農村公共品供給效率與基層民主政治建設

摘要：在新的發展階段，建設社會主義新農村，無疑對農村公共品的供給提出了更新、更高的要求，而基層民主機制的缺乏和不完善，以及行政系統本身的弱點，引發了供給效率低下的問題。文章從一個村莊實證探討了農村民主政治建設和供給效率的關聯，并提出了合理化供給的政策以及制度改革的建議和設想，以促使政府提供農村公共品符合效率目標的要求。

關鍵詞：農村公共品；供給效率：農村基層民主建設

中圖分類號：F812．8 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494(2007)01-0065-03

一、研究現狀與問題的提出

近幾年，國內學者對農村公共品的研究已達到了相當的水平，分別從不同的視角運用不同學科加以研究，形成了一批有見地的研究成果。他們分別對農村公共品供給現狀和問題、農村公共品供給體制變遷及決定和影響這種變遷的因素、農民負擔與農村公共品供給之間的關系等等，進行了研究，認為所謂農民負擔問題實質上是農民負擔體制的不合理，強調要減輕農民負擔不僅要通過費改稅規范基層政權的行為，更要加快現行農村公共品供給體制的改革；另外也有眾多學者從稅費改革與農村公共品供給以及農村公共品供給與農民增收這些角度進行了研究。

已有的研究成果既反映了農村公共品供給的現狀，也涉及到了現行供給體制存在的問題，然而這些研究沒有或者說忽略了這樣一個重要問題即把基層的民主建設當成農村公共品優化供給的必要條件來加以全面深入的研究和考察，造成這方面研究的短肋。筆者認為，當前農村公共品供給中供給過剩和不足的并存，數量上稀少的同時伴隨結構上的偏差，所供并非所需的現象之所以突出化，問題在于自上而下的壓力型決策體制與農民需求表達的失衡，實質是缺乏健全的農村基層民主制度，短視了基層民主政治建設在農村公共品供給中的效用。

納克斯(Nurkse，Ragnar，1953)認為，在發展中國家存在“貧困的惡性循環”(vicious circle of poverty)，其主要原因是，在資本形成的供給和需求方面分別存在著一個惡性循環。因此如何給予農民比較充分的政治民主權利，確立以民主權利為基礎的村級公共品供給機制，以便充分反映廣大農民對公共品的偏好，使得村級公共品供給的各方主體形成“合意”才是問題的關鍵。阿羅不可能定理雖認為借助于公民投票的政治過程來建立純公共品的需求表達和供給機制是不可能的，但與農民生產生活直接相關的公共品絕大部分屬準公共品，受益人數有限且邊界相對清晰，外溢效果較小，村民一般不會隱瞞對該類公共品的偏好。科斯和布坎南也證明了相對于大型社會而言，在小規模的社會中，更可能出現自愿遵循行為約束或自愿提供公共品的情形，因此在農村公共品供給過程中，尊重或引入農民的意志表示，是切實可行的。

目前的基層民主政治建設在某種程度上可稱為主導型民主建設。在主導型民主下公共品供給可能會產生一定的有序和正當性或合法性，但供給中產生的問題會更多，如：缺乏必要的監督和事后檢查，極容易造成供給中的一陣風和囫圇行事；在舊的干部績效考核體制下一些報酬、升遷等制度并不與公共品提供的效率相關；一些地方領導的任期有限，時間貼現率很高，在決策的時間偏好上更注重現在，所以常患“短視癥”，導致具有長期效益的公共品供給不足；最根本的是從長期來看，主導型民主建設不利于村莊的自治能力的提高以及建設一種健康的農村公共品的供給環境。

所以筆者試圖從一個村莊個案入手，分析當前農村公共品供給下基層民主面臨的一些困惑，探討其主要原因，并作出一些有益的嘗試和探索性的思路。

二、公共品視角下基層民主的困惑：W村觀察

W村處于浙江西北部，位于W縣城約25公里，距鎮政府2．5公里。整個行政村共有315戶，959人，耕地675畝。W村雖處于東部沿海發達地區，但因所在鎮工業經濟不發達，該村人均純收入低于5000元人民幣。2004年W村村委會換屆直選后，W村現任領導班子由村支部(3人)和村委會(3人)組成，任職剛滿2年。W村是筆者的故鄉，2006年2～3月為本課題遍訪了鄉鎮干部、在任和離任村干部、村民群眾，并對60多個村民進行了問卷調查，獲得了有價值的認識。

新支書是鎮里下派的，比較容易的從市財政爭取到了補助資金，鎮里也追加了點，合計200余萬元，款項主要用于村級基礎設施建設和改善。從2004年下半年起，陸續將資金投入到以下公共設施中：建造一條村級道路、村級道路全面硬化、修建水庫、路燈亮化、增設村級綠化帶、建設村級道場(供活動和看戲用)、增添池塘一個。筆者訪談發現，村民在這場有史以來最大規模的村級設施改建中一開始有相當的熱情，但具體實施后有了一定的變化。有很大部分村民雖然口頭不說，在私下里對村里增設一個占地近5畝的村級道場和近2畝的清水塘意見很大，認為村里常駐入口并不是很多(大部分長年在外打工)，一年到頭，也只是在節日里能看一兩回戲，而且村里已有了水庫和兩個池塘，不需再建池塘和這么大的戲場了，認為成本高，利用率低，是在浪費土地和上面的錢。上述項目直接占地50余畝，使本來人均耕地就少的W村又將減少大量土地，直接損害了村民的利益，加重了村民的負擔。個別村民在這個過程中與村干部產生了磨擦及糾紛，甚至發生了沖突和上訪事件。

毋庸置疑，鎮、村干部的出發點是好的，成效也是大的，它改變了多年來村里行路難的問題，改善了w村的交通困境，村容村貌也有了很大的改善。但結果為什么會導致吃力不討好現象，干部的初始愿望和村民意見會有如此大反差呢?針對這個問題，筆者進行深入的調查訪談，分析原因如下：

(一)直接原因：村民對農村公共品的公共決策缺少話語權，參與性不強

在公共設施提供過程中，由于這些工程主要由村支書和鎮政府主持，各種款項的劃撥都由他們決定，也就是說，整個過程中村民始終處于被動接受狀態。村民的意見難以通過正常渠道影響村鎮干部們決策，也難以匯集成一股有力的聲音來抗衡對方的“一廂情愿”。普通村民由于接受信息少、訴求渠道狹窄、組織水平低，增加了他們在村級公共事務中的無力感。濟資源的缺失與政治地位的低下決定了普通村民在村莊政治中的“棋子”角色，他們的態度往往受到他人的裹挾，被動或主動地俯附于村莊精英，形成一套自身經濟利益下政治態度的策略性表達方式。在訪談當中，村民們對牽涉到具體人和事的時候也是策略性的認可和策略性的表達，委婉地、含沙射影地提出自己的一點意見。村民對村級公共品有著強烈的需求愿望，因為村民分散的組織形式決定了私人產品對公共產品的強烈依賴，且相當多的公共品直接影響到農業生產的外部條件的好壞和生活質量。但現實中鎮村干部很少去征求村民的意見，只按自己心中的“藍圖”和想當然來供給，所以必然造成參與性、回應性差是其矛盾產生的直接原因。同時我們也不能忽視，農民自身的自組織能力低下，民主和文化素質的不強，也限制了其反映和參與到公共品決策中去的水平。

(二)根本原因：“壓力型”行政體制帶來了自上而下的公共品決策程序

我國現行基層政治體制是一種“壓力型”體制。反映到農村公共品供給決策機制中，公共品大都是由政府自上而下決策供給。帶有很強的行政指令性，供給總量、供給結構和供給程序多數是政府以政策或文件的形式下達的。在具體提供方式上，必然造成了基層三級權力層之間的失范和錯位，直接影響到公共品供給的效率。具體表現在：

1．鄉鎮政府對村級公共事務決策的干預，影響了農民自治組織健康發展。

從理論上講，鄉鎮管理權和村民自治權的管轄范圍是明確的，前者是政務，后者是村務，按理不存在沖突。問題在于，村民自治組織按照法律規定有義務有責任協助鄉鎮政府處理政務，在這種情況下，鄉鎮政府習慣于把村委會看作自己的“腿”，往往通過強制性的行政手段來實施政務，對村級公共事務進行干預，甚至大包大攬。

從W村來看，村委會實際上已成了鎮政府的下層辦事機構，像這樣用上面得到的財政撥款辦公益事業，對村委會來說仿佛是完成上級指派的任務。同時，由于村委會的許多工作也要得到鄉鎮的支持和幫助，村委會如果不配合鄉鎮完成由國家下達的任務，他們也無法做好屬于自治范圍的那些事情。所以村委會既要辦理村務，又要執行“準政務”，扮演著雙重角色。“準政務”執行的強制性造成了對“村務”的沖擊，致使其過度行政化，變成了公共品自上而下供給決策的執行機構，在與公共品供給中缺乏自決能力，完成“任務”的決策過程就不可能作到真正民主，難以準確地表達農民的意愿。

2．村黨支部包辦代替了本屬村民自治范圍的所有事務，村委會難以發揮自治作用。

按照現行的黨的組織原則，村黨組織負責人是由黨員選舉產生但必須接受上級黨組織的考察和選配，或直接由上級黨組織任命產生，因此，村黨組織一般都是不折不扣地執行上面的政策。但實踐中，村民自治組織與村黨組織權力往往是產生沖突的。兩種權力的沖突往往是村黨組織取得了優勢，村務的決策權實際上掌握在村支書的手中。決策權的高度集中，一方面，使得來自于各級政府合理與不合理的任務都暢通無阻的被強制執行，村民的意見和利益表達渠道有可能被堵塞；另一方面，也極易導致決策的失誤。從W村來看，兩委的關系在實際運作中并沒有得到有效的厘清，在這次公共設施的修建過程中，各項管理實際上都由村支書一個掌控，黨的基層組織成了事實上的村里發展的決策人，黨支部實際上掌握著治理村莊的“最高權力”，成為村委會的“頂頭上司”。這樣的局面，顯然有違村民自治制度的設計初衷。所以在W村這次公共設施供給中引起村民的強烈的不滿，村支書的絕對的權力也是一個重要因素。

三、制度重構：解決農村公共品供給效率的總體思路

通過對W村的觀察分析，筆者發現農村基層民主發育不足和制度缺損，直接導致了供給的需求偏離了農民意愿，從而固化“從上而下”的供給體制。村級民主建設和基層政府及鄉鎮體制之間耦合的遲滯已影響到了村級民主建設的深入推進和政府與村及村民之間的關系，影響著公共品的供給效率，當務之急是堅持科學發展觀和“以人為本”的理念，以制度的重構和創新來實現基層各主體間的良性互動。

(一)改革當前壓力型行政體制，構建基層政府和農村多元的民主合作與信任機制

首先，鄉鎮政權應主動退出農村公共權力領域和改變權力發揮方式，確立起與農村社會的民主合作與信任的機制。只有在鄉鎮真正建立起民主合作式的運行機制，使農民有足夠的政治權力參與到鄉鎮政府的選舉、決策、監督、治理等諸多層面和各種事務當中，在鄉鎮社區治理中達成全面、積極和有效的合作，才能有效解決當前農村公共品供給與需求方面中的難題。

其次，基層政府應樹立以人為本的科學發展觀，關注民生民意。加快建立“以人為本”取向的政績評價體系和問責制，改革現行干部評議、晉升、薪酬和問責制度，逐步建立起以公共產品和公共服務為導向的政府業績考核體系。政府的基本職責是向社會提供公共產品，對干部的政績考核只能從提供公共產品的數量、品種及質量等方面來考察，充分依靠群眾來鑒別和用可持續發展效果相結合的辦法，力促農村公共品由“隨意供給”向“合理供給”的轉變。

第三，可試行通過擴大民主化參與，改革鄉鎮政府的治理形式。對鄉鎮一級實行主要領導直接選舉，把決定鄉鎮基層干部的權力交給農民，并決定政府機構規模的大小。

(二)明晰治理責權，建立村支兩委協調均衡機制，完善村委會自治能力

重構村級公共權力體系，合理界定村支兩委的責、權、利關系，形成產權明晰、職責明確、權力均衡的制度配置，建立起農村基層“掌舵”與“劃槳”分開體制，村黨支部重點轉向搞好班子建設和村務決策上來，同時放手村委在發展村級經濟方面的權力，加強其在村級公共事務的責任，建構一個農民評估政府服務績效的村委會，只有進一步加強村委會在公共品提供上滿足村民需求的功能，才能保證其職責并真正履行。

同時要盡快解決村民自治中的“過度自治化”和“附屬行政化”問題，村委會要從傳統村治下的“上傳下達”，完成上級指派的行政任務轉向維護全體村民的公益利益上來，要從“村官”的官本位意識向為村民服務的意識轉化，而不是單純地執行上級指派的行政任務，從而提高村民積極和主動參與的熱情，促進鄉政格局的長期穩定和規范化，使村委會真正復位到“村民民主自治機構”．而不是成為鄉鎮政府在村上設的辦事機構。

(三)拓寬民意渠道，建立農民對公共品的需求表達和整合機制

要準確地了解農民的意愿，基于當前農村實際情況，筆者認為必須解決兩個基本問題：一是提供采集農民愿意的機制，二是如何促進農民如實地表達自己的意愿。

首先，應大力培養農民的民主意識。加強對普通村民的教育，通過村民民主意識和民主技術的灌輸與教育，通過村民委員會換屆選舉加強民主操練和洗禮，培養農民獨立的政治性和寬容精神，加強農民理解國家政策和討價還價的能力，提高村民的自我管理和自我整合能力，形成有力的利益共同體。

其次，加強政治聯盟，在村民現實利益的基礎上成立相應的村莊非正式組織。供給效率低下的一個重要原因在于政府管理過于瑣碎，中間層級的準政府組織過于弱小，沒有干預和協調的能力，致使公共事業難以開展。各種非政府組織的出現，如“農民協會”、“老人協會”、“科技協會”、“種植協會”、“文體協會”等，既可以將分散的村民信息集合起來形成統一的利益，還可以代表村民將具體的需求通過正式的渠道進入決策圈，并通過組織的力量影響決策的形成與公共品的具體供給，減少非理性的意愿釋放。

第三，拓寬農民話語空間和滿足農民利益訴求的制度性參與渠道。要有效地把農村公共品需求集中起來，很有必要在農村內部探索創造合適低成本的信息傳導機制，讓農民能夠按照自己熟悉的方式來表達意愿，將農村分散的信息通過若干“渠道”低成本地集中起來。因此，應該提供各種條件，擴大農民制度性參與范圍，可強化官方媒體、現代社會調查技術、縣(鄉)長熱線和接待日、聽證會、民主議事懇談會等等面向大眾的制度設計。

(四)改革責權分配，建立有效的農村公共品供給的監督機制

農村公共品供給的主體是各級政府，農村公共品供給的決策是由政府官員制定和執行的，決策的科學性與合理性要受決策人所掌握的信息、個人偏好、習俗及激勵機制等多種因素的影響，這就可能導致政府提供的農村公共品與農民利益不相一致。同時，當政府官員的業績與其工資掛鉤時，在其決策中，可能出現通過農村公共品供給而“尋租”的情況，或者尋求出“政績、地位和榮譽”的“形象工程”。對此，要建立有效的監督機制來規范地方基層政府的決策行為，以保證農村公共品供給的科學合理。一是要決策民主化。民主決策是防止決策受決策者個人偏好和個人主觀態度影響的有效途徑，農民應參與農村公共品供給的決策權，維護自身合法利益不受侵害。二是要決策透明化。基層政府向農民提供任何公共品，都要事先向農民告知，農民有知情權和意愿的訴求權。三是要責任制度化。對憑個人偏好和主觀意愿而進行決策的行為要進行有效的約束，對造成損害農民利益的決策行為，要依法追究決策人的責任，切實維護農民的合法權益。

另外還應改革政府責權分配，科學、合理區分不同農村公共品的供給方式，例如有些供給責任是不能隨便下放到基層政府的。鄉鎮政府或村委會可以自主決定的，大大制約上級政府盤剝下級政府的企圖，增加村民自治乃至鄉鎮自治的空間。在法律上賦予基層政府根據自身情況和當地情況，自主選擇供給范圍的空間，從而有效地落實各級政府的責任。

責任編輯 譚焰

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