美英在聯合國中國代表權問題上的分歧與協調（１９５０—１９５１）

摘要：有關中國在聯合國的代表權問題，美國的基本立場是反對中國代表權變更，盡管在朝鮮戰爭爆發前后有微妙的區別，此前主要是私下操縱，此后則公開阻撓。英國的投票立場經歷了從棄權、贊成中國代表權變更到最終支持美國在聯合國擱置對中國代表權問題討論的演變過程。而且，英國贊成新中國取得合法代表權并不意味著取締國民黨集團的非法代表，其政策轉軌亦不同步。在1950年1-6月，英國開始由棄權走向有條件贊成新中國取得席位，美英分歧凸現，各自為自己的立場游說其他安理會成員國。1950年6月－1951年1月是美英分歧與協調的高峰時期，英國逐漸走向贊成接納新中國代表同時驅逐國民黨非法代表的立場。美國則不遺余力地反對中國代表權的變更。1951年2-6月，英國由贊成中國代表權變更轉向支持美國在聯合國擱置對這一問題的討論，美英紛爭基本平息。美英在這一問題上的分歧除了反映兩國對華政策的差異外，也折射出兩國對聯合國組織的不同理念。

關鍵詞：美英關系；聯合國；中國代表權

中圖分類號：K27；K71254；K5615文獻標識碼：A文章編號：0559-8095(2007)04-0046-08

1949年中華人民共和國成立，正式宣告國民黨政權的垮臺和新的中央人民政府代表中國行使主權。新中國在國際組織中取代國民黨政權順理成章。但在當時全球冷戰背景下，中國代表權的變更成為牽動東西方冷戰全局的問題。1950至1951年，國際社會圍繞這一問題展開激烈交鋒。此輪爭論不僅直接體現了冷戰高峰時期兩大陣營意識形態爭奪的對抗性矛盾，也反映了西方陣營內部錯綜復雜的關系。美英雖同屬西方陣營，但在聯合國中國代表權問題上的初始立場并不一致。雙方為此曾進行了一年多的協調才最終趨向一致。前人的研究成果多從美、英政策的角度涉及到美英分歧，但對美英分歧與協調的演變軌跡以及這種分歧所揭示的美英在聯合國問題上相關理念的差異揭示不夠。①本文主要依據美英中多邊外交檔案，試圖在前人研究的基礎上對這一問題的研究有所推進。

一

中華人民共和國成立不久，1949年11月15日和1950年1月8日，周恩來外長兩度致電第四屆聯合國大會主席羅慕洛（Carlos Romulo）和聯合國秘書長賴伊（Trygve Lie），一再聲明只有中華人民共和國中央人民政府才是代表中國人民的唯一合法政府，要求聯合國驅逐國民黨殘余勢力的非法代表。1950年1月10日，蘇聯代表馬立克（Yacov Malik）在安理會正式提出驅逐國民黨非法代表的提案。 ［1］(P4-6，14， 15-19)由此，中國在聯合國的代表權問題開始成為聯合國內外爭議的焦點。

美國極力阻撓中華人民共和國取得在聯合國的合法代表權。不過，其立場一開始比較隱晦。在朝鮮戰爭爆發之前，美國所宣布的在安理會立場可概括如下：1承認國民黨政權，反對剝奪國民黨集團的代表權或給予中國共產黨政權代表權；2中國代表權問題是程序性問題，將由安理會7票的簡單多數來決定。美國所投的反對票是作為安理會成員國的反對票而不是作為安理會常任理事國的否決票，美國也反對國民黨代表在這個問題上行使否決權；3聯合國各機構成員國應根據各自的環境、利益及其對聯合國最大利益的理解，自行決定如何就此問題投票；4美國將接受由各機構就此問題做出的合乎法規的決定。 ［2］（P258-260）［3］（P186-195）［4］ （P271－273）

至于美國的上述立場，傳統觀點認為，由于美國放棄使用否決權，“中華人民共和國很可能在沒有美國認可的情況下就獲得席位”，但是“艾奇遜打算說服公眾和國會輿論反對的努力被朝鮮戰爭的爆發和中國介入朝戰所阻遏”。 ［5］ （P32-33）但筆者認為，美國的上述表態其實并不意味著美國有接受新中國取得聯合國代表權的可能性，美國國務院阻遏中國代表權變更的努力也并非始于朝鮮戰爭以后的局勢發展。主要依據是：

首先，盡管依據聯合國憲章對安理會表決程序的相關規定，對于憲章尚未做出明確規定或者尚存在爭議的事項是否為程序性問題，常任理事國可以對此行使否決權。美國明確表示將不行使否決權，也不默許國民黨政權的“代表”動用否決權，其政策看似留有余地，但是究其實，由于中國在聯合國的代表權問題本身不屬于接納安理會新成員的問題，它所涉及的只是代表權的變更問題，因而不能被視為非程序性問題，美國行使否決權不具有合理性。對此美國國務院并無異議。根據聯合國憲章的相關規定，只有安理會推薦新會員的決定才適用常任理事國一致原則。中國在聯合國的代表權問題根本不屬于上述范疇，所以中國代表權變更只是程序問題，應以簡單多數表決之，無須大會2/3多數，在安理會也不適用于使用否決權。參見許光建等主編：《聯合國憲章詮釋》，山西教育出版社1999年版，第182頁，第191頁，第73—74頁和第83頁；FRUS，1950，Vol.2，p.186.其次，美國做出上述表態是充分考慮到了國際輿論的壓力，特別是美國估計到，在當時情況下安理會不太可能出現恢復新中國席位所必需的7票贊成局面。對于行使否決權的后果美國國務院看得非常清楚：“如果我們認為一個常任理事國有權對涉及其資格證書的問題行使否決權，結果將是某個常任理事國的代表將會在安理會中無限期地任職，這會在該機構中導致混亂局面，我們也不想在這個問題上使用我們的第一個也是惟一的一個否決權”。 ［2］（P259）至于安理會的投票結果，雖然根據美國國務院遠東事務司聯合國顧問1949年12月30日的估計，很可能會出現一種6票對5票或者6票對4票加上1票棄權的局面，除非英國勸說法國和它采取同樣的立場。 ［2］（P260）但在1950年1月11日，美國常駐聯合國代表奧斯汀（Warren R. Austin）經過進一步摸底后確認，“此次動議的得票當然不會超過5票，而且可能不超過2票或3票”。因此奧斯汀建議，如果事情能夠順其自然地發展，同時美國又能保持行動的自由，這樣會更好一些。 ［3］（P194）鑒于以上分析，通過私下阻撓的方式來阻止安理會出現贊成中國進入聯合國的多數票更合乎美國的意圖。

事實上，美國盡管公開表示各國有權獨立決策，但是私下卻對一些安理會成員國不斷施壓。根據美國駐聯合國代表葛羅斯3月11日給艾奇遜的電文，早在1月12日，當厄瓜多爾外交部表示希望斷絕與國民黨的關系，考慮承認新中國時，美國就開始對厄瓜多爾施壓。18日，美國駐基多大使按照國務院的指示向厄瓜多爾外交部表示，如果厄瓜多爾中斷與國民黨的關系，將對安理會正在進行的有關取締國民黨代表權的安理會投票狀況產生“重大影響”。迫于美國的壓力，厄瓜多爾不得不做出承諾，在確信其做出的決定符合美國的最大利益之前，不會做出可能給美國帶來有害后果的決定。美國駐聯合國使團更是不停地進行幕后活動。“在過去幾天中與厄瓜多爾、古巴、埃及和法國的討論清楚表明，這4個國家不‘急于’承認中國共產黨政權或者驅逐國民黨代表出聯合國并賦予共產黨代表席位。如果進行表決，法國將棄權，其他3國將投國民黨的贊成票。” ［3］（P238-243）

英國在聯合國中國代表權問題上的立場則更為復雜。英國外交部的基本立場是，“作為承認中華人民共和國的邏輯結果，我們應該接受中共提出的在各種國際機構中代表中國的要求。”“不管我們多么不贊成他們的政治傾向，但是不能忽略這樣一個有效控制著如此幅員遼闊、人口眾多的政府。” ［6］(P421)而且出于維持在華利益和香港的地位、贏得亞洲國家的好感，離間中蘇關系等多方面的考慮，英國應該支持新中國在聯合國的代表權。但是，美國對中國的敵視態度又使英國很難有所作為。加之，英中關系的發展前景撲朔迷離以及遠東局勢的變幻不定，更增加了英國政策的搖擺。從1950年1月到1951年6月，英國政府不斷修改其投票政策。英國立場的每一次積極轉變都引發美英之間的激烈爭議。

早在中華人民共和國成立之前，英國外交部即已預見到中國代表權將成為一個棘手的問題，開始討論對策，但直到中國代表權問題在聯合國安理會付諸投票之前，英國并未形成決定性意見。一些人認為，英國既然已經宣布承認中華人民共和國，就必須在聯合國支持驅逐國民黨代表的提案。但另一些人擔心這樣做會嚴重影響英美關系，認為英國在承認中共政權的問題上已與美國發生分歧，不應再在投票問題上站到蘇聯一邊而與美國對抗。況且，根據判斷，即使英國投贊成票，蘇聯提案也沒有希望在安理會獲得通過，因此，英國不應冒無謂地得罪美國的風險，棄權是對兩邊都留有余地的表示。這一意見最終占了上風。 ［7］(P180)

1950年1月13日，聯合國安理會就蘇聯代表馬立克提出的驅逐國民黨代表提案進行表決。表決結果以蘇聯、印度和南斯拉夫3票贊成，英國、挪威2票棄權，美國、法國等6票反對而未獲通過。但安理會投票表決后的形勢變化，特別是來自中方的巨大壓力促使英國改變棄權立場：

其一，驅逐國民黨非法代表的提案被否決后，蘇聯代表當即宣布，在國民黨“代表”被趕出安理會之前，它的代表團將不參加安理會的工作，也不受安理會決議的約束。聯合國秘書長賴伊非常擔心蘇聯抵制安理會會損害聯合國普遍性原則，影響聯合國的威信及其作為秘書長的使命。為打破僵局，3月8日，賴伊特地向安理會各成員國及新聞界公布了關于《聯合國中代表權問題的法律方面的備忘錄》，旨在表明沒有承認一國政府并不妨礙承認該政府在聯合國的代表權。 ［1］(P53-59)用美國駐聯合國代表葛羅斯的話說，這“毫無疑問是在發動一場旨在使中國獲得在安理會及聯合國其他機構代表權的運動。” ［4］ （P256）對于賴伊的建議，挪威、巴西、法國等國代表都表示贊同賴伊的看法。 ［4］ （P267，269-272）跡象顯示，一些會員國有可能在承認中華人民共和國之前投票贊成變更中國在聯合國的代表權。

其二，英國工黨政府和賴伊一樣非常看重聯合國作為一個國際組織的效用。英國朝野擔心如果蘇聯一直抵制聯合國，可能最終導致聯合國的分裂。蘇聯很可能會建立一個代表共產主義世界的國際組織。這不僅會把中國與西方世界隔絕開來了，而且還會導致包括印度在內的不結盟國家從聯合國撤出。聯合國最終將只能代表西方世界。 ［8］(P22-23)

其三，英國的棄權立場遭到了中國政府的強烈指責。3月2日，中國外交部副部長章漢夫在會見前來北京負責建交談判的英國代辦胡階森時明確指出：中英建交的先決條件是英國政府必須與國民黨政權斷絕關系。英國在安理會的棄權，“實際上是表示英國政府繼續承認國民黨反動派殘余集團的所謂‘代表’的合法性，而拒絕我中國人民的合法政府所派的代表。”因此，英國政府應該采取積極行動，表明其愿與中華人民共和國建立外交關系的誠意。 ［6］(P450)［9］(P468-469)

鑒于以上因素，英國決定改變棄權立場，改行有條件贊成路線。3月17日，在答復章漢夫3月3日質疑的口信中，英國外交部表示英國將在聯合國各機構中投票贊成中國中央人民政府的代表，只要該機構多數成員有投贊成票的意愿。 ［6］(P451-452)［9］(P470-471)25日，英國外交部將這一立場通告各駐外使館。 ［7］(P181-182)

鑒于安理會11個成員國中已有英國、蘇聯、印度、南斯拉夫和挪威等5國承認了新中國，只需再爭取2票就能達到安理會規定的多數票。英國外交部指示其駐聯合國以及駐埃及、厄瓜多爾及古巴使館對這3國進行游說，鼓動它們投票贊成新中國獲得代表權。同時英國也開始同法國磋商。然而英國的游說活動未獲成功。法國外長舒曼對美國是否喜歡這一立場表示懷疑，表示不能做出決定。 ［10］(P345)由于美國的幕后操縱，埃及、厄瓜多爾及古巴也“都不希望它們在這么重大的問題上的舉動會成為改變時局的決定性因素，特別是當法國和美國都還在投反對票的情況下。 ［11］(P133)顯然，只要美國的態度不變，就無法取得進展。于是英國利用此時英、法、美在倫敦舉行三國外長會談之機，與美國進行了密集的外交磋商。美英雙方在聯合國中國代表權問題上的紛爭也由幕后活動轉向臺前協商。

5月6日、9日和11日、英國外交大臣貝文（Ernest Bevin）與美國國務卿艾奇遜（Dean Acheson）就此進行了數輪會談，結果各執己見，并力圖改變對方。最后，由于法國外長從中斡旋，美、英、法三方達成一致，即中國代表權問題將留待8月再行討論，除非有一方認為有必要在此之前再提出討論。 ［12］［13］(P276-281， 309-312)

鑒于美英會談無法取得進展，而此前中方已于5月8日對英國在聯合國的立場再次表示不滿，要求英國以實際行動證明自己同國民黨斷交和與中共建交的決心和誠意。 ［6］(P452-453)5月11日，當時主持外交部工作的外交部國務大臣揚格（Kenneth Younger）建議，不管美國的立場如何，英國將改變投票政策。 ［13］(P320-321)揚格的建議隨后得到貝文和艾德禮的認可。6月15日，英國外交部正式通知其駐聯合國代表團，在任何符合條件的聯合國組織中投票贊成新中國的代表權，無論這一提案是否可能獲得多數支持。并準備在6月19日召開的國際兒童基金會和7月3日召開的經社理事會會議上采取這一新的投票立場。 ［7］(P185)［14］(P101)

英國決定改變投票政策立即遭到了美國的強烈反對。6月17日，美國國務院助理國務卿臘斯克召見英國駐美大使，以5月份美英法倫敦會議精神及英國此舉可能破壞杜魯門政府正在進行的爭取國會兩院在對華問題上達成一致的努力為由，要求英國改變立場。迫于美國的壓力，英國做出讓步，同意在6月19日召開的國際兒童基金會上仍將堅持原有投票立場。但英國預定在7月初舉行的經社理事會上的投贊成票立場將保持不變，美國國務院同意將不會再在7月即將召開的聯合國經濟社會理事會上對英國施加壓力。 ［11］(P136)

綜上所述，從1950年1月蘇聯提出驅逐國民黨非法代表提案到6月朝鮮戰爭爆發之前，美國不論從決策動機還是實際執行的層面，都竭力阻擾新中國取得在聯合國的代表權。英國開始改變棄權立場，轉向贊成中華人民共和國在聯合國取得代表權，并經歷了由有條件贊成向無條件贊成立場的遞進。此間美英為貫徹自身的立場都極力游說其他安理會成員國，并進行多次會商。由于美國毫不妥協的立場和背后阻擾，英國的努力未獲成功，其積極的投票政策也因屈從于美國的壓力而沒有付諸實施。

二

1950年6月25日，朝鮮戰爭爆發，英國既定的投票政策再次面臨考驗， 美英分歧進一步加大。

朝鮮戰爭的爆發首先使美國在聯合國中國代表權問題上的立場更趨強硬。其一，朝鮮戰爭的爆發使美國對共產黨國家采取強硬政策在聯合國反“侵略”的集體安全名義下被賦予了合理性。其二，朝鮮戰爭爆發后，保持蘇聯對安理會的抵制狀況、防止蘇聯在安理會動用否決權和維護國民黨在聯合國的代表權對于美國更顯重要。因為“如果沒有國民黨政府代表的支持，6月27日安理會就對朝鮮局勢采取強制措施的決議就沒法通過。”所以 ，“在當前情勢下，如何得到安理會中可靠的多數票是首先需要考慮的事。” ［4］(P274)其三，美國把中國在聯合國的代表權問題與朝鮮危機、臺灣問題及遠東其他問題密切掛鉤，認為在中國代表權問題的讓步將引起連鎖反應，并以此為借口堅持中國在聯合國的代表權問題需等到朝鮮危機解決之后再考慮。 ［14］(P102)7月3日，艾奇遜在致電美國常駐聯合國代表奧斯汀時強調，鑒于朝鮮局勢，國務院認為此刻在安理會提出中國代表權問題是不可取的。一旦發現這一苗頭，應予堅決制止。［4］(P275)由此可見，朝戰爆發后，美國已改變先前私下操縱的做法，轉而公開阻止中國代表權變更。

朝鮮戰爭的爆發也使英國既定的投票政策面臨新的形勢，其影響是雙重的：一方面，英美在朝鮮戰爭問題上有著基本共識，都認為朝鮮戰爭是社會主義陣營對西方的挑戰，應采取集體安全行動加以制止。新中國進駐聯合國不僅將增加社會主義陣營的士氣，而且會使此前因為蘇聯缺席而出現的美英操縱聯合國的有利局面不復存在。所以，英國和美國一樣把在聯合國擁有代表權的國民黨政權視為一個支持西方在朝鮮行動的不可多得的盟友。” ［8］(P58)因此，6月29日，外交部國務大臣揚格致函首相艾德禮指出，鑒于局勢的變化，英國很難在7月3日召開的聯合國經社理事會上投票贊成中國進入聯合國，建議繼續執行在多數贊成票出現前投棄權票的政策。 ［15］(P16-17)該建議得到艾德禮的批準。另一方面，朝鮮戰爭的爆發又使英國在聯合國中國代表權問題上采取積極立場有了新的推動力。由于印度和蘇聯都主張以中國在聯合國代表權和臺灣問題上的讓步為代價換取朝鮮問題的和平解決，［16］(P161）［17］(P283-284)在外交部看來，如果中國被安理會拒之門外，不僅將把中國徹底推入蘇聯的懷抱，也將影響英國與印度的關系。特別是由于美國對印度、蘇聯的建議與斡旋的斷然拒絕態度及其堅持朝鮮戰爭應和中國在聯合國的席位問題掛鉤，使英國感覺追隨美國的政策意味著巨大的風險。用揚格的話說，“如果大家都遵循美國的意圖行事，聯合國只能成為一個反共聯盟，并將會把所有的亞洲國家推向共產黨人一邊。” ［15］(P47)所以，英國政府傾向于積極支持新中國的聯合國席位代表權。

根據安理會程序，8月份應由蘇聯擔任安理會輪職主席。蘇聯代表表示將結束對安理會的抵制、重返安理會并擔任主席。8月1日，在蘇聯重返聯合國安理會并主持安理會工作后，英國內閣做出決定，“如果中國代表權問題被以自身的是非曲直在安理會提出，英國在聯合國的代表將要求休會，然后征求外交部有關投票方式的意見。” ［15］(P89)這一決定表明，如果中國代表權問題不與朝鮮問題掛鉤而在安理會提出討論，英國將根據具體情形決定投票政策。

為了向英國施壓，8月4日，艾奇遜致電英國駐美大使弗蘭克斯，重申美國反對新中國代表權的立場：第一，在當前環境中，美國反對給予中共政權在聯合國的代表權，并將以一切方式敦促各成員國接受這一觀點。反對任何以在中國代表權上的讓步來換取朝鮮問題解決的做法；第二，美國并不認為該問題本質上是一個程序性的問題，而是除非按照程序性問題來對待，安理會也許別無他法。正是由于這些困難，美國傾向于認為應由聯大做出決策；第三，在朝鮮戰爭正在進行的時候，很難根據是非曲直來看待這一問題。給中國在聯合國的代表權不僅不能起到把北京和莫斯科分開的目的，而且會提高他們的威信和影響，從而刺激他們在亞洲的進一步擴張。 ［4］(P281-282)11日，貝文就艾奇遜的立場做出答復，闡述了英國認為可以把中國在聯合國的席位問題與朝鮮問題分開處理的立場。也不同意艾奇遜關于接納中國進入聯合國會鼓勵中國在亞洲的“侵略”的看法。 ［15］(P99-102)

9月15日在紐約舉行的英、美、法三國會談是五屆聯大召開之前西方大國協調立場的一次關鍵會議。貝文仍堅持既定立場，艾奇遜考慮到聯合國大會上出現變化的可能性不大，只得認可英國的做法，但是要求英國在聯大考慮之前不要在安理會提出中國代表權問題。估計蘇聯代表將會在大會開幕當天提出中國代表權問題，為避免辯論過程中出現分歧的尷尬局面，艾奇遜要求盡可能減少辯論時間，盡快付諸表決。［15］(P134-136)

英國為了避免投票贊成一個蘇聯提案可能使美國不快，決定支持印度向聯大提出接納新中國進入聯合國的建議案。為此還與印度討論了確保不讓蘇聯搶在印度之前提出提案的具體細節。 ［11］(P137-138)

9月19日，五屆聯大開幕。按照既定議程，印度代表搶先提出了立即接納中華人民共和國代表的提案。蘇聯代表緊接著提出了立即驅逐國民黨集團代表和邀請中華人民共和國代表出席本屆聯大的兩項提案。在艾奇遜的催促下，大會當場進行了投票，表決結果是印度和蘇聯的提案均遭否決。英國對印度提案投了贊成票，對蘇聯的兩個提案投了棄權票。這是英國在長達半年之久的醞釀和猶豫后才最終投下的贊成票。但英國卻對蘇聯提案投了棄權票。這一投票立場表明英國明確支持新中國取得合法代表權，但并不表態驅逐國民黨集團的非法代表，仍未擺脫其政策的兩面性。美國對印度、蘇聯的提案均投了反對票。印度和蘇聯提案被否決后，加拿大代表隨后提議成立一個由主席提名并得到安理會認可的七國特別委員會來考慮中國的代表權問題，在等待聯大依據特別委員會的報告做出決定之前，國民黨的代表將繼續留駐聯合國。美國贊成加拿大提案，英國贊成加拿大方案的前半部分，對后半部分棄權，然后又對整個方案投了贊成票。最后，加拿大解決方案得到聯大的贊同。 ［18］(P338-339)［19］1950年12月12日，聯大選出加拿大、厄瓜多爾、印度、伊拉克、墨西哥、菲律賓和波蘭組成特別委員會，但是直到1951年10月16日，特別委員會仍未向聯大提出任何報告。 ［15］(P142， note 4)

盡管英國跨出了非常艱難的一步，但離中國希望的實質性行動還有很大距離。9月23日，周恩來在與印度駐華大使潘尼迦會晤時，一方面表達了對美國的行為的極度憤慨，另一方面也對英國的兩面派做法表示不滿，并質問英國何以能把投票贊成接納新中國進入聯合國而同時又在剝奪國民黨代表權問題上的棄權立場協調起來。 ［20］25日，中國外交部發表聲明，在譴責美國“百般操縱和蓄意阻撓”的同時也不點名指責英國：“某些已經聲明愿和中國建交的國家，雖然支持了印度邀請我國代表出席大會的提案，但竟拒絕支持蘇聯代表驅逐中國國民黨反動殘余集團在聯合國的非法‘代表’的提案；從而方便了美國陰謀的實現。中國人民正繼續密切注視這一些自相矛盾和言行不一的國家在聯合國的態度。” ［1］(P182-183)

中國的強烈反應表明，除非英國徹底擺脫兩面政策，否則中英建交的目標將無法達到。受托安撫中國政府的印度代表也敦促英國盡可能消除中共的誤解，緩和其憤怒情緒。 ［20］與此同時，英國駐聯合國代表也敦促政府采取積極政策。9月21日，英國駐聯合國代表杰布（Gladwyn Jebb）在給艾德禮首相的信中指出，與拉美國家相比，亞洲廣大人口所擁有的選票簡直少得可憐。而拉美國家對亞洲事務很少或幾乎沒有興趣。它們對中國問題的態度很容易受到其他因素的影響，根本意識不到對它們來說是如此遙遠的地區存在的危險局勢。杰布建議，在未來的幾周內，英國應在聯大勸阻美國鼓動其他國繼續排斥中國的行動，同時應對其他國家的代表進行游說工作，讓它們意識到事情的嚴重性。 ［15］(P143)

在上述因素的影響下，英國外交部決定先在聯合國的其他機構中投票贊成中國代表權的變更。［15］(P143， note 6)10月12日，聯合國經社理事會召開。蘇聯代表分別提出驅逐國民黨代表和接納中華人民共和國代表兩個提案，英國代表均投了贊成票。這樣，英國終于完成了贊成中國代表權變更的立場轉變。盡管隨之而來的中國軍隊介入朝鮮戰爭，使英國新近實施的投票政策再次面臨挑戰，但是英國的投票政策不僅沒有因此立即發生逆轉，相反卻因為戰爭升級的現實威脅，促使英國等西方國家急切地希望通過在臺灣問題及聯合國中國代表權問題上的讓步來緩解危局。

英國首相艾德禮親赴華盛頓陳述英國的立場。12月4－8日，美英首腦在華盛頓舉行會談。盡管雙方都同意歐洲仍是西方的重心，必須避免和中國發生全面戰爭。但在是否應該與中國談判停火，是否以在臺灣問題和聯合國中國席位問題上的讓步為代價換取停火談判這兩個問題上，雙方針鋒相對。［15］(P239-250)［21］(P1361-1374，1392-1408)會談結束后，兩國首腦發表聲明稱，“在聯合國中國席位問題上，兩國政府存在分歧。英國已經承認中華人民共和國中央人民政府，認為其代表應占據中國在聯合國內的席位。美國將繼續反對中共代表進入聯合國。” ［21］(P1477)

與此同時，英國政府繼續在一些聯合國的機構內投中國政府的贊成票。英國駐聯合國糧農組織的代表團在一般委員會上發表聲明，表示英國支持中國代表權變更的立場，盡管會議的資格委員會報告沒有提及這個問題。11月22日，當蘇聯在聯合國托管委員會上提出中國代表權問題時，該委員會的所有成員國中只有英國投了贊成票。也正是因為英國、印度等國的影響，導致這一時期國民黨非法代表被萬國郵政同盟驅逐。11月27日，聯合國兒童基金會的專門委員會投票在兩輪12票贊成，12票反對之后，最終還是沒能接受中國的席位，在這次投票中英國仍是贊成票。 ［11］(P140)［22］(P162)這一投票政策一直延續到1950年底1951年初國際社會為和平解決朝鮮問題的努力失敗，1951年2月1日美國得以操縱聯合國通過譴責中國為“侵略者”提案之前。美英在國際社會調停及譴責中國為“侵略者”問題上的分歧與中國代表權問題有重要關聯，但限于篇幅，無法就此展開論述。參見James Tuck-Hong Tang ， Britain’s Encounter with Revolutionary China， 1949-1954， London: Macmillan Press， 1992， pp.102-103.

總體上講，從1950年6月25日朝鮮戰爭爆發至1951年2月1日美國操縱聯合國指責中國為“侵略者”之前，美英在中國代表權問題上的分歧在繼續擴大。此時美國公開宣稱并不遺余力地阻止出現贊成新中國代表權變更的多數票局面，主張把聯合國中國代表權問題由安理會的簡單多數表決提交聯合國大會多數表決。英國則完成了由中華人民共和國取代國民黨集團非法代表權的立場轉變。在這一過程中，美英頻繁磋商，但各執己見，而且試圖說服對方，結果是英國不顧美國的強大壓力，將其贊成中國代表權變更的投票立場付諸實施。

三

美國操縱聯合國譴責中國為“侵略者”從根本上改變了中國的國際處境。英國投票立場發生逆轉已在所難免。

譴責中國為“侵略者”的提案在聯大通過后，美國便以此為依據，要求英國調整其在聯合國中國代表權問題上的投票政策。1951年2月21日亞洲和遠東經濟委員會即將在拉合爾開會的前夕，艾奇遜致信英國外交大臣貝文指出，“在共產黨的軍隊正在從事反對聯合國軍的戰爭的同時，讓他們進入聯合國將嚴重影響2月1日聯合國通過的譴責中共為侵略者決議的效果，并會在中國和整個遠東地區造成混亂。”他還表示，美國正在考慮一個提案，建議在聯大采取行動之前推遲任何要求中國進入聯合國的動議，旨在避免美英在這一問題上的沖突。 ［23］(P22)只是由于此時主持外交部工作的揚格表示反對，這一政策得以暫時保持不變。但事實上英國已很難在中、美之間尋求平衡。所以當中國代表權問題在亞洲及遠東經濟委員會的拉合爾會議被列入會議日程時，英國投了贊成票。由于泰國的阻撓這一議程未獲通過，英國外交官私下曾對這一結果感到慶幸，因為英國的贊成票并非決定性的。 ［11］(P140-141)時至1951年5月至6月，英國立場發生了決定性的轉變。首先，由于蘇聯將在6月份主持安理會工作，杜魯門政府擔心蘇聯將在中國代表權問題上提出新的動議，于是加緊對英國施壓。5月底，美國再次強烈要求英國改變立場。聲稱英國現有立場將使艾奇遜在即將召開的國會聽證會上遇到很多麻煩。［11］(P142)

其次，由于英國追隨美國譴責中國為“侵略者”，中英關系也進入一個緊張階段。從1951年1月起，中方基本上停止向英國駐京使團的官員或職員發放入境許可證。5月18日，英國支持美國政府在聯合國提出了一項對中國進行選擇性貿易禁運的提案，這一提案被聯合國大會采納。這一行動更加激怒了中國政府。中國政府通知英方，由于它同意禁運，已關閉了可能談判的大門，并反映出英國決心成為中國的敵人。隨后，中國政府對英國進行了更加嚴厲的譴責，《人民日報》稱工黨政府是“美國最馴服的奴隸和最可恥的幫兇”。［11］(P110)

最后，英國決策者本身對贊成中國代表權變更的法理基礎也產生了懷疑。一方面，根據英國駐聯合國代表杰布的說法，很難使“投票贊成一個正在戰場上與英國人交戰和被最高的國際權威機構譴責為侵略者的國家進入聯合國的理由合理化。”［15］(P389-394)另一方面，根據外交部常務次官斯科特的看法，英國的投票政策將產生“奇怪的”的結果。這讓中共代表在一個由國民黨擁有代表權的國際組織的下屬機構中擁有代表權。這種結果將讓中美雙方都感到不能接受。［8］(P89)

在這種情況下，英國外交部的主要考慮就是找到一個退回到先前棄權立場的途徑。美國提議推遲在聯合國就中國代表權問題進行任何討論的“延期審議”案，讓英國找到了下階石。因為這一方案不僅能使英國避免重拾棄權路線的尷尬，而且新任外交大臣莫里遜也非常高興能有機會幫艾奇遜這個忙，以換取美國在中東對英國的支持。［11］(P142)6月4日，英國外交部通知其各駐外使團，鑒于中國政府毫不妥協的立場，英國政府決定修改政策，暫時投票贊成在聯合國各機構中推遲對中國代表權問題的討論。該政策擬在于6月5日召開的托管理事會上付諸實施。在支持這樣一個擱置討論的動議時，英國代表還精心準備了一份聲明，旨在為自己開脫，將責任推給中方。 ［24］(P112-113)6月5日，在聯合國托管委員會上，英國對美國提議的“延期審議”案投了贊成票。這一行動標志著美英在聯合國內持續十年之久的延期審議的開始。兩周后，當中國在聯合國的代表權問題被提到聯合國教科文組織討論時，英國投票支持了一個不僅要求對新中國代表權問題推遲討論，還提出維持國民黨代表權的提案。這一行動實際上是對國民黨的支持，嚴重違背了英國對新中國承認立場。這樣，英國的政策又回到起點。

由于英國的“回歸”，美英在中國席位問題上的重大爭議終于平息。當然英美在這個問題上還會不時出現一些摩擦。但正像英國常駐聯合國代表杰布所說的，此后英國政策的優先權實際上已經不是讓中國加入聯合國，而是不要采取任何可能極大影響遠東事態發展的行動，甚至危及聯合國本身存在的行動。［8］(P171)

結語

美英在聯合國中國代表權問題上的立場從1950年初開始拉開距離到1951年6月最終走向協調一致，經過了一段非常曲折的過程。在這一過程中，美國支持國民黨集團非法代表、反對中華人民共和國中央人民政府政府代表權的立場貫穿始終，而且不斷趨向強硬。英國的投票政策則因為中國的反應、美、蘇的壓力、印度的推動以及國際局勢的變化而不斷調整，經歷了從最初的棄權到有條件投贊成票，進一步發展到無條件贊成票，最后又退到主張擱置對中國代表權問題討論的曲折過程。而且，英國支持新中國取得合法代表權并不意味著取締國民黨集團的非法代表，其政策轉軌亦不同步，具有非常明顯的兩面性和內在矛盾性。

美英在聯合國中國代表權問題上分歧與協調的曲折歷程，除了反映出在承認新中國問題上美英之間的一些基本分歧參見拙文《美英在承認新中國問題上各行其是的深層原因》，《世界歷史》2006年第1期。外，還反映出它們在這個具體問題上特有的差異性。

首先，中國在聯合國的代表權問題在美英各自政策考慮中所具有的優先權不同。美國把中國代表權的變更看成是“一個危險而嚴重的問題”，可能導致西方在安理會決定性多數票的喪失；意味著對蘇聯“訛詐”的屈服，將導致共產主義世界的士氣高漲；導致臺灣和東南亞的連鎖反應等。所以對美國來說，它不僅是一個牽動全局的重大問題，而且是一個不能用來向共產主義進行妥協的原則問題。英國則認為中國在聯合國的代表權問題服從于中英關系和遠東其他問題的考慮，取決于形勢的變化和各種利益的權衡。總的看來，通過在這一問題上向中國的要求讓步可以帶動其他問題的解決，諸如有利于中英建交談判，有利于朝鮮問題的和平解決，有益于獲得亞洲和東南亞國家的支持；有利于離間中蘇關系；也有利于與蘇聯在聯合國的合作。

其次，美英在這一問題上的分歧也折射出兩國對聯合國組織的不同理念，主要體現在美英兩國對聯合國組織以及會員資格的不同看法。美國更愿意把聯合國變成一個反共俱樂部和武裝的國際警察；而英國認為聯合國應是具有普遍意義的國際組織、協調分歧的場所。具體而言，一是美國人認為聯合國作為一個國際警察組織，“其主要使命就是挫敗和懲罰國際犯罪，不管它是誰或者它多么的強大”。而英國人認為這只能是一種長遠的目標，在現階段則蘊含著將使世界加速分化為兩個對立的武裝陣營的危險。英國人更傾向于把聯合國視為一個國際組織，其首要的功能是和平解決分歧。這個組織必須包括或者旨在努力包括一些事實上的主要大國，特別是那些意識形態和行為方式讓西方國家難以接受的國家；二是盡管美英兩國都堅信必須有一個反對侵略的有效的集體防御組織。美國人認為必須動員一切資源來從事這場斗爭，并相信聯合國在這一方面可以起到更大的作用。但英國人懷疑由聯合國來承擔這一使命的迫切性，更傾向于應該由北大西洋公約組織機構來充當這種角色。［15］(P389-394)［24］(P95-97)關于會員國的資格問題，在美國的政策考慮中，除了文中論及的國民黨政權在安理會所擁有的代表權對美國的利用價值外，還有許多意識形態的標準和砝碼，即是否承認一個政權在聯合國的代表權意味著對其行為的嘉許或是懲罰。用艾森豪威爾時期的美國國務卿杜勒斯的話說，“聯合國不是一個管教所。你在加入之前就是好的，而不是加入能使你變好。”［4］(P301)英國則認為，給予其會員國的資格只是基于對事實的承認，不要與道義的贊同和反對相關聯”，同時給予一個國家會員國的資格也是約束會員國的有效途徑。“從法律上講，如果你不承認一個行為不端的政府的存在，如果你否認它代表這個國家，你就無法要這個政府對它所做的事情負責任。” ［25］(P485)

最后，無論朝鮮戰爭前后，美國反對中國代表權變更的立場是一貫的。英國在這個問題上的反復及其最終屈從于美國的壓力，反映出英國獨立決策的余地很小，也反映出在冷戰現實面前，傳統因素和考慮受到很大的制約。

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責任編輯：宋鷗