新農村建設中城鄉“二元結構”的憲政之維

摘要：中國農村問題關乎民族的治亂興衰。新農村建設作為構建社會主義和諧社會不可或缺的戰略部署和既定目標，績效依然難以彰顯，而半個多世紀以來形成的 “二元結構”制度即一紙戶籍管理“條例”直接剝離了城鄉居民均衡平等的發展權，遮蔽了廣大農民的正當權利，阻卻了城鄉間公平正義、生產發展、鄉風文明、科學管理和民主憲政的和諧之路。

關鍵詞：新農村建設；城鄉二元結構；憲政

中圖分類號：Ｄ42文獻標識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2007）06－0056－05

中國農村問題自古以來就十分重大。一個王朝的治亂興衰和農村關系甚大，而往往是其根源就在農村①。新農村建設作為當下中國構建社會主義和諧社會重要的戰略部署，城鄉“二元結構”制度密切關乎著社會主義新村建設的農民權益保障、公平正義、生產發展、生活富裕、鄉風文明和管理民主的憲政大計。

毋庸置疑，作為與時代憲政精神嚴重背離的城鄉“二元結構”制度已成為當下中國新農村建設進程中社會經濟發展轉型與變革的一個嚴重障礙。中央自2004年以來的三個以農業、農民、農村為主題的中央“一號文件”②，為何難以取得令人滿意的績效，其問題的主要癥結在哪里？歷史固有的矛盾非但不能很好地解決，而新形勢下的矛盾又不斷呈現。長久以來形成的城鄉“二元結構”制度的問題既有歷史的痼疾，又有新增的臃腫和缺陷，如果不很好地解決，不但會造成新農村建設進程中的城鄉斷裂，甚至連城鄉本身的內在發展機會也會失去。從“一五”到“八五”連年困擾我國經濟發展的“內需不足”和“市場失靈”就是一個很好的例證，而“九五”至“十一五”才稍有起色。遺憾的是，中國城鄉“二元結構”制度的設計者似乎未能明白個中道理，時至今日還在人為地使城鄉利益呈現對峙或隔離狀，塊塊條條地阻卻“雙邊貿易與融合”，自然也就阻卻了城鄉間的平等發展機會。

那么，新農村建設中的“城鄉二元結構”究竟意味著什么？在憲政的視野下該作怎樣的思考與回答呢？

支配了中國社會半個多世紀的“城鄉二元結構”的戶籍管理制度是在怎樣的背景下設計安排的？這種建構的基點和支柱又是什么？就城鄉“二元結構”的戶籍制本身的設計為什么會與廣大人民的民主權利、自由遷徙、自主擇業等人本關懷的憲政精神相悖離？而與法律的公平正義、均衡和諧的憲政價值不相容。就是被視為最高法（憲法）的人民主權原則、人權保障原則在一紙公安部的“戶籍管理條例”下也少了應有的堅守和對這些原則的秉持？正是帶著對上述城鄉“二元結構”制度形式正義和實質正義性的道道拷問，在社會各界千呼萬喚之下，戶籍制度的改革終于開啟了松動的閘門。自2000年始，在一些中小城市，還有像廣東廣州、深圳、河北石家莊、河南鄭州這樣的省際大都市，戶籍制度的改革才有了相當實質性的突破或說才有了法律意識上的變遷（有的省份或少數民族地區通過地方立法從農民工利益保護的角度來完善新的戶籍管理）。由于過去戶籍制度人為地將本應同屬于國家公民的全體，剛性甚至強制性地割裂為“農村”和“城市”兩大“地理板塊結構”，即歐洲是歐洲，非洲為非洲，城里人就是城里人，鄉下人就是鄉下人，鄉下人就是到城里還是鄉下人。事實上是以城鄉“二元結構”戶籍制度為基礎形成了兩個在政治、經濟、社會基本權利和基本義務上有重大差別的且又極不平等的社會等級和社會資源配給中心。同時，通過法律意義上的規制和相當嚴格的戶籍程序管理，來達到限制“戶籍”自由遷徙的目的。因此，中國新農村建設之制度創新或革命當從“戶籍”制度始。遺憾的是，我們在法律之維已經認識到了但并未能很好做到這一點，事實上已經是有法可依但拒依之，這才是最可怕的。誠如李偉在《簡要談談農民權益的保障立法》文中指出的一樣，不是關乎農民權益保障的法律不足，而是有法不依“過剩”，其實“有法不依，比無法可依，更損害法律的權威，更打擊人們對法律的信心”。客觀地說，至今的戶籍制度改革在法律的層面，特別是在憲政的維度下仍然滯后于我國其他經濟制度的改革，縱然是在“人權入憲”、保護“私有財產入憲”的憲法背景下，農民與市民還不僅僅是稱謂的不同，戶口本本顏色的區別，而在獲取社會資源配給，享受社會文明成果，包括屬于人本身的發展權利機會均衡平等諸方面，暫時還不可同日而語，不具有相等的話語權。這些，無疑與根深蒂固的“城鄉二元結構”傳統有著非常深遠的社會經濟乃至憲政精神關懷上的聯系。我們知道戶籍制度改革并非是制度變遷創新最終的目標，而戶籍制度改革的終極關懷是必須消除“城鄉二元結構”或說由這種“二元結構”所造成的社會城鄉分裂和失衡與身份歧視以及長久以來對農民正當權利遮蔽所造成的深刻影響和無形侵害。

從憲政的維度考察，歷史上“城鄉二元結構”不僅僅是經濟制度的設計，更多是政治制度的安排。在當下新農村建設運動和城市化推進急劇轉型中，城鄉“二元結構”及與之相關聯的資源配置無不直接關聯著社會主義和諧社會構建的速度與品質，其折射的憲政精神是值得我們慎重檢討的。

新農村建設旨在構建社會主義和諧社會。“和諧”是中國傳統文化的核心理念，意指一種“配合得適當而勻稱”的關系，包括人與人，人與自然，人與社會的和諧。《周禮》說，“以和邦國，以統百官，以諧萬民”。和諧中國與和諧世界的構想事實上都是對中國古代傳統思想的發揚。在新中國開國之初而設立的“以統百官，以諧萬民”的若干法規政策，幾乎無一不是抱此宗旨的。其中被視為最得意之作的城鄉“二元結構”壁壘政策，確實有著極為高明之處。五萬萬同胞亂后思定，神州大地百廢待興，工人、農民、知識分子，有產階級和無產階級都處于某種建設的無序中，加上我們黨的第一代領導人對中國農民品質與現狀的深刻認識，于是一紙統御萬民的條例出籠，而且神圣不可動搖，用以區別國民政府戶籍管理的新戶籍管理制度的設計與安排，成為毛澤東時代治理新中國以保障工農和諧的強大制度利器。

但良好的制度安排初衷并不代表現實的政治績效。實際上，1951年中華人民共和國公安部公布的《城市戶口管理暫行條例》，從制度管理規范的層面開始強制推行，于是開始筑起以城鄉為“二元中心”的兩個世界的藩籬，建構了多年來認為等級分明，不能逾越的城鄉之間的戶籍壁壘與門戶之墻。這種規制既是對封建的等級門閥制度的承傳，又有革命意義的創新和發展（時人自詡為是介于法律與制度中的一種管理創新）。這一紙關乎中華千萬蒼生居住生計的戶籍文本，幾乎遮蔽或說剝奪了中國農民階級最基本的公民權利，在對國內時政信息并非對稱下所作出相關的系列管制條例，也補充性地遮蔽了作為共和國主人的工人和農民階級的人本發展權，自由生存權的基本價值訴求或主張，包括憲政價值形態中的自由、平等、正義、公平、均衡、和諧、民主與人權保障等。“一五”之后，政治上“反右”斗爭的擴大化，行政上政府完全實行了控制戶口遷移的政策，將工人階級更為牢固地鎖定在相對狹小的空間，使之成為不是“匠籍”的匠籍，農民自不必言，歷史上每一次農民大的流動或盲動，都會造成社會的振蕩或動亂，這是讓新中國的締造者最不放心——他們深知中國農民所蘊藏的偉力，于是，在情感和理性上都不能不對農民有一個令他們并不反感或反感情緒不大的制度安排。一方面強調“工農聯盟”，縮小和消滅城鄉差別，體腦差別，工農差別；一方面又以犧牲“三農”為代價來大力發展國內工業，好讓農民感受農業機械化。可想而知，中國農民的簡單熱忱只會深陷“二元結構”制度安排下的泥沼之中而不得自拔。1958年1月，全國人民代表大會常委會第91次會議討論并通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，該條例第10條第2款對農村人口進入城市作了帶有明顯歧視性的約束規定：“公民由農村遷往城市必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。”③這一規定標志著中國以十分繁瑣而嚴格的制度性程序設計，限制了同為共和國公民的農村人口向城市的自由遷移。值得注意的是，該條例在此正式使用了“公民”的概念，在該《條例》語義下的“公民”實際言指農民，或類似的有義務納稅的人。但一國之公民在自己的祖國領土空間內（法律禁止性除外）最基本的勞動力流動和戶籍遷徙的自由都沒有，就更不能夠自主地選擇地方長官、領導、上級主管了。天賦人權之婚戀嫁娶、自由勞動、平等發展權就在這個城鄉分離、利益博弈的規范法律文本中，被國家以行政管制權的方式輕松地遮蔽了，剝離了。直到半個世紀后才能看到法學界或其他學者對這一強制性管制《條例》的正當性提出異議與置疑，批評與挑戰。

歷史不會忘記也不應該忘記新民主主義革命時期最有吸引力的標語是什么？先有土地革命時期的“打土豪分田地”，后有解放戰爭時期的“人民打江山、人民坐江山”，新中國最富感召力的一句口號也是稍作改頭換面的“人民當家做主人”，連1954年《憲法》也是如此規定的。殘酷的事實是過去這些“打土豪、分土地”的貧農協會的英雄們，這些推著小車冒死支援前線的“車輪滾滾”的農民兄弟們，在新中國建立后，主人翁們卻不能在自己“家”里自由自在地信步“走動”。主人在“自家”自由“走動或挪移”的權利都沒有，何來真正意義的當家作主？更難論法律意義的自由徙居、自主擇業、自我價值追求、自我價值之實現。可見，肇始于1951年，成熟于1958年的城鄉“二元結構”制度，通過國家這種形式上的政府公權強制性行使的制約，對國家公民正當私權利的實質侵害有多么深重！

上世紀80年代初，開始了以農村聯產承包責任制為模式的“先生產、后革命、不爭論”，效益為先地發展生產力，解放生產力的戰略，在法律上只要有利于解放發展生產力就要敢試敢闖，姓資姓社，試錯糾錯，只有“發展才是硬道理”的改革開放之路。開始允許農民家庭個體養雞喂鴨養牛放羊，甚至允許農民進城經商打工，謀求生計，但是仍然沒有在城市定居的權利，而是實行一種帶有另類歧視色彩的“暫住證”制度來加以限制。特別值得指出的是深圳、珠海等特區行使的通關證制度，又花樣翻新地設計出了近似保守與缺乏正義底氣的過關（特區）“通行證”來。千萬不要小看一紙小小的“通行證”，實質上變相成為特區生活起居通行權的保障書，因為這個“通行證”致使難以數計的農民工遭到“收容”而遣返原籍，它與“暫住證”意義一樣，是城鄉人之間、內地人與沿海人之間的劃分標志，也可看作是弱化城市與鄉村“二元結構”壁壘松動的一種暫行措施。但這兩種不同顏色的“權利紙”或說農民進城的“保障書”，在給中國農民兄弟帶來了農村富裕勞動力可以自主流動的曙光的同時，又給多少執事公權的人或者與之有關聯的利害關系人帶來了腐敗尋租的機會，同時，又給多少不法犯罪分子帶來發財的夢想（變造偽造暫住證、通行證或內外勾結牟利），又同樣給農民兄弟為了正常生計，行使自己正當權利進城打工徒增了多少負擔和打工的機會成本？

事實上，在近幾年里，新農村建設運動已經在法律的制度體制層面、程序層面和實體層面強烈地沖擊和挑戰著舊體制下沿襲的城鄉“二元結構”傳統。在戶籍制度改革方面，小城鎮和中小城市的戶籍已經不再是鐵板一塊了，公安部2002年曾經作了明確規定，也可以認為是農民權利憲政意義上的一次革命：對于進入小城鎮和縣級市區的務工農民，只要他有穩定的居住地，有穩定的就業崗位或穩定的收入來源，就可以舉家遷入和個人遷入。當下社會之所以把戶籍制還看得這么重，倒不是因為戶籍惟我中國獨有之制，筆者所了解到的世界上還有其他不少國家也在建國之初實行了比較剛性的城鄉“二元結構”的戶籍制度。如韓國，韓戰結束后是有嚴格戶籍管理和約束的，但時間不長，1963年10月后就基本淡化或趨避了城鄉戶籍藩籬。在韓國，不論城鄉都將國民的經濟發展奉為“至上課題”④。以后，韓國新農村建設運動如火如荼，并一舉獲得成功，成就了其亞洲“四小龍”之一的優勢地位，也創下亞洲的經濟發展奇跡。在中國，關鍵是在過去的計劃經濟體制下，在戶籍層面上通過法規形式附加了太多現實利益性的東西，直到現在還有這種制度慣性的阻力。比如說你只有擁有了城市戶口才能在相應城市的企事業單位招工招干；也只有有了城市戶口，才有可能在城市分配福利住房以及政府給付的各種發展機會，包括一些慣常社會福利保障。外來農民工之兄弟姐妹，不論你才能多出眾，往往起碼的報名條件都不夠，因為你將會受到戶籍所在地的阻卻——地方政府制定文件時原本就暗藏著玄機，以解決本市本單位“待業者”的問題為底線。

城鄉“二元結構”制度的經濟基礎，長期存在著兩種不同的資源配置制度：新中國創立后的前30余年，中國經濟社會所有的資源配置都是隨著“計劃”大棒（即政府公共權力）轉動的，市場完全失靈，推動市場是靠政府行政命令或帶有指令性的分配計劃來進行資源配置的，而不是靠自由市場的規范制度運作來進行配置的。政府權力在實行這種資源和社會福利再分配的時候，城鄉之間、大城市與小城鎮之間當然也會截然不同：擁有城市戶籍的市民成為不是“貴族”的貴族（雖然城市居民也很貧窮，可支配資源亦極為匱乏但總還是有所配給），農業戶籍的農民則成為不是“奴隸”的奴隸（雖然他們一年四季躬耕田畝，但所有產出和收益權都非農民生產者所有，亦即說幾乎無任何資源可支配，包括自己的勞動和勞動力）。在此語境下，制度設計本身的極不平等性則既成為慣常的制度安排，又成為政府任意擴大使用的權力范疇。

新農村建設的難題也是最顯見的問題，是教育與公共設施的投入的巨大差異和對城市政策的傾斜。城市中的教育和基礎設施，幾乎完全是國家預算財政投入的；而農村中的教育和基礎設施，國家的財政投入則相當有限。主要是來自農村村民的個人勞動積累，完全依靠農民自己的田畝產出來分擔。農村改革前，農村小學的相當一部分開支由人民公社或者生產大隊來負擔。民辦教師的薪金報酬也由農民家家戶戶來承擔（其支付方式主要是抵扣提留或換取水利工分即記取非撥工分）。目前，國家每年幾百億的教育經費幾乎全部用在城市，城市學校的一切開支都是由國家財政來撥款的。22年前，“國家財政每年還有對農村每個中學生31．5元，小學生22． 5元的教育撥款。1985年國家取消了這筆財政撥款，改由農民自籌經費辦學，鄉村兩級教育經費由農民上交的教育附加費提供，農村學校改擴建也是由農民集資進行的，實際上這一切均攤派在農民躬耕的垅畝之中了”。從法律而言，城市就是城市，鄉村就是鄉村，政府投資是應該有選擇的，選擇重點傾斜于城市是政府的慣常行為或說當然之義，因為中國歷來的治律顯示的均是“重城市而輕鄉村”。鄉民在過去的法律中往往不是社會生活的弱勢群體，而是國家賦稅的主要擔綱者，是財富聚集的源頭活水。一句話，“百姓總會有辦法的”。縱向看，清朝實施的法律文本之“攤丁入畝”賦稅律法，將所有涉農（人頭）契稅和其他規費統統攤派在耕者的田畝之中。而“二元結構”下的涉農契稅和規費負擔又有幾項不是直接或變相攤派在農民的垅畝之上？過去有資料顯示：“全國農民每年所要負擔的教育經費就達300－500億元。”⑤而現在的城鄉收入差距又有多大呢？僅僅以2005年農民與城鎮居民收入為例，當年全國農民人均純收入為人民幣3255元，城鎮居民可支配收入為10493元，兩者的收入比為1：3．22，并且城鄉差距還在不斷擴大。公共設施和其他基礎性建設就更是如此。國家每年上千億元的財政開支用于城市基礎建設，而農村的基礎設施建設的經費不得不通過農村企業、農民頭上攤派、集資、收費甚至罰款來獲得。難怪有人驚呼現在的農村情況是“十幾頂大圓帽（象征公權力），管一頂破草帽（暗喻農民私權利）”。一些工程本來應該由國家財政出資的，卻采取“釣魚”的辦法，上級撥一點，地方財政擠一點，剩下的大部分由鄉村自行解決，結果只能是一次次地向農民攤派集資。這也是為什么地方政府或基層組織萬事總向農民伸手攤派，又為何總是那般難以禁止的深刻的經濟根源、制度根源和社會根源。

按照詹姆斯·布坎南的觀點，憲政經濟學的基礎就是制度經濟學，他認為“制度是最重要的”。曼坤也說：“一個社會的興衰在某種程度上取決于政府所選擇的公共政策”。和諧社會之新農村建設的重點是發展社會事業，要“以解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題為重點”，可以說這個“利益”問題，就是一切新農村建設問題以及所寓含的和諧問題最核心的焦點。而以戶籍制度為屏障所掩蓋的城鄉利益不均衡，城鄉權利義務的嚴重偏頗導致城鄉“二元結構”下的社會不能安定有序，社會分配中的資源配置錯位，導致城鄉“二元結構”社會缺少應有的公平正義。城鄉人與人之間的非平等關系定然不能建立誠信友愛團結互助的關系。城市資源建立在對農村自然資源的掠奪和有失公平的擠占上，人與自然的和諧也就會化為烏有。新農村建設所遭遇的法律和體制障礙之一恰恰就是被譽為非理性憲政經濟制度杰作的“城鄉二元結構”制度。事實上“二元結構制度”所折射的是兩個圓心，是將城鄉兩部分居民分成了兩種不同的社會身份和身價的政治城邦或社群。這兩種不同的社會地位不是虛置的，而是由一系列的現實制度安排所支撐的，是實體的，而且是程序上、實質上的。比如，在社會生活物質資料與資源配置上，1953年以后，隨著糧食統購統銷政策的實行，中國開始實行糧油棉票證計劃供應制度。這一制度原則上規定國家只負責城市非農業戶口的糧油棉布供應，而不負責農村戶口。這項制度基本上排除了農村人口在城市取得口糧和實體居住的可能性。在就業制度方面，國家只負責非農業人口在城市的就業安置，頂班或招工，或推薦上大學、中專；很少有農村人口能夠進入城市尋找職業、謀求生計的，即使偶有為之，也是有家世或其他交換背景作條件的，但也只能是背負著帶歧視性的“亦工亦農”米袋（時稱“背背糧”）。在社會福利方面，頒布的《勞動保險條例》詳細規定了國有企業職工所享有的各項勞保待遇，甚至職工供養的直系親屬也享受半費醫療等等。國家機關，事業單位工作人員的勞保待遇，國家是以病假、生育、退休、死亡等單項規定的形式逐步完善起來的。至于城市集體企業，大都參照國營企業的辦法實行勞動保護福利政策。即使到今天，國家為城鎮人口提供上千億元的各類保障（養老、醫療、失業、救濟、補助等），而農民的生老病死除了子女負擔之外，政府難能問津，根本談不到也沒有任何實質性的保障措施，即使有也是文本范疇的規定，對于需要實際救濟的農民形同虛設。相反對生活在底層的農民而言，每年還要上繳鄉村統籌保障的五保戶、烈士軍屬的補助救濟金若干。據統計，1999年全國社會保障支出1103億元，其中，城市社會保障支出977億元，占88．6％，農村保障支出126億元，占11．4％，城市人均413元，農村人均14元，相差29．5倍。農民沒有社會保障，土地就成了農民唯一可作生存保障性的資源，于是國家又出臺了一個農村土地延長30年不變的土地政策。然而，這一政策與當下新農村建設運動的農業規模經營和農村現代化及農村城市化發展相左，將不可避免地阻礙農村的現代化城市化進程。我國新增無地和失地的農民已經高達1．8億，這些失地農民兄弟，說他們是農民，但他們已經無地可耕，說他們是市民，則又根本上不能享有同市民同等的待遇：不論是子女上學，還是進城后（農民轉變市民身份）的培訓與就業，處處遭受的是軟性阻卻和歧視，他們正在淪為城市化過程中的城市“邊沿人”，成為新農村建設運動中群體性的弱化。上述問題得不到根本解決，中國城鄉“二元結構”制度就不會在法律層面上從形式和實體上得到徹底消失，所謂戶籍制度變革所要達到的憲政期許和目標也就難以真正實現，同時，也就意味著社會主義新村建設和社會主義和諧社會將無限期地停留在某種制度設計和良好的愿望之中。法學家說過，救濟應走在法律的前面，救濟滯后于法律，被救濟者已無權利可言了。

故而，新農村建設運動中的中國，對這個問題的憲政思考，最后還是得回歸到布坎南的憲政經濟學理論中來——法律從公平正義出發，經濟從效率增長出發，二者殊途同歸于制度創新。

注釋：

① 李德芳：《民國鄉村自治問題研究·序》，人民出版社2001年版，第1頁。

② 自2004年來，三年年初中央都出臺了關注“三農”的一號文件，顯示了中國領導人著意解決“三農”問題的決心和力度。

③⑤ 轉引自孫立平：《城鄉“二元結構”究竟意味著什么》，《評論中國》，機械工業出版社2003年版，第12、120頁。

④ 參見吳于廑主編《世界現代史》，高等教育出版社2006年版，第539－540頁。

（責任編輯 劉保昌）