環境行政公益訴訟的原告資格探析

摘要：環境利益是社會公共利益，隨著經濟的發展，環境問題日趨嚴重，行政機關的行政行為侵犯公眾環境權的事例在現實生活中屢屢發生，建立健全環境行政公益訴訟制度成為當務之急，對于保護環境公益，推動行政權法制化有重要意義。構建原告資格及制定相應的制度，賦予公民、社會團體、檢察院提起環境行政訴訟的權利。是建立環境行政公益訴訟的重要內容。

關鍵詞：公共利益；原告資格；環境行政公益訴訟；利益關系

中圖分類號：D925．3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494(2007)01-0084-03

所謂環境行政訴訟，是在繼承傳統行政訴訟基本特征的基礎上，為了適應環境保護監督、管理的需要而發展了的一種訴訟形式，本質上，它是行政訴訟的一個分支。環境行政訴訟通常包括兩種：其一，行政相對人或利害關系人對負有環境監管職責的行政機關所做出的具體行政行為不服，而向法院提起的行政訴訟，這種訴訟與傳統的行政訴訟沒有本質的區別：其二，是指由于行政機關及其工作人員的違法行為或不行為，使環境公共利益遭受侵害或由侵害之虞時，公民、環保團體或特定的國家機關為維護環境公共利益而向法院提起的訴訟，即環境行政公益訴訟制度。隨著環境問題的重要性不斷得到加強。這種訴訟方式“將要占據環境行政訴訟的主流”，也是環境行政訴訟的發展方向。

一、環境行政訴訟中的原告資格的內涵界定

在環境行政訴訟中，環境行政訴訟原告資格，是指某人在可訴的環境行政爭議中享有的將該爭議訴諸司法程序的足夠利益，其強調的是被訴的環境保護機關及相關部門及其工作人員所做出的行政行為和當事人之間利害關系的尺度，從而使起訴人成為本案訴訟的正當原告。如果起訴人符合原告資格的各項要求，具有司法性爭端所影響的足夠利益，就可以認為起訴人在環境行政訴訟中享有法院應當給予保護的實實在在的利益。 上述定義要求起訴人要具有環境行政訴訟原告資格則必須具備“足夠的利益”、行政行為與當事人之間存在一定的利害關系。環境行政訴訟原告資格有兩個構成要件：

第一，合法權益受到侵害。權益分為物質和精神兩方面的權益，在環境行政訴訟中，除了行政相對人的物質權益受到行政行為的侵害外，更多的是一種精神上的權益遭到了破壞，包括美學上的權益，環境權益等等。權益還可以分為權利和利益兩個層面，權利層次比利益高，權利一般是法定的，而利益一般是法律沒有規定的事實性利益。在保護權益方面，各國普遍經歷了從個人權利到個人利益，再到公共利益的發展過程。這個發展過程是與西方憲政理論的發展和政府職能的不同息息相關的。

第二，起訴人與可訴行政行為之間有一定利害關系，即起訴人對行政行為的影響充分。這個構成要件是環境行政訴訟原告資格的核心內容，也是環境行政訴訟原告資格的標準。從環境行政訴訟原告資格的發展趨勢來看，各國對起訴人與可訴行政行為之間利益關系的要求也越來越松，出現了從“直接利害關系”標準到“非直接利害關系”標準的發展軌跡。公民個人提起環境行政公益訴訟，必須自己個人的利益也同時受到損害。不能以抽象的公共利益即以自己作為一個普通公民對公共利益所享有的利益提起訴訟。而檢察官提起該訴訟則不存在這個限制。就一般行政訴訟制度的目的和功能而言，它不僅在于為個人的合法權益提供救濟，而且還在于監督行政主體依法行政。而在環境行政訴訟中，原告提起行政訴訟，往往具有維護環境公共利益的作用。現代行政法發展的重要趨勢之一，就是擴大參與行政過程的利害關系人的范圍，其權益直接受到行政行為影響的行政管理直接相對人、權益間接受到行政行為影響的行政管理間接相對人，甚至是“任何人”，均可依法享有受聽證或提起行政訴訟的權利。

二、環境行政公益訴訟原告資格的判斷標準的確立

就世界范圍來看，各國確定原告資格的寬泛程度不一。如德國將原告資格確定為權利受行政行為侵害的人。日本將原告資格確定為“具有法律上的利益者”。美國將原告資格確定為受到行政行為損害或不利影響的人。英國將原告資格確定為不服行政機關決定的人等。從總體上說，各國對行政訴訟原告資格的設定是逐步放寬對原告資格的限制。以美國為例，美國司法審查中的原告資格標準實際經歷了從法定損害標準到雙重損害標準，最后到事實上不利影響標準的演變。

我國行政訴訟的原告資格也在逐步擴展，從最初1989年訴訟法規定的利益受侵犯人到最高人民法院的司法解釋規定了與具體行政行為有利害關系的當事人有提起行政訴訟的權利。這一概念要比“認為具體行政行為侵犯其合法權益”要寬的多，進而又擴展到“同被訴的行政行為有法律上的利益”。

隨現代社會的發展，政治國家與市民社會漸趨融合，利益的調整成為法律的主要功能所在。環境行政訴訟目的在于切實保障和維護環境公共利益。環境保護是國家行政機關為了保護環境這種公共利益而實施的行政活動，所帶給國民的利益就是一種事實上的利益或反射利益，在公民的環境權還沒有被普遍法律化、制度化之前，它還不是一項法律上的權利，因此由于環境的污染和破壞而給國民帶來不利，也不能構成所謂的“權利侵害”，不能由國民行使違法排除請求權或行政介入請求權。另一方面，倘若限制公民只在權利受到侵害時才能起訴，不僅混淆了公法關系和私法關系的性質，而且過分地束縛法院對公共機構違法行為的監督，不符合現代行政法發展的趨勢。因此，應認識到法律必須設法給沒有利害關系或沒有直接利害關系的居民找到一個位置，以便防止政府內部的不行為，否則沒有人能有資格反對這種不行為。

三、我國環境行政訴訟原告資格立法確認中存在的問題

1．行政訴訟法中原告資格制度的不足。如前所述，環境法的特殊性決定了環境行政訴訟是最典型的社會公益和社會本位的訴訟制度，也就決定了其在環境保護中的重要地位。在我國，環境公共利益遭受損害、威脅的現象可以說十分普遍，公眾對于環境保護訴訟的要求不是沒有或減少，相反是很強烈。那么之所以我國的環境行政訴訟一直未有大的進步，不是因為公眾的環境保護意識差，訴訟意識不強或能力不夠，恰恰是法律沒有提供一個合法的、完善的訴訟機制而使公眾“訴訟無門”、“訴訟無據”。長期以來中國傳統的行政訴訟理論對原告資格作了種種嚴格的限制，一直認為只有行政相對人才具有原告資格，除相對人以外的其他人即使與具體行政行為有一定的利害關系，也不具有原告資格。這種由傳統行政法發展而來的環境行政訴訟法，在保護公民的環境私權益方面發揮了很大的作用，基本上可以使那些環境權益受到政府行政行為侵害的公眾得到法律上的救濟。然而，在環境行政訴訟的原告資格問題上，囿于傳統的“相對人資格論”的影響，對于社會環境公共利益受到政府行為侵害的情形，除了寄希望于政府的自我監督和糾正外，并無其他的補救途徑。公民要想以訴訟的方式來監督政府的行政行為，在現行的行政訴訟法中也很難找到依據，缺乏相應的訴訟途徑來解決。

2．環境保護專門立法中相關的不足。從我國的各項環境保護的專門立法來看，也找不到允許公民為環境公益提起行政訴訟的直接依據。從我國的《環境保護法》到《水污染防治法》再到《大氣污染防治法》等各單項法規，均在總則中規定“一切單位和個人都有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”。是否可以認為允許公民“控告”便意味著賦予公民訴權呢?在實踐中，法院并不承認普通公眾的這種檢舉控告權，即使在理論界，這一說法也沒有得到廣泛的認可，“控告”是個含義模糊概念，并非嚴格的法律用語，環保法律中使用“控告”一詞，并不能據此判定該項規定為法律允許公民為維護環境公共利益提起訴訟的依據。所以，從目前我國立法的層面上看，我國并不存在公民訴訟或類似的制度。

《國務院關于環境保護若干問題的決定》第10條規定：“建立公眾參與機制，發揮社會團體的作用，鼓勵公眾參與環境保護工作，檢舉和揭發各種違反環境保護法律法規的行為。”如果社會團體和與環境保護行政行為沒有直接利害關系的公眾的作用僅局限于檢舉和揭發環境違法行為，那么在環境污染和生態破壞的受害者基于外在的行政壓力或經濟原因不敢或不能提起環境行政訴訟，且環境行政管理機關及有關的職權機關也沒有糾正該違法行為時，危害或可能危害環境的行政行為就不可能得到有效的法律對抗。這難以滿足現代環境保護和公眾參與的內在需要，因此有必要加強社會團體和非直接利害關系人在環境行政訴訟中的作用。

行政訴訟法與環境保護專門立法在原告資格制度上規定的不足，使有資格提起環境行政訴訟的原告范圍被大大收緊，對那些熱衷于公共利益，希望通過訴訟來糾正行政機關的違法行為，進而保護公共利益的公眾被排除在原告的范圍之外。所以說，我國的《行政訴訟法》對公民的訴權實際上限制得相當嚴格，而且在司法實踐中，法院在審查起訴條件時，一般都嚴格按照法律的明文列舉規定確定受案的范圍，并且把原告是否與本案有直接利害關系作為起訴的條件之一。

四、建立健全環境行政公益訴訟原告資格的具體制度支撐

公民、環保社會團體、檢察機關作為環境公益訴訟的原告資格如何實現，需要具體制度的支撐。

1．公益代表人——公民提起環境行政公益訴訟。公民以自己的名義提起行政公益訴訟不是任意的，因為原告的訴權濫用會造成社會經濟秩序和訴訟秩序受破壞的不良后果。公民并非所有的公民都能提起環境行政公益訴訟，此處的公民應當限定在受影響的范圍之內，即受侵害的環境公共利益應當包含其個體利益在內。公民提起環境行政公益訴訟的實現：

(1)訴訟需訴諸中級人民法院。在級別管轄上，此類案件應以中級人民法院作為環境公益訴訟的一審法院。環境公益訴訟案件由于涉及到公共環境利益，通常覆蓋面廣，因環境保護機關制止污染不力提起的公益訴訟，跨地區、跨流域的案件非常普遍；地方政府或環境保護部門違法制定的規定、措施在其轄區內已經普遍適用、產生普遍影響。這類案件社會影響大，不適宜由被訴行政機關所在地的基層人民法院管轄，應由中級人民法院作為一審法院受理此類案件。

(2)訴前登記制度。由于環境侵權影響的面比較廣，其受害方往往帶有群體性，有的可能帶有跨地區性，同一環境侵權行為可能會有眾多主體提起訴訟。為防止眾多原告濫訴并節省訴訟成本和司法資源，應設立環境公益可能受損害的區域的經常居住人的訴前登記制度，以排除掉一部分不適宜做原告的公民。

(3)設立保證金制度。為防止原告在啟動訴訟程序以后，隨意退出或無故缺席判決，可以規定在法院立案受理之時，原告交納適當數額的保證金，作為保證原告完整地參加訴訟過程的物質制約手段。在訴訟程序終結之時，不論原告是否勝訴，法院都將如數退還保證金以及相應的銀行利息。如果說設立保證金制度是防止濫訴的“事后救濟”，那么，訴前登記制度則是防止濫訴的“事前預防。”

(4)政府提供法律援助。為保證公民在公益訴訟中不處于劣勢，對于公民提起的環境公益訴訟，國家應給予相應的法律援助。將此項內容劃入現行法律所規定的法律援助的范圍之列。這里的法律援助包括免費的律師代理訴訟、適度地訴訟費用的支持等。

(5)對原告的獎勵制度。如果原告勝訴，應根據其保護環境公共利益的成效，給予適當的獎勵。這樣就可以激起更多的公民對國有財產、環境污染問題進行有力監督。那么建立這樣的公益訴訟制度，是否會引起大量的濫訴呢?這個問題確實值得考慮，但我們認為，如果法院能夠進行較嚴格的審查，就能避免濫訴的發生。

2．公益代表人——環保社會團體提起環境行政公益訴訟。現代社會注重個人權利，但個人權利的實現往往通過其所在的社會團體來實現，在環境訴訟中，國家、社會團體的公益和公民私益是統一的。立法應明確授予環境保護社會團體的訴權，賦予其直接提起環境行政訴訟的權利。團體訴訟制度實際上是對代表人訴訟制度的一個有益的和必要的補充。

為了保障環保社會團體提起環境行政公益訴訟的訴訟效率及訴訟的可行性，需要明確：

(1)重新定位環境保護團體與政府的關系。我國的環境保護團體脫胎于計劃經濟體制，其與政府機關有著千絲萬縷的聯系，為了保障環境保護團體對政府行政行為的有效監督，必須重新定位環境保護團體與政府的關系，使其從政府主導型轉向平等型，充分發揮環境保護團體的自治和自主性。

(2)環境保護團體的組成人員。環境保護團體的組成當然要以環保為中心而且必須具有一定的專業性，因為其在保護環境方面必須具有比政府和一般公眾更專業的知識才能真正起到保護環境、維護公益和為政府提供環保建議的作用。

(3)設立程序。我國環境保護團體的設立也必須遵循一定的規定，以避免設立的重復從而導致資源的浪費。我們可以根據行政區域的劃分來具體確定各個環境保護團體或者其下屬機構的設立地點及其輻射的范圍，本區域的環境保護團體只對本區域的環境保護宣傳、教育、監督、救濟等負責。

3．公益代表人——檢察機關提起環境行政公益訴訟。檢察機關提起環境行政公益訴訟是最優的選擇，需要：

(1)前置程序。檢察機關在提起行政訴訟前事先應該以書面形式通知相關行政主體糾正錯誤，承擔相應責任，只有在行政主體拒不糾正錯誤、承擔責任或糾正不符合檢察機關的要求時，檢察機關才可以提起行政訴訟，并且檢察機關在對如環境破壞的案子提起行政訴訟時必須有一定的依據，依據可以是環境保護鑒定機構的書面鑒定結論，也可以是大量的環境或者公民受損害的事實結果。

(2)檢察機關提起環境行政訴訟的范圍。建立行政公訴制度是為了彌補公共利益保護的真空。具體包括以下幾種：

第一，行政決定違法，并侵害國家、社會公共利益，沒有具體管理相對人的。由于此類違法行政行為所侵犯的不是某特定個人的利益，按照現行行政訴訟法的規定，就沒有適格的原告可以對其提起行政訴訟。如果不及時糾正此類違法具體行政行為，任由發展，其帶來的危害后果往往是難以挽救的。因此，必須由檢察機關來提起行政訴訟。

第二，行政機關做出的有利于行政相對人，而有害于社會公共利益的違法具體行政行為。對于此類違法具體行政行為，由于其有利于行政相對人，有起訴資格的相對人絕對不會提起行政訴訟。在這種情況下，為了維護社會的公共利益。就只有由檢察院提起公訴。

第三，行政機關做出的有損于行政相對人的合法權益，而相對人由于種種客觀原因不能自行起訴的違法具體行政行為。只有當行政相對人提出了書面的公訴申請，并且申請公訴的案件符合法定條件時，檢察院才可提起行政公訴。

第四，行政機關不作為損害公共利益的。

第五，行政機關的抽象行政行為違法的。

(3)配套制度的支撐：

第一，被訴行為在公訴期間暫停執行。一般的行政訴訟中，行政行為在訴訟期間以不停止執行為原則。但由于行政公訴涉及的是侵害國家和社會公共利益的案件，如果不能及時停止執行，將會造成難以彌補的損失，因此，行政公訴案件應以訴訟期間暫停執行為原則。

第二，法定訴訟時效。在一般的行政訴訟中，當事人直接起訴的時效為知道具體行政行為做出后三個月內。鑒于檢察機關提起的行政訴訟往往無直接利害關系人，檢察機關發現或受理該類案件時要經歷較長時間，因此可以考慮適當延長行政公訴案件的時效。

第三，檢察機關提起環境行政訴訟庭審的特別的要求。凡檢察機關提起的環境行政訴訟一律應由同級人民法院受理，不得駁回起訴：審理必須采用合議庭審理，不得適用一人獨審的簡易程序：一律不得適用反訴；不得進行調解，以免公益受到侵害等。

相信隨著我國法治的進步，環境行政公益訴訟原告資格制度將會逐步完善，形成全社會都來關心環境保護的良好氛圍，推動我國環境保護的更好發展。

責任編輯 陸瑩

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