避免最壞的私有化

在數(shù)年間完成“國(guó)有－職工持股－私人公司擁有”鏈條的魯能私有化案例清楚地說(shuō)明，直面電力職工持股問(wèn)題并盡快找到解決路徑，已成為決策者迫在眉睫的難題。政府應(yīng)及早出臺(tái)整體方案，恰當(dāng)厘清利益格局，將電力關(guān)聯(lián)企業(yè)改制進(jìn)程納入透明規(guī)范的操作程序。

自2003年國(guó)資委等三部委叫停電力職工持股以來(lái)，各方對(duì)于職工持股所帶來(lái)的內(nèi)部人控制、國(guó)資流失等問(wèn)題已了然于心，決策者亦已明晰，只有徹底清退職工持股，才能厘清電網(wǎng)與電廠的關(guān)聯(lián)交易。但問(wèn)題在于——如何退？這不僅涉及私有化的公平和效率問(wèn)題，還涉及國(guó)家允許員工集資擁有電力企業(yè)股權(quán)的歷史和數(shù)十萬(wàn)員工的穩(wěn)定問(wèn)題。這些顧慮，使得國(guó)家層面的實(shí)質(zhì)操作方案遲遲無(wú)法出臺(tái)。

然而，電力職工持股企業(yè)的私有化進(jìn)程并沒(méi)有因此停下來(lái)。在巨大利益驅(qū)動(dòng)下，盡管中央政府發(fā)文堵截，各地電力職工持股的浪潮卻愈演愈烈，以魯能為代表的私有化也已在悄然進(jìn)行。作為影響最大的案例，魯能在全國(guó)的“示范效應(yīng)”不容低估。這股非規(guī)范的私有化的暗流也說(shuō)明，如果不及早將其納入規(guī)范程序，電力（電網(wǎng)）職工持股企業(yè)的私有化，很可能最終導(dǎo)致壟斷利潤(rùn)以不公正的方式集中到少數(shù)人手中的結(jié)果。

切斷壟斷血緣

在本世紀(jì)電力體制改革的大背景下，電力職工持股企業(yè)的高速成長(zhǎng)，與作為國(guó)家壟斷資產(chǎn)的電力（電網(wǎng)）公司的利益輸送有關(guān)：一是在原省級(jí)電力集團(tuán)的電力與電網(wǎng)脫鉤前后，協(xié)議購(gòu)買甚至無(wú)償劃撥優(yōu)質(zhì)電力資產(chǎn)；二是通過(guò)關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行采購(gòu)；三是依托電網(wǎng)壟斷權(quán)力授權(quán)獲益。這三種方式在魯能集團(tuán)的案例中都有體現(xiàn)。也就是說(shuō)，職工持股的電力企業(yè)的發(fā)展壯大，都離不開(kāi)國(guó)家壟斷利益的再分配。更重要的是，電力職工持股企業(yè)與電網(wǎng)系統(tǒng)的千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系已成為滋生關(guān)聯(lián)交易的土壤，變成電力體制改革繼續(xù)前行的最大阻礙。正因?yàn)槿绱耍瑖?guó)資委、發(fā)改委、財(cái)政部才在2003年8月緊急下發(fā)了《暫停電力系統(tǒng)職工投資電力企業(yè)》（國(guó)資發(fā)[2003]37號(hào)文）。

作為電力緊缺時(shí)代的產(chǎn)物，電力職工持股曾在改革中發(fā)揮正面作用。1985年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)集資辦電和實(shí)行多種電價(jià)的暫行規(guī)定》，明確集資電廠可以獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，與電網(wǎng)簽訂供電合同，并允許售電價(jià)格浮動(dòng)。中國(guó)電力行業(yè)由此走出打破壟斷的第一步，由地方直接投資或與外商、非電力企業(yè)合資創(chuàng)辦的發(fā)電企業(yè)大量涌現(xiàn)，與電力職工集資興辦的電廠一起，形成了獨(dú)立于國(guó)家電力公司以外的一股新勢(shì)力，一度提高了電力行業(yè)的效率，加快了電力市場(chǎng)的發(fā)展。

然而，同是獨(dú)立電廠，命運(yùn)卻大相徑庭。自1998年之后，中國(guó)電力市場(chǎng)逐漸從短缺走向過(guò)剩。此后，地方直接投資或與外商及其他非電力企業(yè)合資的獨(dú)立電廠陷入難局——早年與電網(wǎng)簽訂的供電協(xié)議形同虛設(shè)，由于不是國(guó)家電力公司直屬電廠，這些獨(dú)立電廠在交易中備受歧視，電價(jià)與發(fā)電小時(shí)數(shù)均得不到保證。外資紛紛轉(zhuǎn)讓手中的電力資產(chǎn)，逐漸從中國(guó)電力市場(chǎng)撤退。

與之相反，電力職工集資興辦的電廠則因與電力系統(tǒng)職工利益休戚相關(guān)，在廠網(wǎng)一體的國(guó)家電力公司壟斷時(shí)代受到格外優(yōu)待，伴隨著以“廠網(wǎng)分開(kāi)，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”為主要內(nèi)容的中國(guó)電力體制改革逐漸提上日程，更迎來(lái)發(fā)展的新高潮。以山東魯能、貴州金元為代表的一大批電力職工持股企業(yè)迅速崛起。許多隸屬于國(guó)家電力公司的省電力集團(tuán)紛紛以內(nèi)部發(fā)文的形式，組織電力系統(tǒng)職工大規(guī)模集資；更通過(guò)劃撥或低價(jià)轉(zhuǎn)讓等方式，在廠網(wǎng)分開(kāi)前夕將發(fā)電機(jī)組大量納入政策優(yōu)惠，這些職工持股企業(yè)迅速成為了地方電力新貴。

2002年，中國(guó)實(shí)行以“廠網(wǎng)分開(kāi)”為核心的電力體制改革，組建五大發(fā)電集團(tuán)，國(guó)家電力公司在剝離了發(fā)電資產(chǎn)之后成為國(guó)家電網(wǎng)集團(tuán)。而這些職工持股的電力新貴更因與電網(wǎng)血脈相聯(lián)，受到國(guó)家電網(wǎng)集團(tuán)及其下屬省公司的重點(diǎn)扶持。

發(fā)展至此，電力職工持股企業(yè)在中國(guó)電力改革中的正面作用盡失，反而成為改革的絆腳石。如何以妥善方式解決這個(gè)既定歷史問(wèn)題，是電力行業(yè)決策者們面臨的大挑戰(zhàn)。

專家認(rèn)為，割斷壟斷性的電網(wǎng)公司與發(fā)電企業(yè)之間的血緣關(guān)系，是必不可少的第一步。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格參照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，對(duì)違反既有規(guī)定形成的資產(chǎn)堅(jiān)決清理；而對(duì)那些在相關(guān)規(guī)定出臺(tái)之前形成的員工持有資產(chǎn)，電力系統(tǒng)的員工（包括高級(jí)經(jīng)理人）要么退股，繼續(xù)留在電網(wǎng)系統(tǒng)享受國(guó)內(nèi)不算差的待遇，要么離開(kāi)電網(wǎng)公司，繼續(xù)擁有發(fā)電等項(xiàng)目股權(quán)，獲得預(yù)期并不確定的分紅和股利。

電力職工持股問(wèn)題延擱至今，職工持股企業(yè)在各種違規(guī)或不違規(guī)的操作下日漸做大，與監(jiān)管部門擔(dān)心退股引起震蕩、具體實(shí)施細(xì)則和解決方案遲遲難以出臺(tái)關(guān)系甚大。從魯能集團(tuán)悄無(wú)聲息地完成了職工退股和引進(jìn)新股東的步驟來(lái)看，這一擔(dān)心完全是不必要的。只要措施得當(dāng)，妥善安排，退股完全可以順利完成。

員工持股并不是真正問(wèn)題所在

盡管對(duì)員工持有股份的清理有一定的法律和理論基礎(chǔ)，但數(shù)十萬(wàn)人利益所在會(huì)不會(huì)影響行業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定，的確是政府考慮的問(wèn)題之一。然而，從魯能產(chǎn)權(quán)演變的過(guò)程中，我們看到員工持股并不是真正問(wèn)題所在。

在集資收購(gòu)魯能集團(tuán)時(shí)，員工不僅無(wú)法決定自己的入股金額，作為事實(shí)上的惟一股東，居然無(wú)法通過(guò)自己的代理人進(jìn)入集團(tuán)的經(jīng)營(yíng)決策層；而在始于2006年初的退股行動(dòng)，作為股東的員工竟無(wú)法自行決定自己股權(quán)的去留，更無(wú)從知曉自己的股權(quán)將賣給誰(shuí)。

這說(shuō)明，即使持有股份，員工對(duì)于經(jīng)營(yíng)決策以至股權(quán)變換并無(wú)實(shí)質(zhì)影響力；而擁有廣泛人脈、對(duì)企業(yè)有著極強(qiáng)控制力的管理層，才是這一場(chǎng)長(zhǎng)達(dá)數(shù)年之久的電力輔業(yè)非規(guī)范私有化運(yùn)動(dòng)的真正主角。層層疊疊密如蛛網(wǎng)的股權(quán)轉(zhuǎn)讓與交易網(wǎng)，則使得魯能的最終歸屬變得撲朔迷離。

因此，如果不將電力輔業(yè)私有化納入透明、規(guī)范的程序，通過(guò)國(guó)有電力資產(chǎn)劃撥、協(xié)議購(gòu)買、關(guān)聯(lián)交易等方式在短期內(nèi)迅速積累起來(lái)的壟斷利潤(rùn)，就有可能流入少數(shù)寡頭手中，這與競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域企業(yè)的私有化有質(zhì)的不同。

將電力職工退股納入電力行業(yè)整體改革方案

魯能與金元等公司已走出了退股的第一步。在魯能2006年秘密引進(jìn)戰(zhàn)略投資者之前，貴州國(guó)資委已于2005年年初，出資4000萬(wàn)元擁有了貴州金元公司2％的股份。地方國(guó)資委出資控股職工持股企業(yè)固然解決了一部分問(wèn)題，但其實(shí)只是在職工持股基礎(chǔ)上加了一頂國(guó)有控股的帽子，并未清退職工股份，實(shí)際上仍無(wú)法解決電網(wǎng)與這些企業(yè)的關(guān)聯(lián)交易問(wèn)題。

當(dāng)然，相比這種地方國(guó)資介入模式，魯能的隱密私有化顯然是一種更壞的選擇。在魯能路徑下，退股雖然完成得比較徹底，但究竟私有化給了誰(shuí)，魯能高層在其中是否占有股份，轉(zhuǎn)讓過(guò)程和價(jià)格是否規(guī)范，是否完全體現(xiàn)了資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值，是一個(gè)又一個(gè)謎。在這些謎底揭開(kāi)之前，人們無(wú)從得知關(guān)聯(lián)交易問(wèn)題是否得到最終解決，而職工持股的資產(chǎn)之謎亦永遠(yuǎn)被掩蓋在歷史之中。

電力職工持股企業(yè)原本就脫胎于電網(wǎng)系統(tǒng)，因而由原國(guó)有股東回購(gòu)職工股份有違廠網(wǎng)分開(kāi)的電力改革方向，并不足取。考慮到公平、穩(wěn)定和對(duì)改革的影響，更理想的方式是對(duì)這些股權(quán)進(jìn)行公開(kāi)招投標(biāo)拍賣，除一部分按照一定溢價(jià)補(bǔ)償員工集資，其余部分由財(cái)政統(tǒng)一支配使用，用來(lái)補(bǔ)償電力改革中的改制成本。

全國(guó)電力職工持股企業(yè)，以魯能為最大。對(duì)于魯能非規(guī)范私有化路徑的處理，不僅關(guān)乎數(shù)百億資產(chǎn)的走向，更關(guān)系到電力體制改革的進(jìn)展。對(duì)于處于僵持狀態(tài)的電力改革而言，清退電力職工持股是一次改革契機(jī)，運(yùn)作得當(dāng)將有效推動(dòng)電力市場(chǎng)主體的股權(quán)多元化，運(yùn)作失誤則將大大改變中國(guó)電力市場(chǎng)的勢(shì)力格局，甚至重返“廠網(wǎng)不分”的舊壟斷體系。對(duì)決策者而言，盡快確立一個(gè)公開(kāi)透明、規(guī)范有序的職工退股機(jī)制，已刻不容緩。

首先，股權(quán)多元化是打破電力行業(yè)行政壟斷的重要保障。事實(shí)上，由于職工持股企業(yè)大多規(guī)模龐大，持有的又是優(yōu)質(zhì)電力資產(chǎn)，從外資到五大電力集團(tuán)、地方電力投資公司與民營(yíng)企業(yè)都頗有興趣。如果采取公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式，市場(chǎng)將會(huì)重估這些資產(chǎn)的價(jià)值，電力行業(yè)亦可借此機(jī)會(huì)引入真正的戰(zhàn)略投資者。電力職工持股企業(yè)的退股，將大大降低民資和外資等進(jìn)入電力行業(yè)的門檻。

其次，規(guī)范有序的職工退股有利于電力行業(yè)改革的全面推進(jìn)。魯能在2003年以來(lái)的擴(kuò)張?jiān)从谝栏搅藟艛嚯娋W(wǎng)的特高壓計(jì)劃。只有引入新的與現(xiàn)有電力企業(yè)利益無(wú)關(guān)的投資主體，割斷電網(wǎng)與電廠之間的利益紐帶，才能防止“廠網(wǎng)一體化”的體制復(fù)歸，出現(xiàn)反改革的全面倒退。

第三，為了保障電力退股和市場(chǎng)化改革的順利進(jìn)行，電監(jiān)會(huì)應(yīng)成為一個(gè)有力且獨(dú)立的監(jiān)管者。國(guó)辦發(fā)69號(hào)文和國(guó)資37號(hào)文對(duì)電力行業(yè)的職工持股屢屢亮出“紅牌”，但從實(shí)際的結(jié)果來(lái)看，這些規(guī)定沒(méi)有得到很好執(zhí)行，與電網(wǎng)系統(tǒng)綁在一起的職工持股企業(yè)還在不斷發(fā)展壯大。這其中不僅僅是巨大的利益驅(qū)動(dòng)，也與電監(jiān)會(huì)作為行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)法真正履行市場(chǎng)監(jiān)管和改革執(zhí)行的權(quán)力有關(guān)。因此，如果能將職工退股工作納入電力改革的整體安排，將有關(guān)監(jiān)督職權(quán)移交給電監(jiān)會(huì)，對(duì)于目前處于僵持階段的電力改革將是一個(gè)有力的推動(dòng)，也有助于一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng)和一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范的監(jiān)管框架的最終形成。