新農(nóng)村建設(shè)：可借鑒的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)政策選擇

摘 要：發(fā)達(dá)國(guó)家政府通過(guò)補(bǔ)貼、立法、支持和援助政策以及社會(huì)福利制度等措施扶持農(nóng)業(yè)，對(duì)我們構(gòu)建社會(huì)主義新農(nóng)村具有借鑒意義。必須繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入力度，健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，改間接補(bǔ)貼為直接補(bǔ)貼，立法規(guī)范對(duì)農(nóng)村的扶持改革，同時(shí)加大對(duì)農(nóng)村人力資源開(kāi)發(fā)的財(cái)政投入。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政；三農(nóng)；國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

中圖分類號(hào)：F323 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605（2007）02-0048-04

中央在“十一五”規(guī)劃中提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的目標(biāo)后，公共財(cái)政部分支出開(kāi)始向農(nóng)村傾斜，這已經(jīng)體現(xiàn)了中央的一種努力和政策走向。綜觀世界發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展道路，可以看出，在工業(yè)發(fā)展到一定水平后，許多國(guó)家都選擇了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援農(nóng)村的發(fā)展模式。盡管現(xiàn)在我國(guó)農(nóng)村人口還占大多數(shù)，還不可能像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣通過(guò)大量財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)解決農(nóng)民收入偏低的問(wèn)題，但我國(guó)總體上已具備了“反哺”農(nóng)業(yè)、支持農(nóng)村的實(shí)力。本文主要介紹國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)的政策選擇。

一、 國(guó)外公共財(cái)政向“三農(nóng)”傾斜的經(jīng)驗(yàn)或做法

（一）補(bǔ)貼政策

這是許多發(fā)達(dá)國(guó)家政府為了減少對(duì)市場(chǎng)直接干預(yù)而采用的財(cái)政支農(nóng)政策工具。

美國(guó)的直接補(bǔ)貼方式主要有三種：一是生產(chǎn)靈活性合同補(bǔ)貼。這種直接補(bǔ)貼是最典型的脫鉤收入補(bǔ)貼。生產(chǎn)靈活性是指采用了這種補(bǔ)貼方法之后，生產(chǎn)者無(wú)論生產(chǎn)什么，其所享受的這種補(bǔ)貼都不受影響，因此具有充分的生產(chǎn)決策靈活性。二是土地休耕保護(hù)計(jì)劃。按照該計(jì)劃，農(nóng)民可以自愿提出申請(qǐng)，與政府簽訂長(zhǎng)期合同，將那些易發(fā)生水土流失或具有其他生態(tài)敏感性的耕地轉(zhuǎn)為草地或林地，時(shí)間為10—15年。進(jìn)入計(jì)劃的土地，首先必須休耕，退出糧食種植，其次要采取植被綠化措施。對(duì)每個(gè)農(nóng)民的補(bǔ)貼在50—50000美元之間，平均全國(guó)為5000美元。三是農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)貼。主要包括災(zāi)害救濟(jì)、特大災(zāi)害保險(xiǎn)和多種災(zāi)害保險(xiǎn)三種政策。據(jù)世貿(mào)組織統(tǒng)計(jì)，美國(guó)每年可計(jì)算的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼為512億美元，每名專業(yè)務(wù)農(nóng)者一年獲得的補(bǔ)貼達(dá)1.4萬(wàn)美元。

歐盟對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼方式也有三種。一是按種植面積補(bǔ)貼。農(nóng)民可以根據(jù)每年種植的各類作物面積的多少申請(qǐng)面積補(bǔ)貼。可享受面積補(bǔ)貼的作物包括：各類谷物，油料作物，豌豆、蠶豆等蛋白作物，麻類等纖維作物等。每公頃面積的補(bǔ)貼額，各類作物之間有所不同，不同地區(qū)也不同。二是休耕補(bǔ)貼。分為兩種，一種是面積補(bǔ)貼中所涉及到的，每年同面積補(bǔ)貼一起申報(bào)，作為享受為面積補(bǔ)貼的前提條件，大農(nóng)場(chǎng)必須休耕10%的農(nóng)田。三是環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼。其基本原則是：自愿參加，至少5年，遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。具體又分為幾種不同的類型：生態(tài)農(nóng)業(yè)；粗放型草場(chǎng)使用，包括將耕地變?yōu)榇址攀褂眯筒輬?chǎng)；對(duì)多年生作物放棄使用除草劑。

日本對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼主要是2000年新出臺(tái)的對(duì)山區(qū)、半山區(qū)的直接支付制度。補(bǔ)貼的理論標(biāo)準(zhǔn)是山區(qū)、半山區(qū)與平原地區(qū)的生產(chǎn)成本差異的80%。具體標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)水田、旱地、草地和人工草地分別設(shè)定，并按陡坡地和非陡坡地設(shè)定兩極標(biāo)準(zhǔn)。每個(gè)農(nóng)戶每年可享受的補(bǔ)貼上限為100萬(wàn)日元。政府為此支付的財(cái)政總支出為700億日元，其中中央政府330億日元。可享受補(bǔ)貼面積為90公頃，即平均每公頃約為8萬(wàn)日元（約折合為630美元）。這相當(dāng)于歐盟普遍性的面積補(bǔ)貼的兩倍多一點(diǎn)。

（二）支持政策

許多國(guó)家都通過(guò)支持和保護(hù)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織來(lái)加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)程，除了給予農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織稅收優(yōu)惠外，還利用對(duì)農(nóng)業(yè)信貸的財(cái)政支持來(lái)扶持農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織。

美國(guó)從上個(gè)世紀(jì)50年代開(kāi)始致力于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高度現(xiàn)代化，到70年代中后期，全國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性投資增加5000多億美元。這樣巨額的資金主要靠國(guó)家財(cái)政撥款和信貸解決，現(xiàn)在美國(guó)平均每個(gè)農(nóng)場(chǎng)擁有30多萬(wàn)美元的生產(chǎn)性固定資產(chǎn)，每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者占有的生產(chǎn)性固定資產(chǎn)達(dá)18.1萬(wàn)美元，農(nóng)業(yè)的有機(jī)構(gòu)成超過(guò)了工業(yè)。原聯(lián)邦德國(guó)從上個(gè)世紀(jì)60年代以來(lái)每年以70%預(yù)算支出用于支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而來(lái)自農(nóng)業(yè)的預(yù)算收入僅占預(yù)算收入的0.7%，用于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的費(fèi)用全部由聯(lián)邦政府提供，土地整治、水利建設(shè)、山區(qū)開(kāi)發(fā)等方面的費(fèi)用由聯(lián)邦政府提供60%，州政府提供40%。日本政府在1973年提出的“實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高效十年計(jì)劃”的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，相當(dāng)同年農(nóng)林水產(chǎn)總值的4倍以上。從60年代開(kāi)始到70年代中期，日本為支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，每年發(fā)放的農(nóng)業(yè)貸款相當(dāng)于當(dāng)年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的1.3倍，而且長(zhǎng)期低息貸款占70%左右。

為了適應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化及WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的要求，從1995年WTO成立開(kāi)始，日本政府較大幅度地調(diào)整了財(cái)政支農(nóng)政策，在WTO規(guī)則允許的“綠箱”政策范圍內(nèi)，從過(guò)去以補(bǔ)貼生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)為主轉(zhuǎn)向補(bǔ)貼支持農(nóng)業(yè)的公共性服務(wù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面。以1997年為例，“綠箱”政策支出占當(dāng)年政府農(nóng)業(yè)預(yù)算支出的90%。信貸方面，日本農(nóng)協(xié)承擔(dān)著為農(nóng)戶籌集生產(chǎn)資金、發(fā)放貸款的任務(wù)，其信貸資金來(lái)源于農(nóng)戶存款、發(fā)放債券和財(cái)政補(bǔ)貼三個(gè)方面，從而直接滿足農(nóng)戶增加農(nóng)業(yè)投入的需要。

（三）立法支持

美國(guó)早在羅斯福政府頒布的《1933年農(nóng)業(yè)調(diào)整法》中，就確定了支持農(nóng)民收入為農(nóng)業(yè)政策的主要目標(biāo)，即應(yīng)使農(nóng)產(chǎn)品的購(gòu)買力恢復(fù)到對(duì)農(nóng)場(chǎng)主比較有利的1909—1914年的水平。自20世紀(jì)30年代以來(lái)，美國(guó)的農(nóng)業(yè)政策幾經(jīng)調(diào)整和修改，但直到《1996年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善與改革法案》（簡(jiǎn)稱《1996年FAIR法》）頒布之前，對(duì)農(nóng)業(yè)的價(jià)格支持一直是美國(guó)農(nóng)業(yè)政策的最重要手段和基本方向。法國(guó)、加拿大等其他西方發(fā)達(dá)國(guó)家也通過(guò)制定一系列法律法規(guī)來(lái)穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加農(nóng)民收入。第二次世界大戰(zhàn)后，日本、美國(guó)和歐共體各國(guó)都通過(guò)制定和實(shí)施《農(nóng)業(yè)法》或《農(nóng)業(yè)基本法》、《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善與改革法》、《食品、農(nóng)業(yè)，農(nóng)村基本法》、《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》等農(nóng)業(yè)大法，對(duì)保護(hù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民利益的目標(biāo)以及鄉(xiāng)村建設(shè)作了明確的規(guī)定。為了使《農(nóng)業(yè)基本法》得到具體貫徹，與之相配套又制定了一系列的具體法律法規(guī)，如《農(nóng)業(yè)投資法》、《土地休耕保護(hù)法》、《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資金補(bǔ)助法》（日）、《農(nóng)業(yè)信貸法》、《農(nóng)業(yè)合作法》、《糧食增長(zhǎng)實(shí)施法》（日）、《畜產(chǎn)振興法》（日）、《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》（日），等等，這些法律法規(guī)從不同領(lǐng)域?qū)r(nóng)業(yè)的扶持和農(nóng)民利益的保護(hù)以及鄉(xiāng)村建設(shè)作了具體的規(guī)定。

（四）援助政策

農(nóng)村財(cái)政援助主要有農(nóng)村基礎(chǔ)教育服務(wù)、農(nóng)村公共設(shè)施（包括農(nóng)村公共衛(wèi)生）服務(wù)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和合作發(fā)展服務(wù)、農(nóng)村房屋服務(wù)等項(xiàng)目。

美國(guó)政府從19世紀(jì)末20世紀(jì)初開(kāi)始便全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)，尤其對(duì)農(nóng)村的援助力度日漸加強(qiáng)。①農(nóng)村基礎(chǔ)教育。美國(guó)農(nóng)村中小學(xué)教育主要由政府出資舉辦，可以保證每個(gè)學(xué)齡孩子的上學(xué)機(jī)會(huì)，是政府農(nóng)村財(cái)政援助的重點(diǎn)。公立學(xué)校的經(jīng)費(fèi)來(lái)自政府撥款，農(nóng)民孩子和城市孩子一樣，可以享受費(fèi)用低廉或免費(fèi)的基礎(chǔ)教育經(jīng)常性開(kāi)支的30%-40%，州政府負(fù)擔(dān)40%-50%。②農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和合作發(fā)展服務(wù)。主要為：向農(nóng)村提供貸款擔(dān)保，鼓勵(lì)發(fā)展規(guī)模，創(chuàng)造就業(yè)；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)企業(yè)贈(zèng)款，主要是與非盈利組織合作，幫助小型企業(yè)發(fā)展和創(chuàng)業(yè)；中介再轉(zhuǎn)借項(xiàng)目，資助中小型項(xiàng)目，通過(guò)借款給非盈利組織和地區(qū)級(jí)機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)借給中小型農(nóng)業(yè)企業(yè)；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展贈(zèng)款和貸款；向農(nóng)村合作社提供技術(shù)服務(wù)，等等。③農(nóng)村公共設(shè)施服務(wù)。主要是用水、公共衛(wèi)生、垃圾處理、路燈、道路建設(shè)等。④農(nóng)村房屋服務(wù)。通過(guò)贈(zèng)款、貸款和擔(dān)保的方式進(jìn)行服務(wù)，包括：社區(qū)設(shè)施的資助；租賃房屋；幫助社區(qū)農(nóng)民購(gòu)買自住房屋。

日本于1999年制定的《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》，將振興農(nóng)村、促進(jìn)不同地區(qū)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展列為重要內(nèi)容。它主要是基于對(duì)農(nóng)村發(fā)展的需要考慮：一是強(qiáng)調(diào)對(duì)山區(qū)半山區(qū)的重視。從發(fā)揮農(nóng)業(yè)多功能性的角度出發(fā)，無(wú)疑對(duì)山區(qū)半山區(qū)具有特殊的重要性；二是有利于調(diào)整補(bǔ)貼政策，從價(jià)格補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向?qū)佟熬G箱政策”的直接收入補(bǔ)貼和對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入；三是為了吸引年輕人留在農(nóng)村和新的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者進(jìn)入農(nóng)村，有必要在農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)造更加舒適優(yōu)美的生活環(huán)境。為此，政府計(jì)劃采取積極的財(cái)政援助措施，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的交通、通訊、衛(wèi)生、教育、文化設(shè)施的建設(shè)，提高農(nóng)村福利水平。

（五）社會(huì)福利制度

1763年瑞典制訂《教會(huì)法》，規(guī)定教會(huì)對(duì)在其區(qū)域內(nèi)的貧民有給予救濟(jì)的義務(wù)，當(dāng)年還制訂了《濟(jì)貧法》，救濟(jì)孤苦無(wú)依者，其中大多數(shù)為老年人。

1913年，伴隨著對(duì)卷煙業(yè)的壟斷，瑞典建立了老年保險(xiǎn)制度，每個(gè)16歲以上的公民（包括農(nóng)村的公民），都要按照自己的收入交納一定比例的保險(xiǎn)費(fèi)，到67歲時(shí)有權(quán)領(lǐng)取養(yǎng)老金。另外，實(shí)行國(guó)民基本年金制度，由個(gè)人按自己的收入交納一定比例的保險(xiǎn)費(fèi)。在上世紀(jì)30年代大蕭條期間，這項(xiàng)制度無(wú)法向投保人提供足夠的津貼，只好由政府予以財(cái)政補(bǔ)助。到1946年修改時(shí)，把覆蓋面擴(kuò)大到全體人民，資金來(lái)源主要由政府提供，個(gè)人交納為輔，無(wú)力負(fù)擔(dān)者減免但不影響其年金收入。

對(duì)于65歲以上所有老年人（包括農(nóng)村的老年人）和享受互惠協(xié)定待遇的外僑，一律發(fā)給“國(guó)民基本年金”，金額按政府公布的基本數(shù)額（即基數(shù)）計(jì)算，單身為基數(shù)的95%，夫婦為155%，對(duì)于只領(lǐng)取基本年金而妻子年滿60歲但不到領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡的老年人，發(fā)給配偶補(bǔ)助金。享受基本年金的老年人去世后，其配偶和16歲以下子女，可領(lǐng)遺囑撫恤金。

在挪威，社會(huì)負(fù)責(zé)醫(yī)療衛(wèi)生和保障病殘公民的收入，并奉行平等的原則，即除個(gè)別的以外，所有公民不管居住在什么地區(qū)，都能享受到同樣的公共福利和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，并有權(quán)要求社會(huì)支付這種服務(wù)的費(fèi)用，在農(nóng)村的公民也不例外。

挪威的公共醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)從三個(gè)渠道取得資金：一是通過(guò)稅收得到撥款；二是通過(guò)全國(guó)保險(xiǎn)計(jì)劃的補(bǔ)償?shù)玫劫Y金；三是從病人對(duì)一定的治療付費(fèi)中得到資金。其中，第一個(gè)渠道最主要，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的管理要靠這些撥款。通過(guò)稅收得到的資金包括國(guó)家和地方稅收及固定撥款。從1980年開(kāi)始，地方政府得到用于管理醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的固定撥款。給予縣和市的固定撥款的數(shù)目是每年由議會(huì)決定。固定撥款的多少根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)決定，其中最重要的是每個(gè)縣或市有多少居民，同時(shí)根據(jù)地域的大小，最大城鎮(zhèn)的特殊問(wèn)題和人口中老年人的數(shù)量進(jìn)行一些調(diào)查。固定撥款還試圖使市鎮(zhèn)之間由于地理位置不同，收入出現(xiàn)差異這種情況得到平衡。除了固定撥款之外，全國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃對(duì)門診治療和由普通開(kāi)業(yè)醫(yī)生和專家治療的部分費(fèi)用給予補(bǔ)償。

北歐的社會(huì)福利制度目前已遍布城鄉(xiāng)，將廣大農(nóng)民納入社會(huì)保障體系中。從歷史沿革的角度分析，早期的社會(huì)福利以及后來(lái)的社會(huì)保險(xiǎn)主要是提供給工資收入者的，后來(lái)進(jìn)一步擴(kuò)大到薪金收入者，再進(jìn)一步擴(kuò)大到農(nóng)民（包括林區(qū)農(nóng)民、漁民），從而使普遍性原則成為北歐社會(huì)福利制度的一個(gè)基本特征。

二、國(guó)外公共財(cái)政支出向

“三農(nóng)”傾斜政策對(duì)我國(guó)的啟示

農(nóng)業(yè)受自然因素的影響較大，生產(chǎn)周期較長(zhǎng)，屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。世界各國(guó)的農(nóng)業(yè)財(cái)政政策雖然不盡相同，但有一點(diǎn)是基本一致的，即無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，在其發(fā)展的不同時(shí)期，政府財(cái)政都不同程度的對(duì)“三農(nóng)”加以保護(hù)和支持，其最終目的都是促進(jìn)農(nóng)民增加收入。研究歐美主要國(guó)家公共財(cái)政向“三農(nóng)”傾斜的相關(guān)典型制度及實(shí)踐，對(duì)我國(guó)有如下幾點(diǎn)啟示：

（一）必須繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入力度

我國(guó)從2004年左右開(kāi)始加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入力度，并且把農(nóng)業(yè)作為黨的工作的重中之重，也出臺(tái)了很多的支農(nóng)政策，如取消了沿襲幾千年的農(nóng)業(yè)稅等，極大地促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民收入的提高。但與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，僅僅是把長(zhǎng)期實(shí)行的政策調(diào)整為工農(nóng)并重而已。

從國(guó)外的情況總體來(lái)看，多數(shù)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政投入總量可觀，而且結(jié)構(gòu)合理，這是我國(guó)應(yīng)該借鑒的經(jīng)驗(yàn)。1996—2000年，如果按WTO協(xié)議計(jì)算口徑，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的支持總量占當(dāng)年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重達(dá)到30%—50%，巴基斯坦、泰國(guó)、印度、巴西等發(fā)展中國(guó)家約為10%—20%。按照相同的口徑，我國(guó)在這五年中的農(nóng)業(yè)支持總量為1083億元、1267億元、826億元、1709億元、2200億元，占當(dāng)年農(nóng)用產(chǎn)值的比重分別為4.9%、5.3%、7.4%、7%、8.8%。與我國(guó)農(nóng)業(yè)的重要地位和發(fā)展要求相比，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持總量仍是低水平的。在WTO規(guī)則允許的12種“綠箱”政策措施中，我國(guó)只使用了6種（政府的一般服務(wù)支出，食物安全儲(chǔ)備、國(guó)內(nèi)食物援助、自然災(zāi)害救助、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、地區(qū)發(fā)展援助）。從結(jié)構(gòu)上看，1996—1998年，我國(guó)政府一般性服務(wù)費(fèi)用占“綠箱”政策總支出的67.5%，這些費(fèi)用都是政府機(jī)構(gòu)花費(fèi)的（在財(cái)政支出中表現(xiàn)為各類事業(yè)費(fèi)），而同期的國(guó)際平均值僅為39.4%，這種差距說(shuō)明我國(guó)農(nóng)業(yè)投入的結(jié)構(gòu)還不太合理。因此，要把農(nóng)業(yè)政策的重心從保護(hù)轉(zhuǎn)到支持上，充分利用WTO的“綠箱政策”。遵守WTO的基本規(guī)則，逐步放開(kāi)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，有步驟減少和消除農(nóng)產(chǎn)品和國(guó)際貿(mào)易中的關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘的同時(shí)，加大農(nóng)業(yè)支持力度，努力提高我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，把間接補(bǔ)貼改為直接補(bǔ)貼

美國(guó)、歐盟、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的長(zhǎng)期實(shí)踐表明，政府的直接農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不需要借助產(chǎn)品和流通過(guò)程，財(cái)政支出全部用于農(nóng)民，其效果要遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于間接補(bǔ)貼。發(fā)達(dá)國(guó)家的直接補(bǔ)貼政策不僅促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高還為工業(yè)的發(fā)展提供了廣闊的空間，進(jìn)而帶動(dòng)了整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。1996—1998年，國(guó)際上直接轉(zhuǎn)移給農(nóng)民的各種補(bǔ)貼占“綠箱”政策總支出的比例平均為25.5%，而我國(guó)同期直接轉(zhuǎn)移給農(nóng)民的補(bǔ)貼僅占“綠箱”政策總支出的1.4%（主要是自然災(zāi)害救濟(jì)）。2003年起，我國(guó)對(duì)農(nóng)民實(shí)行直補(bǔ)的改革試點(diǎn)在13個(gè)省區(qū)實(shí)施，補(bǔ)貼重點(diǎn)是糧食生產(chǎn)區(qū)，范圍是種植糧食，為社會(huì)提供商品糧的農(nóng)戶。2004年中央一號(hào)文件公布后，黨中央、國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)了糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、保護(hù)價(jià)收購(gòu)等政策，其中直補(bǔ)成為重中之重，這是符合國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)的政策取向。

另一方面，國(guó)外的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼并不是一成不變的，而是不斷地在WTO框架下進(jìn)行調(diào)整。為適應(yīng)WTO的要求，多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的方式作了調(diào)整，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的出口補(bǔ)貼、價(jià)格補(bǔ)貼等“黃箱政策”適當(dāng)削減，同時(shí)以收入補(bǔ)貼這種“綠箱政策”加以彌補(bǔ)。在這方面，美國(guó)的不掛鉤的直接補(bǔ)貼政策最具代表性。這種補(bǔ)貼不違反世貿(mào)組織規(guī)則，屬于“綠箱”措施，大大加強(qiáng)了美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。我國(guó)加入世貿(mào)組織已經(jīng)4年，因此必須學(xué)會(huì)在WTO游戲規(guī)則下靈活變通，改變低效率的價(jià)格支持政策，實(shí)行對(duì)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接補(bǔ)貼，逐步減少對(duì)流通環(huán)節(jié)的價(jià)格補(bǔ)貼，充分利用WTO的“綠箱”政策，增加農(nóng)業(yè)科研和推廣、質(zhì)量安全和檢驗(yàn)檢測(cè)、農(nóng)產(chǎn)品流通設(shè)施、農(nóng)民培訓(xùn)等方面的投入。此外，將特定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼與化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜和種子等非特定農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼實(shí)行捆綁作業(yè)，使農(nóng)民出售農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量直接發(fā)放補(bǔ)貼。進(jìn)一步深化糧食補(bǔ)貼方式改革，逐步建立固定的不掛鉤直接支付制度，將現(xiàn)行的核定差價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)逐步改為與糧價(jià)無(wú)關(guān)的固定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。這樣既可以切實(shí)增加農(nóng)民收入，又符合國(guó)際扶持農(nóng)業(yè)的基本規(guī)則，是一條可行的支農(nóng)途徑。

（三）國(guó)家必須立法規(guī)范公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村的扶持政策

歐美主要發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的財(cái)政扶持都通過(guò)國(guó)家制定法律法規(guī)的形式實(shí)現(xiàn)，主要有兩種形式：一是綜合性法律。制定政府間財(cái)政資金撥付的綜合性法律，如德國(guó)的《財(cái)政平衡法》，通過(guò)縱向平衡和橫向平衡，加大對(duì)貧困州及州以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)移支付力度。二是行業(yè)性法律。將涉及本行業(yè)的財(cái)政扶持政策予以法制化，如英國(guó)1957年頒布的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定了農(nóng)業(yè)基本建設(shè)補(bǔ)貼等制度。近年來(lái)，我國(guó)為解決“三農(nóng)”問(wèn)題，中央和各省出臺(tái)了一系列政策和支農(nóng)舉措，如糧食直補(bǔ)政策，良種和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼政策，農(nóng)村合作醫(yī)療制度、最低生活保障制度等，但我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的投入還沒(méi)有建立法制化的管理方法，隨意性較強(qiáng)。如當(dāng)農(nóng)業(yè)出現(xiàn)危機(jī)了，國(guó)家和政府才開(kāi)始重視農(nóng)業(yè)，加大投入力度，當(dāng)危機(jī)緩和了，對(duì)農(nóng)業(yè)的重視程度也就相應(yīng)降低了，從而導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展波動(dòng)較大，損害了農(nóng)民和國(guó)家整體的利益。因此，可研究通過(guò)法定的程序，將上述政策和具體舉措上升到法律法規(guī)的層面，加快推進(jìn)農(nóng)村公共財(cái)政的立法步伐，從而為解決“三農(nóng)”問(wèn)題提供法律法規(guī)保障。

（四）加大對(duì)農(nóng)村人力資源開(kāi)發(fā)的財(cái)政投入

美國(guó)克林頓總統(tǒng)和小布什總統(tǒng)分別簽署REAP，通過(guò)專項(xiàng)撥款實(shí)現(xiàn)其對(duì)州和地方學(xué)區(qū)教育發(fā)展的影響和教育政策的引導(dǎo)，為農(nóng)村學(xué)區(qū)提供更強(qiáng)有力的資金支持和靈活政策，對(duì)全國(guó)公立義務(wù)教育部分城市和農(nóng)村，州政府提供40%以上的基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)。我國(guó)國(guó)民基本教育尤其是廣大農(nóng)村、中西部邊遠(yuǎn)地區(qū)的義務(wù)教育尚未全面普及，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)匱乏。加強(qiáng)農(nóng)村人力資源開(kāi)發(fā)，提高農(nóng)民的素質(zhì)，各級(jí)政府加大對(duì)農(nóng)村的教育投入是關(guān)鍵。農(nóng)村公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)向中等、初等教育加大扶持力度，爭(zhēng)取在農(nóng)村全面普及九年義務(wù)教育，在發(fā)達(dá)的省市可普及到高中階段的教育。同時(shí)，加大對(duì)農(nóng)民的技術(shù)培訓(xùn)力度，為轉(zhuǎn)移農(nóng)民奠定素質(zhì)基礎(chǔ)，使更多農(nóng)民能夠到二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)。

（五）通過(guò)財(cái)政建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系

將社會(huì)保障體系向農(nóng)村延伸，正處在從無(wú)到有的起步階段。萬(wàn)事開(kāi)頭難，目前應(yīng)以保障農(nóng)民基本生活為目的，以制度建設(shè)為核心，分地區(qū)（先發(fā)達(dá)地區(qū)，后邊遠(yuǎn)地區(qū)），分項(xiàng)目（先農(nóng)村最低生活保障和農(nóng)村合作醫(yī)療，后農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)），分重點(diǎn)（先保障農(nóng)村中的弱勢(shì)群體，后一般群眾），分階段（先試點(diǎn)，后推廣）進(jìn)行。就農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)來(lái)說(shuō)，可以在試點(diǎn)地區(qū)試行以下辦法，即按基本生活費(fèi)支出占農(nóng)民人均收入的一定比例科學(xué)確定保障線標(biāo)準(zhǔn)，由各級(jí)財(cái)政和村集體合理分擔(dān)保障資金，并吸收部分社會(huì)捐贈(zèng)和社會(huì)互助。強(qiáng)化工作機(jī)制，正確界定最低生活保障對(duì)象，規(guī)范農(nóng)村低保對(duì)象的申報(bào)、審批程序，建立農(nóng)村低保戶日常管理網(wǎng)絡(luò)。就新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)來(lái)說(shuō)，要加大財(cái)政部門的責(zé)任，重點(diǎn)做好合作醫(yī)療資助經(jīng)費(fèi)的保障、審核和監(jiān)管工作。就農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村不同階層群體采取分類指導(dǎo)的辦法。對(duì)在農(nóng)村靠種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為生的農(nóng)民，應(yīng)主要靠基金的穩(wěn)定增值和優(yōu)質(zhì)服務(wù)來(lái)吸引農(nóng)民參保；對(duì)進(jìn)入城市務(wù)工經(jīng)商的“農(nóng)民工”可建立社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；對(duì)失地農(nóng)民采取以土地?fù)Q保障的辦法。財(cái)政部門應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)起增加投入、促進(jìn)基金的保值增值、規(guī)范基金征收與支付方式、建立健全財(cái)政專戶管理和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度等責(zé)任。

參考文獻(xiàn)：

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［2］鄧小平.鄧小平文選：第2卷［M］.北京：人民出版社，1993：195-196.

［3］中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定［M］.北京：人民出版社，2004：26.

責(zé)任編輯：黃 杰