社會風險治理的三個視角

摘 要：從公共管理的角度來說，社會風險的治理主要有三個基本的視角：災害視角、危機視角和突發事件視角。災害視角從事件本身出發，強調技術導向的管理；危機視角從事件對人的影響出發，強調從制度和管理的手段，以及人的自我心理調適應對來自內外部的威脅；突發事件的視角，從事件的非常規性出發，強調公共管理的權變性。

關鍵詞：社會風險；災害；危機；突發事件；應急管理

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2007）02-0086-04

作者簡介：陳淑偉（1973- ），男，山東五蓮人，中國人民大學公共管理學院2004級博士研究生，研究方向為行政學理論與實踐、政府應急管理。

人類自誕生起就沒有停止與各種威脅進行斗爭。德國社會學家盧曼說，我們處在一個“除了冒險別無選擇的社會”^［1］。隨著社會的發展，各種自然的、人為的因素導致的事件，對人類生產、生活秩序的影響越來越大。可以說風險無處不在。正因如此，許多社會學家把現代社會稱之為“風險社會”，并從不同途徑探討風險社會的治理之道。從公共管理的角度來說，社會風險的治理就是公共部門通過組織化、制度化的途徑不斷降低社會風險，保護公共利益，維護公共秩序的管理活動。從這個意義上來說，迄今為止，社會風險治理存在三個基本的視角，即災害、危機和突發事件。

一、災害（Disaster）

縱觀世界，各種災害從未停止對人類生產和生活的影響和破壞，有些災害所造成的生命和財產的巨大損失，在人類歷史上留下了難以抹滅的災難性印記，比如，唐山大地震、印度洋海嘯、美國的9.11事件等等，這樣的事例不勝枚舉。從某種意義上講，整個人類的發展史就是一部人類與各種災害不斷斗爭的歷史。從茹毛飲血的原始社會，到高度文明的信息化的現代社會，人們一直與洪水、暴風、地震、干旱等各種自然災害不斷進行較量，當然，隨著科學技術的發展，人們認識自然和改造自然的能力越來越強大，雖然迄今為止仍不能完全避免各種自然災害對人類的傷害，但是文明的發展使我們在自然面前不再完全處于被動的局面。然而，在人類與傳統災害抗爭能力不斷提高的同時，技術的進步和社會的發展也不斷制造出新的災害，使人類增加了環境災害、技術事故、大規模殺傷性武器的威脅、戰爭破壞等風險，而且，由于現代社會人們對技術依賴程度不斷提高，人口密度不斷增加，各種已知的未知的災害可以說是層出不窮。

使用災害這一概念是從這些事件的最基本特征，對人的生產和生活的影響上來講的。無論是自然的，還是人為的事件，只要這一事件的發生對人的生命健康或者財產帶來或者可能帶來損害，這個事件對人來講就可以稱作是災害。我國學者羅祖德、徐長樂認為：“災害是由自然原因、人為因素或二者兼有的原因而給人類的生存和社會的發展帶來不利后果的禍害”。^［2］在很長一段時間里，人們都是從這個角度來認識和界定災害，特別是自然災害的。

人類與災害斗爭的歷史表明，有些災害特別是自然災害，人類試圖通過技術手段阻止其發生幾乎是不可能的，也就是說，有些災害的發生是不可避免的。這在科學技術還不夠發達的古代，通常被歸結為神的意志和力量。隨著人類對自然認識水平的提高，人類很自然的把與災害斗爭的重點放在減輕或者避免災害發生可能對人的生命財產、環境以及社會經濟的影響和破壞上。在這一過程中形成了許多專門的知識，比如，水利學是在與水災斗爭中形成的，預防醫學是在與疫病災害斗爭中發展起來的。這也就是我們常說的防災減災的要意之所在。

如何應對這些災害，減少它的負面影響成為對策研究或者國家政策制定的一個主要出發點。在傳統的農業社會里，災之為“害”主要以“荒”的形式表現出來，因此，作為國家政策的一個重要方面的災害防治對策，就是所謂的荒政。^［3］在現代工業社會，防災救災無論是國家政策層面，還是學術研究領域，都是一個十分重要的問題。在美國，災害管理（Disaster Management）就是一個十分重要的研究領域。聯合國國際減災十年（1990~2000）（International Decade for Natural Disaster Reduction，簡寫為IDNDR）活動的主旨就是在聯合國的主持下，通過國際上的一致行動，把當今世界上，特別是發展中國家由于自然災害造成的人民生命財產損失，社會和經濟停頓減輕（少）到最低的程度。

這種防災減災視角的特點在于，一方面它是技術導向的，把先進的技術運用到災害的預測、預防、預警和災后的救援等環節中，這在防災減災中具有不可或缺的作用，有時甚至是至關重要的。在科技日益發達的今天，技術的進步已經大大地提高了我們與災害斗爭的能力，并且，這種對技術導向的強調，在管理實踐中導致了基于不同災種的管理部門的分化，在這個意義上，我國對社會風險的治理基本上是基于災害視角的；另一方面，它基本上局限于自然災害，或者說那些反復出現，為人們所知的“天災”。正因如此，我們平時所講的“災害”，往往是“自然災害”的簡稱。^［4］

事實上，我們在不斷地探索有效防災減災之道的過程中，視角也在不斷地發生變化，視野也愈加開闊，管理的、制度的作用越來越受到重視。“危機管理中的法律制度、資金和物質保障、信息披露制度、公民道德建設以及社會心理引導等非技術因素也同樣不可或缺。”^［5］這是因為，一方面，隨著社會的發展，傳統的災害中人為的誘因日益凸顯，或者說災害不僅僅是“天災”，“人禍”的成份也越來越明顯。這就意味從人和自然關系上來尋找防災治災的途徑越來越重要，換言之，我們必須從人的活動本身來尋找防災治災的有效辦法；另一方面，社會的發展帶來人口的膨脹和城市人群的聚集，以及社會生活的日益復雜化，既加大了傳統災害給人類生活帶來的風險，也同時產生了許多新的災害，比如，危險化學品事故，恐怖襲擊等，而且現代社會的災害日益呈現出群發性和鏈發性等特點。這些因素促使我們不得不重新審視和思考，在各種災害頻發，不確定因素越來越多的情況下，如何更好地滿足人的生存和安全需要的問題。

二、危機（Crisis）

危機理論的發展提供了另外一種視角來觀察和應對各種威脅。二戰之后，危機的學術研究開始在西方國家出現，有些工商管理學院開始設立危機管理的研究方向，研究商業組織的危機管理。隨著兩大陣營的形成和對立，危機研究在國際政治和國際關系領域得到了很大的發展。這通常被認為是危機研究在公共領域的興起。嚴格地講，危機管理的系統研究始于20世紀 60年代，以學術界對古巴導彈事件的系統研究為標志，最具代表性的著作是艾里森(G. Allison)的《決策的本質》（The Essence of Decision）（Allison，1971）。西方學術界對危機的研究與當時的時代背景是直接相關的。兩極對抗的格局和此起彼伏的地區沖突，使早期的危機理論基本上局限于國際政治和國際關系領域。

20世紀70年代，受“尼克松沖擊”和石油危機的影響，日本政界和學術界開始重視危機管理理論，將這一理論的研究和應用擴展到了經濟領域，并在第二次石油危機中取得了實際成效。美國一些學者也開始關注頻繁發生的國內危機事件，斯蒂文#8226;芬克成為早期著名危機管理專家，他的著作《危機管理》（Crisis Management）至今仍有很高的引用率。自此，危機研究的范圍開始逐漸擴大，到20世紀80年代末形成了一個研究高潮，研究領域涉及國際危機研究、災難研究、沖突研究、危機中的個人、團體與組織關系研究等。雖然，這一時期危機管理研究的范圍有所擴大，但是受當時國際形勢的影響，國際關系仍是其主要的研究領域，決策研究仍是其主要的研究內容。

進入20世紀90年代，隨著兩極格局的終結和冷戰的結束，人們的視線逐漸從國際轉向國內，將更多的注意力轉向國內的公共管理領域，危機管理研究的重心也就隨之轉向形勢日趨嚴峻的國內公共領域。2001年美國9#8226;11事件之后，這種趨勢得到了進一步的加強，自然災害、技術事故以及恐怖主義等事件成為學術研究的重要對象。公共領域的危機管理研究得到了很大的發展，研究領域既涉及到傳統的軍事、國防、能源、環境、外交、災害，也涉及現代的經濟、金融、食品、衛生、水資源、騷亂、毒品、恐怖主義等政治、經濟以及社會生活的方方面面。

“危機”在英文與之相對應的是“crisis”。該詞源于醫學用語，指人瀕臨死亡、生死難料的狀態，后被演繹為描述人們不愿面對、不可預期、難以控制的局面。漢語中“危機”表示危機和機遇兩層意思，它既會帶來各種損失，也會帶來機會和轉機，如果決策者直面危機，危機可以促進制度的革新和環境的變革。顯然，危機管理的視角對于人所面臨的威脅的觀察和界定，是從個人、組織或者國家這些主體出發，對它們所處的情勢，比如決策、生存等狀態的一種描述，是一種感知的威脅。它最大的特點就是，超出了感知者的掌控能力，動搖了其賴以存在和發展的基礎。比如，個人的生活危機、感情危機、信任危機，組織的債務危機、信譽危機；政府的合法性危機；國家的戰爭危機等等。保夏特（Pauchant）和米德羅夫（Mitroff）用一個形象的例子說明了危機和事故的區別：一個工廠的水龍頭壞了，如果僅僅是一些會議的時間被調整，那就是事故；但如果由此造成了工廠停產，甚至引致破產倒閉，那就成了危機。這實際上是從事件的危害和影響程度上來界定危機的，有一點必須指出，那就是無論一個事件的影響有多么嚴重，只要在個人或組織能力的掌控范圍內，或者個人或組織已有充分的準備應對之，危機之說其實就是虛妄的。

然而，在今天許多學者那里，危機管理已經泛化了，幾乎將所有可能危險情境或事件，都認為是危機，都試圖用其危機管理的理論解決之。危機幾乎成了“事故”、“分裂”、“災害”、“災難”的代名詞。但是，事實上如此以來就完全背離了危機這一視角的基本定位。也許有人會提出這樣的問題：危機管理理論強調危機前的預防和緩解，在理論上，任何一種可能造成大的生命財產損失的事件都可能導致危機，所以從根本上講，它們都應當是危機管理的范疇。但是，一個理論一旦失去獨特的視角，它的理論價值和對實踐的指導的作用就很值得懷疑。

危機視角與災害視角最大的不同就在于，一方面它將注意力投向人自身，強調事件對人的影響，試圖從制度和管理的手段，以及人的自我心理調適來應對來自內外部的威脅。它的意義在于強調，有些災害的發生有時是不可避免的，比如地震等，而危機卻不同，它是可以通過管理的、技術的等手段避免的。這也正是危機理論多存在于管理、決策、心理等學科領域的原因；另一方面，危機理論的發展在很大程度上，是人們對人為因素對組織和社會威脅不斷加大所做出的反應。因為傳統的災害研究，雖然也重視非技術的因素的作用，但其專注于災害本身的視角，決定了它在處理人與自然、人與社會關系上的先天性不足，而這恰恰是社會發展所面臨的諸多困境所要解決的。

三、突發事件（Emergency Event）

概括地講，無論災害還是危機都是對造成或者可能造成無法預料損失的事件的某種屬性的描述，只不過認知的視角不同而已。災害強調客觀事實，比如地震、火山爆發、戰爭等，我們可以從事件的規模、影響，以及它所帶來的損失對其進行描述，并根據其各自的發生、發展的規律，探索防災減災的對策。危機強調事件對某一主體所造成的影響。這就意味著，同一事件對于不同的主體而言，意義可能是不同的。比如，1982年9月，美國芝加哥地區有7人因服用強生公司（Johnson Johnson）的主導產品——“泰萊諾爾”（Tylenol）膠囊突然死亡，隨后媒體傳聞死亡人數上升至250人，其影響迅速擴展到了全國各地，此事件導致該公司銷售急劇下滑而陷入困境。很明顯，此事件使強生公司面臨著嚴重的危機。然而，這一事件對于其它組織而言，至多是一個具有警示和學習意義的案例而已。再比如，2002年初，在我國京津地區發生艾滋患者用含有艾滋病毒的注射器扎市民的事件，一時間謠言四起，滿城驚恐。雖然該事件后來被證明相當一部分信息是虛假的，但是在官方正式采取有效措施辟謠、平息相關傳聞之前，對于該地區的民眾來講，就面臨一種來自對健康和生命挑戰的危機，而對于其它地區的人來講這種感受就十分微弱。

列舉以上兩個事例并非意在進一步說明危機這一視角的特征，而是為了提出這樣一個問題：如果我們從公共管理的角度來觀察，它又意味著什么呢？或者說，我們脫離事件直接影響到的個人或組織，而是從管理的角度來分析這些事件對政府管理者所提出的問題。很顯然，政府作為公共秩序和公共安全的維護者，無論強生公司的“泰萊諾爾”事件，還是“艾滋患者扎針”事件，都不單單是某個組織的私人問題。那么，從政府的角度來說，它們是一“災害”還是“危機”？事實上，我們從上述分析中已經可以清楚地得出這樣的答案：這兩種視角，對政府的政策制定和功能的發揮，都是模糊的，因為這些事件發生一開始并不具有那樣的政策意義。當然，這并不是絕對的，如果政府對藥品的市場監管不力，對扎針事件和謠言處理不當，那就不僅僅是一部分人受害的問題，最終可演變為對政府的信任危機。這就是說，對于政府而言，這兩種視角在其管理活動中有相當的局限性。在這種情況下，政府很自然的就尋找另外一種視角和解決問題的途徑，即，將其界定為“突發事件”。

“突發事件”是對事件發生方式的一種概括，它強調事件發生的突然性和緊急性和非常規性。我國2006年初發布的《國家突發公共事件總體應急預案》，將突發公共事件界定為：突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。并根據其發生過程、性質和機理，將其主要分為四大類：自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件。這實際上是從管理的角度，將管理事務分為常規的和非常規的兩大類，常規事件是可以預期的，可以用常規的管理手段計劃和程序進行管理的事件，非常規事件就是不可預期的，采用常規管理手段難以奏效的事件。

這一視角的意義就在于，它是政府管理本位的，對于提高政府公共管理水平和能力具有現實的意義。因為，作為政府來講，其公共管理責任的實現，有賴于其日益程序化和高度官僚化的管理系統，而經濟社會迅速發展和變遷，意味著各種不可預知的事件越來越成為政府有效運作的最大挑戰，這就需要不斷發展適應這種挑戰的非程序化的，超越層級節制和繁文縟節的綜合的管理模式。

作為對這種挑戰的回應，在公共管理領域逐漸興起了應急管理的研究和實踐探索。應急管理在英文里稱作“Emergency Management”。“應急管理的范圍和實踐得到迅速的擴展，作為回應現實對政治和技術技能的應急管理者的需求，而逐漸成為一個職業領域。應急管理政策和計劃獲得越來越多的興趣和支持的最主要原因，就在于近年來大的災害的數量的增長，人民和財產面臨的自然的和技術的風險越來越大。”^［6］

西方發達國家很早就開始了這方面的研究和實踐。1977年，一個由美國國防部民防局資助的研究小組，在對美國政府間的防災體系進行分析后認為：“缺少一個綜合性的全國緊急政策及將聯邦的責任分散在許許多多的聯邦機構中，妨礙了種州對災害情況的管理。”于是，1979年，卡特總統發布了總統令，建立了聯邦緊急事務管理局（FEMA），專門負責協調應對這種突發事件的管理事務，把各種具有潛在社會風險的事件都納入到了FEMA的統一管理之下。自此，西方許多國家都陸續建立各自的綜合應急管理體系。我國在2003年“非典”疫情之后，也加快這方面的建設步伐。

總之，社會風險治理視角是隨著社會發展變化而變化的。強調這三種視角的不同，并不意味著它們之間是非此即彼的關系，事實上在實踐中它們是相互交叉，并相互借鑒和相互補充的。從公共管理的角度對它們進行區分，可以進一步透視不同途徑的社會風險治理的思維邏輯，并促進這一領域的理論研究和實踐。

參考文獻：

［1］Luhmann， N. Risk: A Sociological Theory. Berlin: de Gruyter.1993.218.

［2］轉引自孫紹聘．中國救災制度研究［M］．北京：商務印書館，2004．3．

［3］汪漢忠．災害、社會與現代化——以蘇北民國時期為中心的考察［M］．北京：社會科學文獻出版社，2005．4．

［4］孫紹聘．中國救災制度研究［M］．北京：商務印書館，2004．5．

［5］馮惠玲．構建公共危機應急系統的非技術支撐體系［J］．中國人民大學學報，2003（6）．

［6］Waugh， William L. Living with Hazards， Dealing with Disasters: an Introduction to Emergency Management. New York: M. E. Sharpe， Inc.2000.1.

責任編輯：黃 杰