從松花江污染事故看跨界污染損害賠償問題的解決途徑

摘 要：假定松花江污染事故造成了跨界污染損害，就有了如何對待跨界污染損害賠償的問題。在這個問題上，有國家賠償、國際民事賠償以及外交談判和協商三種基本的方式。基于法律解決國家賠償和國際民事賠償的選擇不是最佳的，基于外交解決的談判與協商應是中俄雙方應當采取的妥善的解決辦法。

關鍵詞：跨界污染損害；國家賠償；國際民事賠償；談判；協商

中圖分類號：DF468

文獻標識碼：A

一、導言

環境是沒有國界的，對環境的污染并不會在人為劃分的疆域前止步。當產生于一國的污染跨越了邊界，給其他國家的環境造成了不利影響，就構成跨界污染損害^[1]。聯合國國際法委員會2004年以“一讀”通過的《關于預防危險活動的越境損害的條款草案案文》將“越境損害”界定為“對人、財產或環境造成的損害”和“在起源國以外的一國領土內或其管轄或控制下的其他地方造成的損害，不論各當事國是否有共同邊界”^[2]。隨著人類對各種形式的自然資源的開發和利用的手段及其強度不斷提高，跨界污染損害事件的發生也越來越頻繁。如何妥善解決跨界污染損害問題，成為現代國際社會的熱點和難點之一。

我國幅員遼闊，周邊與十幾個國家相接壤。在發展經濟的同時，保護好邊境地區的生態環境，維護同周邊國家在環境事務上的友好合作關系，是我國政府一貫堅持的原則。2005年11月13日，我國鄰近中俄邊界的中石油吉化公司雙苯廠發生爆炸事故，導致松花江水域污染，隨后松花江污染帶匯入作為中俄界河的黑龍江，對俄羅斯的生態環境和人民生活帶來一定影響。假如中俄雙方同意這種影響構成當前國際法上公認的跨界污染損害的話，如何妥善地解決俄方可能提出的松花江跨界污染損害賠償問題，既維護我國同俄國的友好關系和我國良好的國際形象，又最大限度地減少國家損失、維護我國的合法權益，就是我們需要研究的一個重要問題。這個問題的解決，將對今后其他類似問題的解決提供一個重要的參考。

根據國際法，跨界污染損害賠償問題應當以和平方式解決。《聯合國憲章》規定：“會員國應遵行下列原則：……三、各會員國應以和平方法解決其國際爭端，避免危及國際和平、安全及正義。”這條原則是中俄雙方都必須遵守的。

用和平方式解決松花江污染跨界損害賠償問題，可遵循的途徑包括法律解決(又稱司法解決或者裁判解決)和外交解決兩種途徑。法律解決又有國際公法上的法律解決和國際私法上的法律解決兩種。

國際公法上的法律解決一般是在外交解決不能奏效的情況下才采取的解決辦法，包括司法裁判和國際仲裁。如果采用司法裁判，可能的途徑是中、俄協議在國際法院進行有關國家責任和相應的國家賠償的訴訟。如果采用國際仲裁，則可由中俄雙方協議選擇一個第三方國家的仲裁機構進行仲裁，或者由中俄雙方共同委托一個國際仲裁機構進行仲裁。國際公法上的法律解決可能導致國家賠償。國家賠償以國際公法上的國家責任為基礎。

國際私法上的法律解決主要是提起國際民事訴訟，即由受害者通過在中國或者俄國的法院提起國際民事訴訟，謀求民事救濟的一種私法途徑。國際民事訴訟可能導致國際民事賠償。這種賠償以國際私法上的國際民事責任為基礎。

外交解決是一種回避法律責任問題的爭端解決方式。它的形式主要有談判與協商、調停、調解等。談判和協商是當事國雙方之間通過談判和協商，互諒、互讓解決問題的辦法，是最為靈活、迅速和節約成本的辦法。調停和調解涉及第三方調停人或調解人的參與。

本文對基于法律解決的國家賠償、國際民事賠償和基于外交解決的談判與協商三種可能出現的情況進行了分析，認為談判與協商解決是中俄雙方應當采取的妥善的解決辦法。

二、國家賠償

根據國際公法關于國家責任的一般原則，國家不遵守國際義務即構成國際不法行為，引起該國的國家責任，其通常的后果是使受害國能夠運用它按照國際公法所提供的措施和程序，迫使違法的國家履行有關義務并由于該國不履行義務所致損害而從該國取得賠償^[3]。與跨界污染損害有關的國家賠償必須符合這一原則。問題的關鍵在于各國是否實際上承認不損害其他國家的環境是一項國際義務。

根據國家領土主權原則和領土完整原則，一個國家在使用本國領土時，不得濫用權利，給他國的領土和國民造成損害。隨著國際社會對整體安全、秩序和利益的關注，著名的羅馬法格言“使用自己的財產時不應損害及他人的財產(Sic utere tuo tu alienum non laedas)”被引入國際法，作為一項國際法的一般原則，來解決跨界損害問題。^[4]從著名的司法判例“特雷爾冶煉廠案”、“科孚海峽案”，到《氣候變化框架公約》和《生物多樣性公約》等多邊環境條約，以及聯合國制定的《人類環境宣言》和《里約環境與發展宣言》等國際軟法文件，這項原則都不斷被確認和重申，在學者著作中也被反復引用^[2]98-99。

具體到跨界河流污染上，1966年的《國際河流利用規則》(赫爾辛基規則)、1997年的《國際水道非航行使用法公約》等國際法文件，都規定了國家負有防止跨界河流污染的義務，以及當造成污染時進行賠償的責任。很多跨界水資源糾紛案，如1957年的“拉努湖仲裁案”，都重申在跨界水資源利用上不損害他國利益的原則。^[2]181-184

由此可見，如國際法院在1996年《關于威脅或使用核武器的合法性的法律咨詢意見》中指出的那樣，“各國確保在其管轄和控制下的活動尊重其他國家的或者國家控制范圍以外區域的環境的普遍義務的存在現在已是有關環境的國際法整體的一部分。”^[5]不損害其他國家的環境已成為當代國際公法上的一項基本的國際義務。根據國際公法的原理，一國違反了這個義務，就要承擔相應的國家責任，并進行賠償。

然而，正如美國著名法學家羅斯科·龐德所說的，“書本上的法”常常與“行動中的法”相背離^[6]。在跨界污染損害的賠償問題上，這種背離表現得尤為突出。一個典型的例子是1995年美國賠償日本案。在1995年，美國政府對日本支付了200萬美元，作為對1954年美國在馬歇爾群島上進行氫彈試驗所致損害的補償。美國特別聲明這一補償與任何法律責任無關，而系“出于恩惠(ex gratia)”。該案的雙方當事國都是1972年《空間實體造成損害的國際責任公約》締約國，但該爭端并未按公約的規定予以解決^[2]143。另一個典型例子是1986年的蘇聯切爾諾貝利核電站爆炸事故。該事故對周邊國家造成嚴重的有害環境影響和財產損失。但是沒有國家對蘇聯提起國家賠償要求。此外，1974年的國際法院“核試驗案”、1979年的加拿大“蘇聯宇宙954號墜落案”、1992年的國際法院“瑙努含磷土地案”等也都沒有以國家責任的形式解決。1935年至1943年加拿大與美國之間的“特雷爾冶煉廠仲裁案”是迄今唯一的關于跨界空氣污染的國家責任案件。在該案中，仲裁委員會判決加拿大對美國華盛頓州進行金錢賠償。然而，國際海事組織海事法研究所所長巴特雷西亞·伯尼和愛丁堡大學國際法教授阿蘭·波依爾認為，“假如該案發生在今天，一旦該案的跨國權利要求者的平等利用(國內司法程序)的權利得到保障，該案很有可能也通過跨國民事訴訟得到解決。”^[7]總之，在涉及跨界污染損害的賠償時，各國通行的做法要么是消極回避，要么是明確拒絕適用國家責任。究其原因，大致有以下幾種：

首先，跨界污染損害及其賠償問題牽涉到各國的重大的經濟利益，各國一般不愿把國家責任明確化。一個典型的例子是，為實施《斯德哥爾摩宣言》第22條原則(注：該項原則是：“各國應進行合作，以進一步發展有關他們管轄或控制之內的活動對他們管轄以外的環境造成的污染和其他環境損害的受害者承擔責任和賠償問題的國際法。”)，聯合國環境規劃署開始在國際法領域的工作，希望解決這個問題，但由于各國缺乏政治意愿，這項工作沒有任何結果^[8]。

其次，跨界污染損害的國家責任的國際法基礎并不牢固。從國際組織，特別是聯合國環境規劃署的活動，以及深入探討對國際環境法起作用的仲裁案例，如“特雷爾冶煉廠案”、“拉努湖案”等，都可以看到它們只在一定條件下證明國際環境法的責任原則^[1]421-422。條約方面也如此，如1979年《長程越界空氣污染公約》第8條第f款的腳注就明確規定公約不包括國家損害責任。有些人甚至認為國際法的責任不適用于國際環境保護。他們指責這是法律上的形式主義和這類工具的不完善和僵硬性，認為是對國際環境保護的復雜領域提出了過高的要求^[[1]421-422 。

再次，國際社會對跨界污染損害的國家責任的內容存在很大分歧。在歸責原則問題上，是適用過錯責任還是嚴格責任?不損害其他國家環境的義務是僅僅包括諸如信息通報、適當的注意義務，還是也包括賠償的義務?^[9]如果要賠償，賠償的范圍又怎么界定?等等。這些都是國際社會長期爭論不休的問題，各國各持己見，莫衷一是。

可以說，雖然從1972年的人類環境會議上通過的《斯德哥爾摩宣言》到1992年環境與發展大會上通過的《里約環境與發展宣言》，都不斷地督促各國加強合作，以發展關于其管轄或控制下的活動對其管轄以外地區的環境造成損害的責任和賠償的國際法，但是情況并不樂觀。1972年人類環境會議以來的幾十年間，有關環境損害的國家責任問題沒有實質的進步。

鑒于國際法中有關跨界環境損害的國家責任及其賠償責任的法律規范不足以滿足國際社會的需要這一情況，1978年聯合國國際法委員會將“國際法不加禁止行為所引起有害后果的國際責任”列為法律編纂的專題，并分別于1996年和1998年一讀通過《國際法不加禁止行為所引起有害后果的國際責任條款草案》和《國際法不加禁止行為所引起有害后果的國際責任條款草案(預防危險活動的跨界損害部分)》。但迄今為止，它們并沒有被國際社會接受為條約，對各國沒有法律效力。

從上面的分析可以看到，關于跨界污染損害的國家責任和國家賠償制度尚沒有通過廣泛的國際法律實踐得到確立，存在著比較大的不確定性。這是松花江跨界污染損害賠償問題的國際法背景。

從條約義務看，中俄之間沒有一個共同參加的有關跨界河流污染問題的多邊環境條約(注：雖然1997年的《國際水道非航行使用法公約》規定了國家有責任停止其引起污染的行為并對同流域國所受的損失提供賠償，但我國并沒有參加這個條約。)，中俄雙方也沒有簽訂針對跨界河流污染問題的雙邊條約。也就是說，對于俄國，我國并沒有承擔關于松花江跨界污染損害的國家責任及其國家賠償的條約義務。

此外，從政治上看，兩國如果就松花江污染事件在國家責任和國家賠償的層面上發生爭端，將對中俄兩國關系帶來不好的影響。由此可見，選擇國家賠償來最后解決松花江跨界污染損害問題，無論在國際法上還是在政治上都不是一個好的選擇，對中俄雙方都不利。

三、國際民事賠償

在發生跨界污染損害時，盡管國家責任和國家賠償的途徑難以行通，但仍有必要對跨界污染損害的受害者予以賠償。一個可行的解決辦法是將國家層面的賠償問題轉移到私人層面上，也就是說，以國際私法關系上的污染者與被污染者之間的國際民事責任上的賠償取代國際公法關系上的國家責任上的賠償^[15]。

這樣做有幾個明顯的優點：一是可以避免上述的適用國家責任的賠償時存在的諸多不確定性，二是更充分體現了污染者負擔原則，三是為受害者提供了更為直接的救濟途徑，而不必被動地等待本國政府的介入等等^[9]。因此，近年來，歐美等國家之間都傾向于以國際民事訴訟的途徑來解決跨界污染損害爭端，尤其是跨界河流污染的賠償問題^[10]。

但跨國因素的存在也引起了跨國民事訴訟特有的問題，主要包括法院管轄權、準據法和外國判決的承認與執行等。

法院管轄權的確定是審理有關跨國民事訴訟案件的前提條件，它直接影響案件的判決結果，對雙方當事人利益攸關^[11]。在松花江跨界污染損害的法院管轄權問題上，中俄兩國的法律規定是一致的，并沒有法律沖突。我國《中華人民共和國民事訴訟法》第29條規定：“因侵權行為提起的訴訟，由侵權行為地或者被告住所地人民法院管轄。”最高人民法院《關于適用《中華人民共和國民事訴訟法》若干問題的意見第28條規定：“《民事訴訟法》第29條規定的侵權行為地，包括侵權行為實施地、侵權結果發生地。”針對涉外案件，《俄羅斯聯邦民事訴訟法典》在402條第3款列舉幾種了俄羅斯聯邦法院有權管轄的情形，其中一個就是“損害賠償案件，而財產損失及作為損害賠償請求根據的行為或其他情況發生在俄羅斯聯邦境內的”，因此，如果俄方就松花江跨界污染損害提起民事訴訟，中俄兩國的法院都有管轄權，原告可以向任何一方起訴。

在判決的承認與執行上，中俄兩國在1992年簽署了《中華人民共和國和俄羅斯聯邦關于民事和刑事司法互助的條約》，兩國承諾相互執行對方法院作出的判決。雖然從執行程序來看，由于司法主權和繁瑣的法律程序問題，執行對方法院判決的難度還相當大，但這是具體操作中的問題，并不存在法律上的根本障礙。

跨國民事訴訟的關鍵在準據法。侵權行為地是各國確定侵權行為準據法的首要連接點。從我國和俄羅斯相關法律規定看，不論俄方是在本國還是在我國提起訴訟，中俄兩國的法律都有可能成為準據法。

但是，我國與俄羅斯在環境損害賠償方面的規定卻存在巨大的差別。首先，從2002年《俄羅斯聯邦環境保護法》第5條、第6條、第11條規定看，俄羅斯聯邦國家權力機關、俄羅斯聯邦各主體國家權力機關和公民都有權向法院就違反環境保護立法造成的環境損害，提起損害賠償訴訟。此外，《俄羅斯聯邦環境保護法》第78條把訴訟時效定為20年，遠遠超過我國1989年《環境保護法》設定的3年期限。也就是說，按俄羅斯法律，針對松花江跨界環境污染，在未來的20年之內，俄羅斯聯邦國家權力機關、受影響的州的國家權力機關和當地居民隨時可以向俄羅斯法院提起損害賠償訴訟。

另外，《俄羅斯聯邦環境保護法》和《俄羅斯聯邦民法典》都明確規定了全部賠償的原則。《俄羅斯聯邦環境保護法》第77條規定：“法人和自然人，因污染環境，耗竭、損壞、毀滅、不合理利用自然資源，使自然生態系統、自然綜合體和自然景觀遭受退化和破壞及其他違反環境保護法規的行為給環境造成損害的，必須依法全部賠償損害。”第78條對賠償的范圍和損害計算方法作了規定，不僅包括直接損失，還包括間接損失，即“因違反環境保護立法造成的環境損害數額，根據用于恢復被破壞的環境狀況的實際費用并考慮受到的損失(包括失去的應得利益)，以及復墾和其他恢復工程的方案予以確定，在缺乏這些項目時，依照實施國家環境保護管理的執行權力機關批準的環境損害數額計算表和方法予以確定”。《俄羅斯聯邦民法典》第1064條也規定：“對公民個人的人身或財產造成的損害以及對法人的財產造成的損害，致害人應當全部賠償。

訴訟時效如此漫長，賠償的利益相關方如此眾多，賠償的范圍和額度又如此巨大，這些都給判決的承認和執行蒙上了陰影。退一步講，即使能得到執行，執行的效果相對其預期目標也必將有較大差距。

更重要的是，中俄雙方在環境標準上差別很大，我國環境水體的硝基苯標準比俄羅斯高十多倍。而這可能會是爭議的焦點所在，因為環境損害民事責任的構成條件之一是環境損害事實的存在，而判斷的標準就是國家的相關環境標準。

我國《民法通則》第146條雖然規定涉外侵權行為適用侵權行為地法律，但其第2款同時規定，中華人民共和國法律不認為在中華人民共和國領域外發生的行為是侵權行為的，不作為侵權行為處理。這是中國處理涉外侵權行為之債法律適用的特殊原則。雖然法律沒有作出明文規定，但從立法宗旨看，它理應適用于中國法院對外國法院作出的侵權之訴的判決的承認和執行。

松花江跨界污染事件如果依照俄羅斯法律，可以認為環境損害事實是存在的。如此則我國相關責任人理應為環境侵權行為承擔包括賠償在內的法律責任。但按我國的環境標準，并不存在環境損害。如此則可根據我國《民法通則》第146條第2款的規定，不作環境侵權行為處理。即使俄方就此作出判決，我國也可拒絕承認和執行。但如此可能影響兩國之間的關系。從政治影響上看，兩國在這個問題上出現司法上的沖突，是不必要的，對兩國都沒有好處。因此，在一些涉及國際民事賠償的關鍵法律問題上，中俄兩國的法律存在很大的差異。這種差異極大地削弱了松花江跨界污染損害的國際民事賠償的可行性。

四、談判與協商

那么，出路在哪里呢?在兩國一致認可俄國受到的不利環境影響的前提下，怎樣才能既對俄國受到的不利環境影響給予適當的補償，又不引起兩國間的司法爭端呢?我們認為，外交解決方式中的談判與協商是最好的選擇。

談判與協商是國際法主體為了解決彼此之間的爭議而進行交涉的一種方式。環境條約一般都將談判與協商作為國際法主體之間解決爭端的主要方式。在國際河流利用方面，著名的國際法學術團體國際法協會于1966年在其第52屆年會上通過了《國際河流利用規則》(又稱《赫爾辛基規則》以下簡稱《規則》)。該《規則》是迄今為止國際社會中出現的對關于國際河流利用的國際法一般規則的最好的總結和編纂。它得到很多國際法律文件和國際法律實踐的承認。該《規則》的第30條規定：“國家之間對其法律權利或其他利益發生……爭議時，應通過談判尋求解決方案。”在1997年5月，聯合國大會通過了有爭議的《國際水道非航行使用法公約》^[2]185-188。不少國家對該公約的某些規定存在不同看法甚至反對意見。(注：因此該公約至今沒有達到生效所需的35份批準書、接受書、核準書或加入書這樣一個比較低的生效條件。)但對于以談判為首選的爭端解決辦法，沒有國家提出異議。

國際環境法的實踐中不乏通過談判與協商解決環境爭端的例子。以談判方式解決環境爭端的一個比較著名的例子是1981年加拿大與前蘇聯關于前蘇聯的宇宙954號核動力衛星解體所致環境損害之爭。宇宙954號衛星在太空解體后，部分帶有放射性的衛星碎片降落在加拿大國土上，引起環境污染和損害。加拿大和前蘇聯都是1972年《空間實體造成損失的國際責任公約》的成員國。兩國依公約之規定就蘇聯對加拿大給予賠償舉行談判。最后達成協議，由蘇聯向加拿大賠償3 000 000美元。

巴特雷西亞·伯尼和阿蘭·波爾認為，在習慣法規則尚未得到確立和各國對其含義尚未達成一致認識的情況下，各國將難于訴諸裁判解決的方式處理爭端，因為，這種裁判所創立的先例的影響，很可能是當事國甚至整個國際社會都不能接受的；所以，不論是在前蘇聯的切爾諾貝利核電站事故，還是在歐洲和北美的酸雨引起的環境爭端中，有關國家都傾向于以談判和協商來解決問題。^[7]221他們的這種看法是很有道理的。

在國際關系中，外交解決的辦法，特別是其中的談判和協商的解決辦法，是處理國際爭端的首選辦法。近年來，我國和俄國通過談判和協商，解決了諸如邊界劃界問題等重大問題。兩國結成了戰略合作伙伴關系，在經濟、政治、文化和環境保護等方面進行著卓有成效的合作，為各自的國內發展創造了和平的環境。兩國都受益于這種雙邊談判和協商解決問題的辦法。兩國沒有必要把松花江污染事故的環境影響擴大到影響國家間關系的的層面，也沒有必要借助以第三方介入為特點的裁判、調解等方式解決這個問題。在這樣的大背景下，兩國通過談判和協商解決松花江污染跨界損害賠償問題是較佳的解決方式。實際上，在松花江跨界污染損害事件發生后不久，中俄之間就開始了頻繁而有效的談判、協商和合作。通過談判和協商，本著睦鄰友好的原則，雙方互諒、互讓，和平而妥善地解決松花江污染跨界損害問題，符合中俄兩國的根本利益。

五、結語

以上分析表明，松花江跨界污染損害賠償問題的解決在國家責任層面和國際民事責任層面都面臨巨大的困難。作為一個現實的選擇，中俄之間必然會以談判和協商的方式解決問題。

盡管以外交方式來解決跨界污染損害是很便利的選擇，避免了適用國家責任和國際民事責任時存在的各種不確定性，但就跨界環境污染來說，不僅僅是需要賠償受害者和懲罰污染者。更重要的是保護環境，預防污染的發生，而這卻是作為事后救濟的外交手段所做不到的，所以，亞歷山大·基斯在談到跨界環境損害責任和賠償的方向時指出，“總的趨勢仍然是，必須通過法律來保護環境^[21]。”就中俄兩國而言，為使兩國間的共享河流得到更好的利用和保護，也許有必要像美國和加拿大等國那樣，通過簽署一個關于共享河流污染防治問題的雙邊協定，建立起一個專門的、常設的、雙邊的、以預防為主的共享河流污染防治合作機構和制度。

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Solutions to the Problem of Compensation for Transboundary

Pollution Damage： A Suppositive Case Study of the

Songhua River Pollution Accident

WANG Xi，YANG Hua guo

(Environment and Resource Law Institute，Law School，Shanghai Jiaotong University，Shanghai 200240，China)

Abstract：Had the Songhua River pollution accident led to transboundary pollution damage，the problem would have appeared of how to compensate for the damage，to which three solutions exists： state compensation，international civil compensation and diplomatic negotiation and agreement. This article examines the three possibilities and determines that negotiation and consultation is the best method that would have been adopted by both the Chinese and Russian governments.

Key Words：transboundary pollution damage； state compensation； international civil compensation； negotiation； consultation

本文責任編輯：曹明德