現狀來看，雖然國民的生活總體上達到了小康，但經濟、政治、思想文化、社會關系都面臨著挑戰和諸多不和諧因素。其中，城鄉、區域、經濟社會發展很不平衡，就業、社會保障、收入分配、教育、醫療、住房等關系群眾切身利益的問題還比較突出。如果不及時解決這些問題，不僅已經取得的改革開放成果難以鞏固，甚至可能會引起社會的動蕩不安，社會主義現代化建設將受到阻礙。如何實現公平的問題，如何保護弱勢群體的利益問題已經成為我們當前的中心任務。也就是說，關注和解決弱勢群體利益保護問題是我們在構建和諧社會過程中將需要直面的一個非常突出的問題。一個社會的文明程度，同這個社會關注和解決社會中弱勢群體利益的程度成正比；如果一個社會中的弱勢群體利益得不到基本保障，社會公正就得不到實現，和諧社會建設就將成為一句空話。

2.和諧社會的價值觀充分體現了對弱勢群體的關懷。建設和諧社會是人類自古以來的理想，古今中外許多思想家、政治家都把實現社會和諧作為自己的政治理想，但他們所理解的和諧往往有不同的含義。我們今天所要建設的現代和諧社會與前人所提出的和諧社會存在重大的區別，其中最為關鍵的一條就是其價值觀的不同。當今的和諧社會的價值觀是一種充滿人文主義精神的價值觀，是以充分保護人權、平等，實現社會公平，人與自然和諧相處為起點和最終目標的價值觀。可以這么說，這種價值觀的最大特點就在于追求對于弱勢群體利益的實質性保護。

平等的觀念在西方至少可以追溯到古希臘的哲學思想。在歷史的過程中有許多不同的理解，不同社會也以不同的平等觀指導他們的社會制度的構建。不同的平等價值觀也體現了對社會弱勢群體關懷的程度和方式的不同。

需要給予弱勢群體利益合理的保護不僅需要確立平等觀，而且應當確立正確的平等觀。在制度的層面上，不僅要有制度的形式上建構，還需要制度內容對弱勢群體保護的傾斜。在法律的層面上，不僅要求法律適用的平等，而且要求立法內容的平等，不僅要求形式的平等，而且要求實質的平等。這種實質的平等并不是一種“機械的平等”，而要做到不同情況不同對待。平等并不是“一律”、“同等”、“同樣對待”，保護弱勢群體，只有形式的平等權是不夠的。在立場上應當允許“合理的差別對待”；在保護的方法和手段上，應當給予加強，賦予弱勢群體實質的平等權才能夠得到真正平等對待的效果。當然，差別對待應當具有合理性，這是平等原則的基本要求。給予弱勢群體差別對待的合理性就在于造成弱勢群體原因的客觀性，即法律或社會不能無視弱勢群體的先天或客觀的不足，而需要允許不足的存在并給予照顧。因此可以說，弱勢群體享有的這種“照顧”并不是一種特權，而是實現與一般主體法律人格平等的一種“固有權”。正如有學者所言：“一個社會在面對形式機會與實際機會脫節而導致的問題時，會采取這樣一種方法，即以確保基本需要的平等去補充基本權利的平等；而這可能需要賦予社會地位低下的人以應對生活急需之境況的特權。”^［2］這種觀點是很有道理的。

與平等相類似，公平也是人類社會孜孜不倦追求的價值目標之一，但其在歷史上的理解并非一致。現代和諧社會所追求的公平價值觀應當是建立在所有人得以自由發展，所有的社會資源得到合理、公平使用的基礎之上。如今的社會公平決不能是滿足多數人最大利益的功利主義的價值觀，社會和經濟政策的宗旨應當是，最大限度的改善在公平機會面前處于最不利地位的人們的處境。

從本質上來說，弱勢群體的權利完全可以歸結為是一種平等權，而公平的價值觀通過轉化為具體的社會制度安排，就是為了保障公民平等權的實現。進一步來說，公平原則的價值就是以弱勢群體的利益為主要關懷對象的價值觀，就是要實現對弱勢群體利益最大程度的保護。因此可以說，我國的和諧社會價值觀就是一種弱勢群體利益獲得最大程度保護的價值觀，和諧社會就是弱勢群體利益得到普遍關注的社會。

以上價值的內容，在《決定》中得以充分的展現。《決定》不僅提出了建立和諧社會的偉大目標，而且具體明確了和諧社會建設的指導思想、目標任務和原則。《決定》第一次提出“公平正義是社會和諧的基本條件”；提出“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會主義和諧社會建設”的總要求；并突出強調要“以解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題為重點”，進一步明確了構建社會主義和諧社會的價值取向和工作重點。根據2005年2月19日，胡錦濤在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班開班式上發表重要講話提出的和諧社會中的公平正義“就是社會各方面的利益關系得到妥善協調，人民內部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理，社會公平和正義得到切實維護和實現”。社會主義社會應該是一個平等的社會、和諧的社會，也應該是公平的社會。應該說，在我國所建立的和諧社會應當是一種各種利益得以妥善平衡，弱勢群體利益獲得充分保護的社會。

3.和諧社會建設對弱勢群體利益的保護是求真務實的。和諧社會的建設并不能僅僅停留在表面的宣傳層面上，而需要具體落實。如何落實、落實到何種程度，直接決定和諧社會價值觀的實現。《決定》充分表現出了求真務實的精神，為具體落實和諧社會價值觀的實現，不僅具體明確了社會主義建設的目標和任務，還較為詳盡地設計了社會主義建設的制度規劃。

《決定》不僅為我國和諧社會的建設提出了基本要求和方向，還具體明確地提出了社會主義建設的中長期目標和具體任務。這些目標和任務也充分包含了對弱勢群體利益保護的基本內容。例如：《決定》在構建社會主義和諧社會的目標和任務中提出要促進城鄉、區域之間的協調發展，扭轉城鄉、區域發展擴大的趨勢，形成合理有序的收入分配格局，形成覆蓋城鄉居民的社會保障體系，促進教育公平等基本內容；《決定》還明確指出，要“加強對困難群眾的救助，完善城市低保、農村五保供養、特困戶救助、災民救助、城市生活無著落的流浪乞討人員救助等制度。完善優撫安置政策。發展以撫老、助殘、救孤、濟困為重點的社會福利”；明確提出要“加大扶貧力度”，“加大對欠發達地區和困難地區的扶持”等具體措施。這些寶貴內容無不滲透著黨和國家對于社會弱勢群體利益的特別關懷。

《決定》不僅清晰地勾畫了我國社會主義和諧社會的美好藍圖，而且特別注重從制度層面去解決構建社會主義和諧社會的具體路徑；不但把建設法治、保障人權作為和諧社會的首要特征和目標，而且在涉及解決各類社會問題時基本上都采用了法律制度保障的手段。《決定》從保障社會公平正義的高度，就進一步完善民主權利保障制度、法律制度、司法體制機制、公共財政制度、收入分配制度、社會保障制度等六大制度，提出了明確要求，作出了具體部署。

其中，在法律制度建設方面，提出“公民在法律面前人人平等，尊重和保障人權”；在公共財政制度方面，提出“加大財政在教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施等方面的投入”；在收入分配制度方面，提出“更加注重社會公平，著力提高低收入者收入水平，擴大就業”等具體措施。

由此可以看出，中央在社會主義和諧社會的建設過程中，不僅表現出了對于弱勢群體利益保護的充分重視，而且是將弱勢群體利益的保護落到實處。這些為我們進一步完善弱勢群體利益的制度建設提供了絕好的契機，明確了努力方向。

三、從制度層面上加強對弱勢群體利益的保護

1.以和諧社會的價值觀為指導進一步加強對弱勢群體利益的制度建設。根據前文分析，和諧社會的價值觀是一種有利于弱勢群體利益的價值觀。我們應當進一步豐富和諧價值觀的基本內容，保證和諧價值觀的具體實現。

首先，我們的立法、執法和司法都應該堅持社會公正理念，堅持法律面前人人平等理念。法律的制定和執行都要體現以人為本，體現對于弱勢群體的人文關懷。如果認真研究文明權利概念的演變和憲政發展史，就會清楚地認識到：憲法和法律所保護的公民平等權利應該是指“所有人的平等”，是“所有權利的平等”。在這個意義上來說，“天賦人權”思想有其深刻性，它堅持了人類追求平等的崇高理想和對于和諧社會的憧憬。

其次，要承認差別，區別對待。現實社會并不是完全平等的，處處存在著差別。問題是要分析這些差別哪些是先天的，哪些是人為的；哪些是自然的，哪些是社會的；哪些是合理的，哪些是不合理的；哪些是現在就可以解決的，哪些則要循序漸進、逐步加以解決。我們不能一股腦兒把所有的差別都看作是不合理的，更不能隨心所欲宣布所有差別都構成“制度性歧視”。那些由于目的不正當以及手段不正當所導致的差別至少應該認定為不合理的差別，并認定其構成對于公平正義原則的挑戰。我國憲法和法律理所當然禁止因根據不合理的理由進行區別對待而形成的各種制度性歧視。

再次，要重點保護，合理傾斜。習慣上人們把公平正義理解為“同樣情況同樣對待”，與此同時，我們還有必要補充上一句，即“不同情況應該區別對待”。沒有區別和重點，就沒有政策；沒有區別和重點，也就沒有法律。沒有合理的傾斜，就不可能達到實質的社會公正。例如社會保障法就要考慮建立在最大范圍內覆蓋最低社會保障（包括廣大農村）的制度，勞動法要更有實效地保護勞動者的合法權益，行政訴訟法要使原告能在政府面前足以感到真正的平等，等等。

當然，傾斜的合理性是必不可少的。所謂合理性，可以包括有理、有利、有節三個方面。有理是指傾斜必須有根據，必須符合實際、符合理性，概言之，必須符合目的正當性。有利就是傾斜必須有良好的社會效果，有利于社會穩定和發展，有利于整個社會的和諧。有節就是手段正當，不能矯枉過正，即傾斜必須有限度，不是無限傾斜、盲目傾斜，因為不適當的傾斜反而不利于社會發展，反而不利于弱勢群體自身地位的改變和合法利益的保障。尤其重要的是，我們的救助行為要盡可能使弱勢群體能增強其自身“造血”功能，使其逐漸健壯起來，這是積極的長遠之計的保護。

2.以法律制度為核心建構我國弱勢群體利益保護制度體系。現代社會存在復雜的社會分工，需要制度來規范，更需要運用法律規范來組織、調節社會關系和調整人們的行為。社會主義的本意就是它是以社會為本位的社會，是共同的、互助的、和諧的社會，是以公平正義精神為靈魂、為引領的社會。沒有法律的調整和支撐，社會公平正義目標就不可能實現，實現和諧社會也就成為一句空話。現代的和諧社會所鋪墊著的應當是一種濃郁的充滿民主和科學精神的法治文化，現代的和諧社會必定是法治社會。

筆者認為，構建和諧社會至少需要形成四種健全的社會機制，即利益表達機制、激勵動力機制、整合平衡機制和利益救濟機制。四種機制相互協調，構成一個完整的體系，維護和諧社會價值觀的實現，保障和諧社會的長治久安，缺一不可。而且，促使和保障這四種機制正常啟動和運行的最明確、最有力、最具體的手段就是法律。利益表達機制主要通過政治民主機制來實現，激勵動力機制主要通過市場機制的作用來實現，整合平衡機制主要通過政府管理機制來實現，而利益救濟機制則主要通過司法保障機制來實現。而促使和保障這四種機制正常啟動和運行的最明確、最有力、最具體的手段就是法律。

我們也應當加強對弱勢群體利益保護的制度建設。針對當前我國在弱勢群體保護的制度方面存在的不足，以及《決定》所提出的六個方面制度建設的要求，筆者提出以下幾點建議：首先，我們要以建構法律制度為首要選擇和首要任務，保證各項制度的具體落實，為保護弱勢群體利益提供有力的法律制度支持和保障。其次，在民主權利保障制度方面，要完善我國選舉制度，尤其是要完善基層民主的選舉制度，充分保障社會中處于劣勢地位的弱勢群體的利益表達機制的制度建設，疏通他們的利益表達渠道，使得國家的政策和制度充分反映他們的利益需求。再次，在司法制度的建設方面，我們應當重點完善相關的法律援助制度、調解制度、非訟制度，保證弱勢群體能夠有效、及時地獲得公正的司法保護。再者，在公共財政制度和社會收入分配制度方面，應當保證制度的連續性和穩定性，建立起有利于社會弱勢群體利益、能夠有效防止再度產生弱勢群體的制度體系。最后，需要完善社會保障制度體系，給予弱勢群體直接的、合理的制度性傾斜，切實維護弱勢群體的利益。

3.完善我國的制度運行機制，以保證弱勢群體利益的真正落實。保障制度的良好運行，不僅需要我們自覺的遵守，還需要在實踐中加強監督管理，建立長效的制度運行機制是制度得以實現的最佳選擇。法治社會的建設不僅需要完善的法律制度體系，還需要具備有效靈活的制度運行機制。

法治的根本在于所有人對于法律的信仰，對法律權威的遵從。這不僅需要所有的民眾應當遵守法律制度，國家和政府也不例外。在和諧社會的建設過程中，我們必須強調國家的義務和政府責任。一位法國思想家說過一句名言，“人民是主權者，政府是人民的創造物和所有物，社會服務人員是人民的公仆”。國家給予弱勢群體以幫助和救濟，是實質性公平正義的體現，是現代法治國家責無旁貸的責任和義務，而決不是一種施舍或恩賜。國家義務和政府責任必須有法律加以規定，并保證得以實現。和諧社會是“我為人人、人人為我”、人人有責、人人分享的社會。國家義務不是無限的，政府當然也不可能承擔全部責任。但是，國家義務對所有公民來說是普遍的基本的義務，政府責任則是最后的責任，政府除了負有主動解決社會問題、推動社會繁榮和發展的積極責任之外，對于弱勢群體任何個體還負有維護其最基本的、最低限度安全和生活保障的消極責任。

制度并不是擺在桌子上的花瓶——只能夠用以觀賞，而應當成為能夠為人們服務的工具，制度的生命力在于有效運行。國家應當充分發揮制度的優勢，使之作為我們國家建設的有力工具，作為每一個公民遵循的基本準則。而且國家應當保證制度各個環節的相互協調，尤其要加強對制度運行的監管，保證制度運行良好。保護弱勢群體利益的制度也不例外。

參考文獻：

［1］李靖.保護弱勢群體的制度倫理分析［J］.探求2004(5).

［2］博登海默.法理學、法律哲學與法律方法［M］.北京：中國政法大學出版社，2004：309-310.

責任編輯：錢國華