開放是農(nóng)村金融的突破口

開放準入，對于長期以來舉步維艱的農(nóng)村金融市場有著至關(guān)重要的作用。

一個封閉的農(nóng)村金融市場無法形成必要的競爭格局。沒有競爭，廣大農(nóng)民和農(nóng)村企業(yè)的多種金融需求就無法得到滿足。農(nóng)村金融的性質(zhì)決定了在地廣人稀的農(nóng)村，提供零售金融產(chǎn)品與服務成本巨大。這就要求農(nóng)村金融的提供者堅持不懈地開發(fā)符合需要的產(chǎn)品和服務，同時不遺余力地壓低運營成本。否則，讓農(nóng)戶和企業(yè)為低效率的運作而支付高額利率是不公平的。但是，沒有競爭的壓力，沒有任何農(nóng)村金融機構(gòu)會有動力壓低成本和提高效率，甚至連虧損的農(nóng)信社也照樣蓋豪華大樓和買豪華轎車。

在農(nóng)村金融市場既定的條件下，現(xiàn)有的供給者做不到的，不意味著新進入的提供者也做不到。一種意見認為，在某些農(nóng)村邊遠地區(qū)，全部存款和貸款的業(yè)務量僅能勉強維持一家農(nóng)信社的生存。如果放開市場，新進入者和現(xiàn)存的農(nóng)信社必然兩敗俱傷。這種看法的錯誤在于把壟斷條件下的效率視做既定的參照物，而忽略了競爭條件下效率改善的潛力。退一步講，即使某個地方僅能容納一家提供者，取舍也應該由市場裁決。這種競爭中勝出的農(nóng)村金融機構(gòu)，最有可能方便、快捷、持久地滿足農(nóng)民和企業(yè)的金融需求。

在沒有競爭壓力的條件下，很難實現(xiàn)農(nóng)村信用社改革的目的。雖然經(jīng)歷了注資和產(chǎn)權(quán)改革，很多農(nóng)信社仍然無法按照商業(yè)化原則運作。就像受到溺愛的孩子難以自立一樣，壟斷者受到的保護越久，就越?jīng)]有活力。面對自己制造出來的沒有活力的壟斷者，政府想要撒手也難，只好沒完沒了地補貼和救助。由于“太少而不倒”，監(jiān)管者也只好任憑資不抵債的農(nóng)信社繼續(xù)經(jīng)營。如此一來，受到政府關(guān)照的農(nóng)信社的股東，只好接受相伴而來的干預。于是，便樂得當旱澇保收的固定收益投資者，其結(jié)果是放棄屬于自己的公司治理責任。

鑒于這種惡性循環(huán)，人們曾經(jīng)期盼通過增加流量來促進存量的改革，并從整體上改善農(nóng)村金融的供給。但如果長期限制市場準入，何來流量？農(nóng)村金融市場開放，有可能成為打破這種惡性循環(huán)的突破口。銀監(jiān)會公布的試點方案在放寬準入的同時，還允許對現(xiàn)存的農(nóng)信社進行兼并、收購和重組。這樣還有可能在存量和流量兩個方面取得進展。

行文至此不難理解，放開農(nóng)村金融市場的政策具有何等重要的意義。長期以來禁錮農(nóng)村金融改革與發(fā)展的一道主要障礙，終于要被清除了。可以想象，如果不再出現(xiàn)新的波折，要不了很多年，中國農(nóng)村金融市場上萬馬齊喑的壟斷局面就會被打破，民有官辦的農(nóng)信社在競爭壓力下，要么實現(xiàn)商業(yè)化運作，要么被一批有活力的私人銀行所取代。到那時，中國城鄉(xiāng)的融資難問題將得到根本的改善。

試點允許在村鎮(zhèn)建立農(nóng)村合作金融組織，還標志著在對待合作制問題上，銀行監(jiān)管當局理念的變化和務實的態(tài)度。無論是農(nóng)信社還是農(nóng)村合作銀行，都不是真正意義上的合作制金融組織。在2003年農(nóng)信社改革試點之后，大多數(shù)農(nóng)民已經(jīng)不是農(nóng)信社股東，原先的農(nóng)信社社員的模糊地位隨之喪失。目前中國農(nóng)村現(xiàn)實中確實需要農(nóng)民自發(fā)建立為社員服務的合作類金融機構(gòu)。在那些商業(yè)化農(nóng)村金融鞭長莫及的地方尤其有必要。銀監(jiān)會的試點為這種最基層的、自發(fā)產(chǎn)生的農(nóng)民信用合作社，掃除了監(jiān)管障礙。

銀監(jiān)會的試點主要針對的是“農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)的準入政策”，因此，沒有涉及包括非政府組織在內(nèi)的各類小額信貸試點。這是很多人對銀監(jiān)會試點方案失望的一個原因。從國際經(jīng)驗來看，對農(nóng)村金融和小額信貸實行有差別的監(jiān)管是較為普遍的做法。使小額信貸成為主流金融的努力，應該包括自上而下地既督促銀行向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移，也包括自下而上地把眾多的非政府組織改造成受到正規(guī)監(jiān)管的農(nóng)村金融機構(gòu)。因此，有必要在未來的審慎監(jiān)管框架中留有余地，容許那些目前只貸不存的小額信貸機構(gòu)，在同等條件下，自愿申請成為銀行類機構(gòu)。

銀監(jiān)會采取的低門檻、嚴監(jiān)管的政策，僅僅是開放農(nóng)村金融市場的必要條件。不能指望放開準入本身能建立起多元化、有競爭的農(nóng)村金融市場。因此，我們可以預料，即使放開準入，也還有一些配套的條件需要滿足。這些包括：

一是平等的競爭環(huán)境。如果現(xiàn)有的銀行類農(nóng)村金融機構(gòu)繼續(xù)得到各種形式的補貼和救助的承諾，外來者必然望而卻步。因為誰能競爭過那些不用關(guān)注成本和破產(chǎn)的競爭對手？二是自由定價的權(quán)力。如果貸款利率不能覆蓋成本、風險之后讓農(nóng)村金融機構(gòu)盈利，商業(yè)取向的小額信貸機構(gòu)就不會進入。

除此之外，信息框架和法律框架的完善與否，雖然不會造成對新進入者的實質(zhì)性的遏制，但是對其交易成本會有影響。進一步改進農(nóng)村金融市場的基礎設施，其中包括征信體系和現(xiàn)代的有擔保的交易框架（包括允許不動產(chǎn)抵押的登記制度），會大大改善農(nóng)村金融中合同的執(zhí)行，從而提高市場的吸引力和增加農(nóng)村信貸的供給。

農(nóng)村金融市場的大門開啟之后，必須警惕風險的積聚和成本的上升，以及由此引發(fā)的系統(tǒng)性風險。新設立的農(nóng)村銀行最低資本金要求和銀行牌照的吸引力，有可能招致無數(shù)并不符合條件或本意不在農(nóng)村金融的投資者躍躍欲試提出申請。現(xiàn)有的審慎監(jiān)管框架是否能保證讓那些合格的股東進入農(nóng)村金融領(lǐng)域，同時把不合格的排除在外，并無把握。另一方面，現(xiàn)有的監(jiān)管能力（尤其在銀監(jiān)會地方分局）會因為大批新進入機構(gòu)的日常監(jiān)管任務繁重而捉襟見肘。

試點方案中明確規(guī)定了有問題農(nóng)村金融機構(gòu)退出的標準。如果能夠堅定不移地執(zhí)行，有利于在事前建立正向的激勵機制，從而在事后降低新建立的農(nóng)村金融機構(gòu)的道德風險。

包括荷蘭在內(nèi)的一些國家，把監(jiān)管責任分包給行業(yè)協(xié)會或者兩層架構(gòu)的農(nóng)村金融合作組織。這種做法在促進農(nóng)村金融和小額信貸發(fā)展的同時，節(jié)約了監(jiān)管成本。其中涉及到的利弊，值得探索。另外一種考慮，雖然不是從節(jié)約監(jiān)管成本出發(fā)考慮問題，但可以收到異曲同工的效果，那就是建立批發(fā)零售的農(nóng)村金融體系，鼓勵開發(fā)類金融機構(gòu)和商業(yè)銀行與零售農(nóng)村金融機構(gòu)建立戰(zhàn)略聯(lián)盟，包括按照商業(yè)化原則提供批發(fā)性資金和技術(shù)支持。

這樣做，等于把篩選、評價、監(jiān)督和激勵小額信貸機構(gòu)的任務，外包給了批發(fā)性機構(gòu)。這種批發(fā)零售體系既可以快速增加農(nóng)村金融和小額信貸的覆蓋面，又避免強迫商業(yè)銀行到自己并不熟悉的農(nóng)村去經(jīng)營陌生的業(yè)務，同時還改善了監(jiān)管的效果和節(jié)約了政府的成本。印度、巴西和墨西哥等發(fā)展中國家都在這方面有成功的探索。

中國改革開放的很多重大舉措都始于試點。但是農(nóng)村信用社的改革試點，開始還不到一年，對取得的經(jīng)驗教訓并不十分清楚的情況下，就在全國倉促推開，結(jié)果形成千篇一律和廣為詬病的省聯(lián)社模式。銀行監(jiān)會這次試點允許成立村鎮(zhèn)銀行和在村鎮(zhèn)建立農(nóng)村金融合作組織，前景充滿了不確定性。所以從試點開始是合乎邏輯的做法。但是應該恢復試點的本來面目。在目標和原則既定的條件下，對于試驗什么應該在事前有明確的考慮，并且在事后總結(jié)經(jīng)驗教訓的基礎上，得出取舍的結(jié)論之后再決定是否推廣。否則失去了試點的意義。

最后，希望不再看到一批千篇一律的具有分類性質(zhì)的銀行名稱。因為這種名稱很容易讓人聯(lián)想到他們的官辦性質(zhì)和銀行經(jīng)營與監(jiān)管中計劃經(jīng)濟的成分。在試點中限定新發(fā)起的銀行在縣市或村鎮(zhèn)注冊或經(jīng)營本身并不錯，但如果制造出一批名字缺乏想象力卻具有標簽性質(zhì)的“×××村鎮(zhèn)銀行”，則可能會為日后帶來無窮無盡的煩惱。

作者為清華大學中國經(jīng)濟研究中心高級研究員

（本刊有刪節(jié)，全文參見《財經(jīng)》網(wǎng)絡版www.caijing.com.cn）