從“個人不幸”到“社區照顧”

基金項目：本文系國家社會科學基金資助項目(批準號05BSH040)“社會轉型期社會政策框架與衛生政策戰略地位”成果之一。

作者簡介：劉繼同（1964- ），男，北京大學衛生政策與管理系副教授、博士。

摘 要：殘疾人是弱勢群體的重要組成部分，是需要國家保護、社會關愛和社區照顧的特殊群體。殘疾人生活質量是衡量社會文明和福利制度現代化的主要指標。從歷史比較角度，從社會價值觀念、殘疾人服務組織體系、殘疾人服務內容與范圍、殘疾人政策框架與法律保護等層面，中國殘疾人福利政策可以概括為個人不幸與社區照顧典范，從個人不幸向社區照顧典范的戰略轉變，是中國殘疾人福利事業發展的制度特征。

關鍵詞：個人不幸；社區照顧；殘疾人福利

中圖分類號：D57 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2007）01-0075-03

中國是世界上殘疾人數量最多的國家，殘疾人福利狀況是衡量中國社會發展與社會現代化水平最靈敏的指標。殘疾人生活狀況集中體現為殘疾人社會福利狀況。

本文從社會福利理論角度，以個人不幸和社區照顧為分析概念，全面分析殘疾人福利政策模式由個人不幸向社區照顧典范的戰略轉變，以期豐富和發展殘疾人福利理論，改進和完善中國殘疾人福利政策。

個人不幸典范與計劃經濟體制

中國殘疾人福利政策模式分為兩大歷史時期與福利典范，一是改革開放前的個人不幸典范，二是改革開放后的社區照顧典范。改革開放以前，殘疾人福利政策典范是個人不幸。個人不幸是觀察、描述和分析殘疾人福利政策模式基本特征的最佳理論化概念。個人不幸是指國家在殘疾人福利事業發展中扮演剩余角色，殘疾人問題主要被看作是個人不幸、個人麻煩和個體殘疾，而非社會問題；殘疾人福利需要主要是通過個人責任、家庭保障和社區互助途徑，而非國家再分配途徑滿足。個人不幸典范適用范圍廣泛，既可適用殘疾人福利政策模式，又可適用貧困成因的解釋，基本是與自然經濟和傳統社會結構聯系一起的，是計劃經濟時代的產物，屬于傳統福利范疇。個人不幸既是一種福利典范，反映福利價值取向，又是一種政策模式，反映制度特征；既是一種福利服務方式，是福利需要滿足途徑，又說明服務內容，界定服務范圍。個人不幸典范反映在諸多方面，例如人們如何看待殘疾成因與現象，殘疾人福利機構建設狀況，殘疾人服務內容與范圍，殘疾人服務方式與需要滿足途徑，殘疾人政策與法律保護等。這些層面既是個人不幸典范的表現形式，又是個人不幸典范的分析層面。

改革開放以前，人們普遍認為殘疾是個人悲劇與個人不幸，殘疾成因解釋基本是個人問題與苦難命運。人們對待殘疾人的態度是歧視和不平等的，殘疾人難以與健全人一樣平等全面參與社會生活，享受社會發展成果。這種現象并非中國社會獨有，而是世界各國普遍存在的問題。例如在傳統社會中，很可能將殘疾解釋為惡魔迷惑，對罪惡的懲罰，或是被上帝選中的證明。甚至在以“福利國家”聞名的英國文化中，也把殘疾視為個人災難和個人悲劇，這是工業社會的普遍觀點，這意味著殘疾問題的個人不幸模式是世界性問題。

改革開放以前，殘疾人缺乏互助組織，專門為殘疾人服務的福利機構稀少，殘疾人福利服務缺乏組織基礎和職業化工作隊伍。1949年后，政府逐步建立城鄉二元福利制度，而且福利制度以社會救濟和社會保險為主要內容。社會救濟是指政府對那些收入不足以維持最低生活標準的貧困者提供幫助，以保障他們基本生活的社會福利制度。社會救濟對象主要是無依無靠、無生活來源和無固定職業、無固定收入而生活困難的孤老殘幼。殘疾人是定期定量社會救濟主要對象之一，服務殘疾人的機構是在50年代后期和60年代初期建立的，當時稱為生產教養院，1958年后更名為福利院，主要是社會福利院、兒童福利院和精神病人福利院。其中收養的殘疾人數量極少。殘疾人生活照顧責任幾乎全部由家庭承擔。

殘疾人及其家庭生活狀況與社會一般生活水平之間差距較大，生活質量與福利水平普遍不高，普遍處于貧困邊緣。當時除孤殘兒童基本通過兒童福利院享受國家保護之外，享受定期定量救濟的殘疾人只占全國殘疾人總數的極少部分，絕大多數沒有享受到國家提供的救助性福利服務。殘疾人福利服務首要內容是就業服務，主要方式是“社會福利生產”，它是1956年國家內務部在城市殘老教養、烈軍屬貧民生產工作座談會上首次提出的新概念。社會福利生產是指國家、集體和社會各界為幫助集中安置殘疾人勞動就業而組織的各項生產經營活動，從事社會福利生產的單位就是社會福利企業。社會福利企業是以安置殘疾人就業為主要目的，具有社會福利性質的特殊企業。社會福利企業與社會福利生產曾在幫助殘疾人就業，充分參與社會經濟生活中扮演舉足輕重角色，發揮重要作用。這反映中國殘疾人福利事業基本特征是勞動福利型，殘疾人不是片面享受國家救濟，而是既受到國家保護，又從事力所能及的社會勞動；在殘疾人教育服務中，政府主要采取設立盲聾啞學校，為殘疾兒童少年和青年提供特殊教育服務的模式。但是，殘疾少年兒童教育始終是普及初等教育最薄弱的環節，以致1989年時全國盲聾啞學齡兒童入學率還不足6%，殘疾兒童特殊教育狀況十分嚴峻。殘疾人婚姻與家庭、殘疾人文化生活、殘疾人生存與發展環境等領域的福利服務也微乎其微。總體來說，在計劃經濟時代，殘疾人充分、全面參與社會生活面臨諸多社會性與制度性障礙，他們的基本需要滿足程度與生活質量有待提高。同時，政府缺乏專門、明確的殘疾人福利政策，殘疾人法律保護程度偏低。

社區照顧典范與市場經濟處境

改革開放以來，殘疾人福利政策模式由個人不幸逐漸轉變為社區照顧典范，社區照顧成為觀察、描述和分析社會結構轉型時期殘疾人福利政策模式基本特征的最佳理論化概念。社區照顧最初起源70年代英國人口結構轉變和福利國家改革實踐。英國老齡化浪潮來臨及精神病患者問題日趨復雜化，沉重經濟壓力導致英國政府難以應付日益增長的社會保障需要，引發福利國家財政危機和院舍照顧模式質量的激烈爭論，與此同時，以撒切爾夫人、里根為代表的新右派紛紛上臺執政，新自由主義思潮流行和福利多元主義興起，歐美國家重新發現和回歸社區，社會各界對家庭和社區寄以厚望，普遍希望家庭與社區在福利發展與社會整合中扮演更加重要和積極的角色，社區照顧理念與政策模式應運而生，并迅速成為風靡英美國家的社會運動。90年代初期，伴隨經濟體制改革深化，國家、市場與社區關系形成，特別是城市社區服務普及提高，社會工作教育恢復發展，社區照顧理念與政策模式通過多種途徑介紹到中國。社區照顧是相對機構照顧或院舍照顧而言的。院舍照顧是指在福利機構中對較多服務對象進行集中照顧的方式，曾是照顧精神病人及心理障礙者的傳統服務方式。院舍照顧優點與缺點同樣突出。院舍照顧優點是集中照顧眾多服務對象，提高照顧服務專業化程度與規模效益，便于對照顧對象的管理等。但是60年代以來，英美學者越來越多經驗研究發現，院舍照顧弊端多種多樣，主要集中在兩方面，一是院舍照顧與機構生活對人產生有害影響，妨礙被照顧對象的人格完善，強化對照顧對象的控制、虐待和標簽化傾向，院舍照顧基本建設費用、管理費用和運作成本昂貴等；二是按照社會文化和價值觀盡可能過正常生活的“正常化”思想興起，以期消除院舍照顧對照顧對象生活“變態化”的負面影響(Dalley，1988)。社區照顧理念與政策模式自然成為取代院舍照顧的最佳選擇。社區照顧內涵豐富多彩。簡單地說，社區照顧是指將照顧對象安置在正常家庭與社區環境中，主要通過對家庭、鄰里或附近非親屬居民的支持來照顧老弱病殘的社區綜合性照顧服務。社區照顧核心是正式與社區非正式照顧的有機結合，強調國家、社區、家庭在照顧中的合作伙伴關系，突出“正常化”和“服務使用者參與”等世界流行理念。

80年代以來，人們對殘疾現象與殘疾人福利政策觀念發生根本轉變，開始科學和全面看待殘疾現象與殘疾人群體，逐漸將殘疾現象看作是社會問題，而非個人問題。人們開始意識和認識到維護殘疾人合法權益，發展殘疾人福利事業，保障殘疾人平等充分參與社會生活，共享社會物質文化成果的必要性、重要性和緊迫性，國家與社會對殘疾概念的社會理解發生重大轉變，國家將殘疾現象與殘疾人群體看作是國家有責任解決的“社會問題”，國家在殘疾人福利事業發展中負擔應有責任，扮演日趨重要與積極角色，發揮越來越大作用，殘疾人服務成為福利服務重要部分。這些觀念變化為殘疾人福利政策轉變奠定思想價值基礎。

殘疾人組織建設取得突破性進展，殘疾人服務組織體系框架基本形成，政府機關、社區照顧網絡和家庭關系在殘疾人福利事業發展中共同發揮重要作用。中國殘疾人福利事業發展與政策模式轉變是從建立健全殘疾人專門性服務組織體系開始的。改革開放以來，中國殘疾人組織體系從無到有，從小到大，從單一群眾團體到各類組織建設，為殘疾人服務的組織結構與組織體系日趨完善，組織性質與服務領域日趨廣泛，涉及政策立法、宣傳出版、特殊教育、勞動就業和醫療康復等諸多服務領域，為社區照顧典范奠定組織基礎。

殘疾人福利服務模式由院舍照顧轉變為社區照顧，家庭照顧、社區照顧網絡與非正式照顧在殘疾人福利事業發展中扮演越來越重要角色。

國家對殘疾人的就業扶持保護政策日趨完善，殘疾人就業渠道與就業方式日趨多元化，典型反映殘疾人福利事業由個人不幸向社區照顧模式的戰略轉變。殘疾人就業是殘疾人福利事業和服務體系核心部分，是殘疾人平等參與社會生活的前提，是殘疾人分享社會經濟發展成果的關鍵。

政府大力發展盲聾啞、弱智兒童特殊教育和義務教育，適應教育發展國際潮流，改革傳統特殊教育體制，辦學形式靈活多樣，為殘疾人提供“正常化”和“社區化”特殊教育。殘疾人康復服務發展迅猛，社區康復成為康復服務主要方式，個人不幸向社區照顧典范轉變在康復服務中表現的最為突出、典型。同時，國家級殘疾人服務發展規劃與實施方案成功實行，殘疾人服務政策體系日趨完善，殘疾人國家保護與法律保障框架基本形成，全社會已形成尊重關心、保護和幫助殘疾人的良好社會環境。

總之，改革開放以來，國家與社會在營造良好社會環境，改善殘疾人生活質量，確保殘疾人平等參與社會生活，共享社會發展成果方面扮演舉足輕重角色，發揮越來越大的作用。

簡要結論

本文從歷史比較角度，運用個人不幸與社區照顧理論概念，從社會價值觀念、殘疾人服務組織體系、殘疾人服務內容與范圍、殘疾人政策體系與法律保護等層面，分析中國殘疾人福利政策模式的戰略轉變，目的是科學評估檢討殘疾人福利事業發展狀況，探索未來發展方向。殘疾人是特殊社會群體，是需要社會幫助與國家保護的弱勢群體，他們的生活狀況與生活質量是衡量社會文明程度的最佳指標。殘疾人基本需要滿足程度及其生活狀況是中國人口研究與福利政策研究重要組成部分。與歐美國家比較而言，中國殘疾人福利事業發展策略基本特征是，以組織體系建設為先導和基礎，以專項規劃、短期規劃和實施方案為服務發展策略與基本工作方法，以勞動就業、康復服務、特殊教育、文化生活和體育比賽為主要服務內容，以政策體系完善、建立法律保護框架、促進社會價值觀念轉變和營造良好社會環境為推進殘疾人福利事業發展的實施戰略。中國殘疾人福利事業發展經歷兩大歷史時期。改革開放以前，殘疾人福利事業發展模式是典型的個人不幸典范，殘疾人基本需要主要通過家庭照顧方式滿足，國家與社區在殘疾人福利事業發展中扮演剩余角色。改革開放以來，伴隨社會結構轉型與經濟市場化發展，國家責任與社區互助成為殘疾人福利事業發展的決定性因素，形成國家保護、社區互助和家庭照顧三足鼎立的局面，殘疾人福利政策模式發生根本轉變。需要強調指出的是，在經濟市場化與福利社會化處境下，中國殘疾人福利發展道路選擇了截然不同于歐美國家的發展模式，中國殘疾人福利事業發展基本上沒有經過集中式院舍照顧階段，直接由個人不幸典范轉變為社區照顧典范，避免了歐美發達國家走過的彎路，而且與當前殘疾人福利事業發展的國際潮流不謀而合，殊途同歸。個人不幸轉向社區照顧典范，這既是中國殘疾人福利事業未來發展的基本方向，又是中國殘疾人福利事業歷史變遷脈絡、發展現狀與政策模式。社區照顧典范的精髓是正常化服務與社區非正式照顧，其中國式表達方式是“融于一體、適應特性”的服務模式，即殘疾人教育盡可能納入普通教育體系，殘疾人就業盡可能分散到普通單位，殘疾人康復盡可能在自然的社區和家庭環境中進行，殘疾人文化活動盡可能融于公共文化生活之中，同時針對殘疾人特點和需要，輔以專門設施和特殊手段，以便確保殘疾人福利的最大化，為建構和諧社會奠定和諧的家庭基礎與社會基礎。

責任編輯：黃 杰