新農村建設中的鄉村關系協調

摘要：鄉村關系沖突是我國新農村建設中的一個突出問題。鄉村關系沖突從根本上主要是由鄉鎮政府在我國權力體制中的特殊地位、村委會在利益角色上的雙重性和鄉鎮政府在利益上的自利性、鄉村關系在法律規范上的制度供給短缺造成的。建設新農村，必須通過轉變理念、創新體制和完善法治對其加以改進與完善。

關鍵詞：新農村建設；鄉村關系；村委會

中圖分類號：F320．3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494(2007)01-0013-03

在我國社會主義新農村建設中，鄉鎮政府與村委會之間存在著大量的失范與沖突現象，不但制約了鄉鎮政府職能的有效履行和村民自治的健康發展，而且如長此以往，將有損于國家的權威和加劇農村社會的矛盾沖突，進而不利于我國和諧社會的構建。因此，總結二者關系沖突的現實表現、找出造成這種沖突的成因并提出對策建議，對我國建設新農村與和諧社會具有重要的理論意義與實踐意義。

一、鄉村關系沖突的現實表現

1998年頒布的《村民委員會組織法》確認了鄉鎮政府與村委會之之是指導與被指導、協助與被協助的關系，但是法律上的這種籠統的原則性規定并不能在實踐中將鄉村關系真正地加以協調與規范。進一步講，有學者指出，鄉村關系應包括以下有機聯系的三種關系：一是鄉鎮黨委與鄉鎮政府和農村黨支部之間的領導與被領導關系；二是鄉鎮政府與村委會在村民自治事務范圍內的指導與被指導關系；三是鄉鎮政府與村級組織之間在貫徹執行國家法律法規、政府公共政策等事務方面的行政管理與被管理的關系。現實中，多數鄉鎮政府會基于種種原因而有意無意地將這三種關系混在一起，強調其一而否定其余。這其中又主要是用領導與被領導關系和行政管理與被管理的關系來代替指導與被指導關系，對“村治”進行不適當的干預，從而引起了鄉村關系的緊張與沖突。村委會面對鄉鎮政府的干預，或屈從、或抵抗、或兼而用之，使村民自治呈現出“附屬行政化”和“過度自治化”兩種不良傾向。

(一)附屬行政化。附屬行政化是指鄉鎮政府將行政權力凌駕于村民自治之上，把村委會當作自己的下屬組織，用傳統的命令指揮式的管理方式對村委會從產生到日常工作等微觀運行進行干預與控制。主要表現有三：一是通過對村委會選舉和村委會人員變動的干預來控制村委會的組閣權。二是通過“村財鄉管”來控制村民自治的財權。三是通過間接和直接對村民自治事務的干預來控制村民自治的事權。

(二)過度自治化。過度自治化是指村民自治越出了法律許可的范圍，單純地從村莊的利益出發，不愿意接受、甚至力求擺脫鄉鎮政府的指導與管理，追求絕對自治。主要表現在一方面鄉鎮政府因為“指導關系”，對村里的事務不愿管，不敢管，致使村委會的工作放任自流。另一方面有些地方的村委會干部故意曲解村民自治的含義，認為自己是群眾選出來的，只應對群眾負責，村委會作為村民的合法代言人和代理人有權決定自己的村內事務，沒有必要接受鄉鎮政府的指導和監督，甚至有的還煽動、帶動群眾與鄉鎮政府對著干。

二、鄉村關系沖突的成因分析

造成上述鄉村關系沖突的原因有很多，我們需要對鄉村關系從本質上加以探源，才能真正找出造成鄉村關系的沖突的“牛鼻子”。從本質上講，鄉村之間的關系既是權力關系，又是利益關系，更是法律關系?；诖耍疚恼J為造成鄉村關系沖突的根本原因在于：

(一)鄉鎮政府在我國權力體制中的特殊地位。眾所周知，鄉鎮政府在我國的政權體系中居于基礎和末梢地位，也是國家與鄉村社會的結合處。這決定了國家在農村的各項資源汲取與政策輸出都要靠鄉鎮政府加以直接貫徹與實施，即人們通常所說的“上面千條線，下面一根針”。在我國壓力型政權體系下，這些任務是國家用行政命令的方式由各級政府層層下達至鄉鎮政府，并用一系列的數字指標，甚至“一票否決”制來對任務完成情況進行考核，并把考核結果作為這些干部升降去留的依據。這就迫使鄉鎮政府為完成這些任務指標而加強對村委會的滲透、影響和控制。因為若僅僅依靠《村民委員會組織法》所規定的那種指導或協商方式，是很難把作為村民自治組織的村委會的力量充分地動員起來實現各項政策輸出，更無力通過村委會在農村汲取實現目標和完成計劃所需的各項資源。

(二)村委會在利益角色上的雙重性和鄉鎮政府在利益上的自利性。作為村民自治組織的村委會，由于是由村民直接選舉產生的，它的權力來源于全體村民并對全體村民負責，因此它必須為村民意志和利益服務。同時，由于鄉鎮政府與村級組織之間在貫徹執行國家法律法規、政府公共政策等事務方面還存在著管理與被管理的關系，鄉鎮的許多工作都要通過村委會在村民中得到貫徹實施，村委會實際上又承擔著某些行政職能，具有“準政權”性質。因此，村委會便居于村民和鄉鎮政府之間，既扮演著本村群眾利益的表達者和實現者，又充當著鄉鎮政府所代表的整體利益的執行者“雙重角色”。盡管這兩種角色在民主國家的最終歸屬應該是一致的，但在現實生活中，這兩種角色所分別體現的村民利益與鄉鎮政府利益的沖突則是大量的、經常的。這種雙重利益角色注定著鄉村之間關系的矛盾與沖突。

公共選擇理論指出，政府的工作人員和普通人一樣也是追求自身經濟利益最大化的經濟人，政府也有自利性。為什么鄉鎮政府會過多地干預村民的自治事務，這除了思想上對村民自治中的鄉村關系認識不清外，恐怕更多的是為了追逐自身利益。在不少鄉鎮干部的意識里，權力就意味著利益，尤其是那些在原有的鄉村控制模式下的既得利益者，更是因為不愿意放棄手中的利益而對村民自治事務進行不遺余力地控制。

(三)鄉村關系在法律規范上的制度供給短缺。首先，對于村委會與鄉鎮政府間的關系，《村民委員會組織法》第四條作了如下規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作?！笨梢钥闯?，這個規定是非常粗略和原則化的：既沒有明確規定“指導、支持、幫助”的內容、方式與方法，也沒有明確規定“協助”的范圍和形式。這就為鄉鎮政府在實際操作過程中留下了很大的解釋空間，鄉鎮干部可以根據其需要作出不同解釋，最終是“該管的管，不該管的也管”。

其次，從和鄉村關系密切相關的村委會與村黨支部的關系來看，現有法律制度同樣也未能明確劃分村黨支部和村委會的職權范圍。如《中國共產黨基層組織工作條例》第九條規定村黨支部的一項主要職責是“討論決定本村經濟建設和社會發展中的重要問題。需由村民委員會、村民會議或集體經濟組織決定的事情，由村民委員會、村民會議或集體經濟組織依照法律和有關規定作出決定”，但什么是“重要問題”，什么又是“需由村民委員會等決定的事情”，則缺乏明確、具體的界定。此外，條例一方面賦予村黨支部對村委會和村民自治行使“領導”職責，另一方面又規定村黨支部應“支持和保證”村民委員會依法“充分行使職權”，這在實際操作上就會有相當大的伸縮空間，天平向任何一方的絕對傾斜都有其合法依據。

三、鄉村關系協調的對策思考

鄉村之間的沖突與矛盾不僅不利于村民自治的健康發展，而且也影響鄉鎮政府職能的有效發揮，因此必須加以解決。盡管在現有的政治體制下，鄉村之間的矛盾與沖突不可能徹底加以根除，但我們可以通過轉變理念、創新體制和完善法治對其加以改進與完善。

(一)轉變理念是解決鄉村沖突的前提

1．要從認識上厘清鄉村之間存在的三種關系。前面提到，鄉村之間存在三種性質不同的關系，其中鄉鎮黨委與鄉鎮政府和農村黨支部之間的領導與被領導關系是指“黨務”，體現的是黨的領導原則；鄉鎮政府與村委會在村民自治事務范圍內的指導與被指導關系是指“村務”，體現的是人民當家作主原則；鄉鎮政府與村級組織之間在貫徹執行國家法律法規、政府公共政策等事務方面的行政管理與被管理的關系是指“政務”，體現的依法行政原則。我們既要認識到這三者各有自己的適用范圍，切不可混淆之；又要看到這三者是有機統一的，共同構成了鄉村關系的“三駕馬車”。只有這樣，我們才能有效地治理好鄉村社會。

2．要樹立服務型政府的理念。在我國的傳統文化中，有一種強烈的官本位意識與家長制觀念，這也是鄉鎮政府對村民自治的過度干預思想根源之一。而服務型政府的理念要求鄉鎮政府變政府權力本位為公民權利本位，變“管”本位為“服務”本位，變全能政府為有限政府。這種理念的樹立將有利于鄉鎮政府將自己的角色從“干預者”轉變到“服務者”上來。

3．改革現有的政績考核觀。一方面，鄉鎮人大應成為對鄉鎮政府進行政績考核的主體，這比原來縣對鄉的考核方式更具有綜合性與合理性。另一方面，要抓緊建立健全科學的鄉鎮干部政績考核體系?？己艘罁纫袛底种笜说耐瓿汕闆r，又要有對當地經濟和社會發展的實際貢獻和群眾公論。要以考核體系為依據建立獎懲制度，“使那些勤政為民、求真務實的干部得到褒獎，而好大喜功、弄虛作假的干部受到懲戒，從而在鄉村干部隊伍中真正形成立黨為公、執政為民、求真務實的風氣，以此來推動鄉村關系的改善?！?/p>

(二)創新體制是解決鄉村沖突的關鍵

1．調整鄉鎮人大代表的構成，樹立鄉鎮人大的權威。即將村委會、村黨支部和鄉鎮人大有機地結合在一起，來加強對鄉鎮政府行政的制約。建議村委會主任、副主任、村黨支部書記、副書記成為鄉鎮人大的當然代表，村委會委員、村黨支部委員原則上是鄉鎮人大代表。從而使村民意志與利益在鄉鎮人大中能夠得以表達，并強化對鄉鎮政府的監督，也有利于盡快在鄉鎮形成民主合作的鄉村治理體制。

2．在有條件的地方逐步推行鄉鎮長直選。鄉鎮長直選使鄉鎮行政首長的產生方式與責任取向發生了由上到下的方向性變化，使鄉鎮政府的施政綱領更具有對民眾需求的回應性，并在公開和透明的狀態中具體實施，民眾則可以對治理效果進行評議監督。這就使鄉鎮政府由傳統的“管理”轉變為“治理”。這種新的治理機制有效地改善了鄉村關系，從縱向的權力結構上實現了“鄉政”與“村治”的協調與統一。但現階段鄉鎮長的直選應具備以F幾方面的條件：一定的經濟發展程度、適度的人口規模和上級乃至中央高層的支持。

3．重塑村委會、村民(代表)會議和村支部的關系。首先，應建立三者的合作機制，比如可以考慮村中的重大事務由黨支部和村委會分別討論，以提案的形式提交村民(代表)會議，由村民(代表)會議做出最后決定，這樣村民(代表)會議就不再只是黨支部向村民通報村中重大決定的咨詢機構，而是一個村級權力機構。其次，應建立村黨支部向村民負責的機制。目前在不少地方推行的“兩票制”就是一個非常好的辦法。這兩種機制的目的就是要使村黨支部在對上負責的同時也對本村村民負責，而不僅是鄉鎮黨委、政府干預村民自治的工具。

(三)完善法治是解決鄉鎮沖突的保障

1．鄉鎮政府要依法行政。即鄉鎮政府對村民自治的指導與行政管理，必須嚴格依照法律有序進行，“政府要學會在民主和法制的軌道上與農民打交道，合理運用政府的權威，積極引導村民自治的運作，加強宏觀調控。”

2．村委會要依法治村。要明確村民自治是在國家法律法規規定范圍內的自治，應嚴格遵守《村民委員會組織法》及其他法律法規的相關規定，決不能超出或凌駕于憲法和法律之上，搞無政府主義。村內事務應由村民(代表)會議討論決定，必須按照法律程序實行自治

3．要進一步完善村民自治的法律制度體系。首先，要根據《憲法》與《村民委員會組織法》中確立的“鄉政村治”的原則精神，盡快制定關于村民自治的實體性法律和關于民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等程序性法律及其實施辦法。在實施辦法中，明確劃分村委會與鄉鎮政府、村委會與村黨支部的職責權限。其次，在上述法律及其實施辦法中，應考慮增加、補充有關法律后果的條款，如規定無正當理由拒不完成鄉鎮布置的國家任務或非法干預村民自治事務的有關責任人的法律責任，以維護鄉政村治法律體系的權威，防止村委會“過度自治化”和“附屬行政化”兩種不良村治傾向，也為司法介入鄉政村治矛盾和沖突打開法律通道，實現鄉鎮行政與村民自治統一于法律。最后，應發揮村委會在構建村民自治法律與程序中的地位，引導村民制定出符合國家法律制度和地方性法規，反映社情民意、簡單明了、具體實用、便于操作的本村自治章程和制度，如農村財務管理、集體財產管理、農民負擔管理等制度，使鄉村治理逐步納入法制化的軌道。

責任編輯 張忠友

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