利益集團及其對政治發展的影響

摘要：利益集團以共同利益或共同態度為基礎，以實現共同利益為目標，以影響公共政策的制定和實施為手段，希望政府能做出有利于自己的決策。本文從詮釋利益集團的定義入手，考察了利益集團的活動策略，分析了利益集團的作用和發展中面臨的困境。筆者認為，實現政治公平是利益集團走出困境的根本途徑。

關鍵詞：利益集團；政治過程；社會公平

中圖分類號：Ｄ0文獻標識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2007）06－0061－03

改革開放以來，社會主義市場經濟的發展造成利益分化和利益結構的調整，一定的利益差別必然形成不同的利益集團。而各利益集團之間的利益矛盾是民主發展的直接動力，利益滿足是民主發展的根本動力，民主政治的建立和運行離不開各種利益集團對自身利益的表達和追求①。利益集團作為公民集體行動的一種方式，將成為我國公民政治參與的有效途徑。而各種利益集團只有以國家權力為后盾，才能全面維護和實現本集團的利益②。于是，利益集團間相互競爭，通過捐款、游說等各種途徑影響政治決策，一定程度上也阻滯了社會公平的實現。正確認識和分析利益集團現象，有助于人們對利益集團的準確定位，促進我國政治發展和政府能力的提高，為構建和諧社會鋪平道路。

一、利益集團的本質

對利益集團的理解，不同的學者由于認識角度的不同而在表述上有一些差異。杜魯門在《政治過程》一書中指出：利益集團指一種“在其成員所持的共同態度的基礎上”，“對社會上其他集團提出某種要求”的集團；哈蒙#8226;齊格勒《美國社會中的利益集團》一書中說，利益集團就是指“一群人自覺地聯合起來，加強自己的力量，在同本組織有關的問題上商討共同的對策并且為達到自己的目的而采取行動”③；等等。綜合各種不同的定義，可以發現，利益集團以共同利益或共同態度為基礎④，以實現共同利益為目標，以影響公共政策的制定和實施為手段。一般來說，利益集團（Ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｇｒｏｕｐｓ）是提出特定要求，具有特定的共同立場、觀點和利益的人們的集合體，它們試圖通過影響公共政策來提高或促進集團內部的共同利益。在我國，以行會、社團、協會、商會，甚至是幫派等形式存在的集合體實際上就是利益集團，當然，其中的一部分只能叫做利益群體。

當利益集團通過任何一種政府機構提出自己的要求時，就變成了政治利益集團⑤。那些對公共資源享有支配權的特定群體或社會階層，為了共有的特殊利益而結成的利益共同體是特殊利益集團，它們熱衷于利益的集團內共享，排斥其他社會成員的介入和分享。顯然，特殊利益集團的形成，對社會公平以及社會進步會帶來極大的破壞作用。因而任何一個文明社會都應努力防止形成既得利益集團，都應采取有效措施打破特殊利益集團⑥。

馬克思曾說過，利益是人類歷史活動的動因⑦。民主社會是不可能通過消滅其產生原因來消滅利益集團的⑧。換言之，利益集團的存在是不可避免的，特別是在民主社會，利益集團更是具有大量繁殖的寬松環境，它也由此成為一種在分布上極具普遍性、在政治上極具重要性的社會組織⑨。

在改革開放進程中，社會成員之間出現利益多元化、異質化現象，人們對利益的意識越來越強，利益集團在社會政治生活中以其特定的方式、方法發揮著極其特殊又不可缺少的功能，使政治決策和公共政策充分反映社會的整體利益，促進社會利益均衡，促進社會福利最大化的實現⑩。首先，能夠以特有的方式代表本利益群體，著眼其要求和愿望，參與社會政治生活，影響政府事務和公共政策。其次，利益集團的存在有利于集團內部個體之間的溝通、與政府部門之間的溝通以及同大眾傳媒的溝通。它們常常通過直接述說或者特意制造新聞事件吸引媒體的關注，進而營造有利于自己的公眾輿論氛圍。再次，利益集團為集團內部提供政策變動的信息以及市場信息，同時在政府制定政策方針時提供所需的有關信息。最后，在政府制定和執行政策的過程中起到了監督的作用。利益集團充當公民個人與國家之間的緩沖器角色，將本集團成員的各種不同的、分散的、無序的利益要求總合起來，形成一個較為統一的、完整的、有序的意見傳輸給決策系統，成了一條公民參與社會政治和管理的渠道。

但是，這些積極作用的產生必須具備一定的條件，如利益博弈規則的公平性與透明性、政策制定者高度的自主性與權威性、執政黨強大的利益整合能力與調控能力等{11}。事實上，利益集團在發揮它的積極作用的同時帶來了一些負面影響，如：它們提高了富人、特權者以及那些能夠接近財政、教育、組織和其他資源者的發言權，從而加劇了政治不平等；引起社會和政治的分裂，增進了少數利益集團的利益而忽視社會整體利益；因利益集團通過不受公眾監督的談判和交易施加影響，因而使政策過程封閉化且更加神秘；可能妨礙政府行動并產生大批既得利益者，甚至降低政府的自主能力，從而使社會無法治理{12}。

二、利益集團影響政治發展的途徑和后果

如艾倫#8226;考森教授指出的，“利益集團是致力于影響國家政策方向的組織，它們自身并不圖謀組織政府”{13}。參與國家政治生活，操縱或者影響國家政策制定和執行，是各個利益集團活動的主要目標{14}。利益集團運用很多技巧和策略來實現它們的政治目標。它們成功的一個決定性因素就是能接近政府官員，為了達到這點，利益集團及其代表努力培植與議會及政府官員的長期關系，利益集團為官員提供信息和資助來源，官員則用為其提供表達觀點的機會作為回報。

在西方國家，影響這些國家政府決策的有直接決策者和間接決策者，前者指立法機關、行政部門和司法機關，后者指選民、利益集團。利益集團在美國政治生活中的影響，主要表現為利益集團對政治過程的全面滲透和政府決策過程的廣泛介入。在現實政治中，利益集團政治參與幾乎滲透到所有的政治領域和政治部門，它們不僅對立法機關施加影響，也對行政部門和司法機關施加影響。

在選舉階段，利益集團首先會向自己支持的候選人提供競選資金；其次是利用媒體影響公眾輿論來廣泛開展宣傳活動，積極為候選人拉票；同時，利益集團擁有專業智囊團對涉及本集團利益的相關政策進行信息搜集，提供眾多專業的政策選擇方案，在一定程度上成為參選政黨的得力助手。當然，如果被支持的候選人獲勝，在他執政后就一定會做有利于支持他選舉的利益集團的決策。

對政策法案的制定，利益集團大多圍繞議會開展活動。在立法討論和表決時，許多團體得到消息后派代表前往決策中心，尋找“圈內人”；通過賄賂或私下聯絡的方式求助于“精英人物”，通過說服、利誘、威脅相關議員等手段，影響國會在表決時通過有利于某個組織的議案或阻撓通過不利于某集團的議案。

司法機關中，法院享有對人民日常生活作出重要決定的權力，社會成員和各類利益集團對他們寄予較高的期望。不管是對合同違約進行罰款，還是根據憲法的授權廢止國會制定的法律，在做出決定時，法官都擁有一定的自主權。因此，司法機關必然成為利益集團的要求所指向的目標。

在某種程度上說，中國利益集團的發展與活動才剛開始起步，遠沒有達到西方國家那樣的程度。在中國，目前利益集團對政治的影響內容主要表現在：（1）影響干部人事的任免決策；（2）影響地方政府公共投資；（3）影響地方政策法規的制定與實施；（4）影響地方政府的財政資金分配預算決策；（5）某些利益集團還往往與地方政府稅務部門公開“討價還價”，爭取少交稅，一些實力強大的企業（集團）甚至干脆要求地方政府減免稅負。

由于我國與西方國家在政治制度上存在很大差異，人事任免和立法的程序及方式方法都有所不同，因此，利益集團對政治的影響方式也存在差異。常見的影響方式有：賄賂，即利用金錢、美色及其他有價物券“買通”相關決策者（這是目前中國非法利益集團謀求利益的重要手段，且形式隱蔽）；以個人關系網絡如家族血緣、同學情誼或其它社會關系等為紐帶，直接接觸相關決策者；采用書信、電話電報、遞交研究報告乃至直接造訪等方式，對相關決策者進行勸說；求助于“精英人物”，即讓本集團中的黨代表、人大代表、政府官員或集團內有廣泛社會影響力的成員，代表本集團的意愿，直接有效地接近相關決策者；借助媒體呼吁，通過輿論間接向政府施加壓力。近年來，中國推行的決策聽證會，正成為各相關利益集團表達利益訴求的重要途徑{15}。

在現實政治生活中，利益集團往往并非只采用單一的方式對地方政府決策施加影響，也未必沿用上述影響方式的一種或多種。一些利益集團可能會通過向地方政府機關捐款或捐贈等方式，直接或間接影響地方政府決策，某些公益性利益集團也可能運用物質性資助等方式，宣傳自己的理念，以影響政府決策。

利益集團還會通過各種手段影響國家公共政策的制定。一方面，力量強大、資源充裕、組織良好，尤其是與政治權力結合起來的強勢利益集團有可能損害國家的整體利益和廣大公眾的利益，造成利益壟斷。一些經合法組織異化而成的利益集團，往往以村委會、企業、事業單位等組織的合法外衣為依托，以經濟、政治利益為紐帶，運用合法組織的資源，謀取其成員的非法利益。這些都會嚴重損害社會弱勢群體的利益，使政府政策的公平性和公正性受到影響，影響社會的正義和社會政治的穩定。另一方面，一些利益集團可能利用其強大的權力資源進行“尋租”或其它違法活動。權力壟斷正一步步扼殺中國創業和競爭起點的公平{16}。

同時，在我國社會經濟的發展過程中，社會利益關系不斷進行調整，利益關系不斷變化，新的利益群體有可能不斷出現，使現存的各群體受到威脅，不同群體之間發生利益沖突。利益集團發展不平衡、不完善，沒有完整的組織結構和運行機制，對政府的依賴性強，而國家也未能提供有效的利益訴求機制和途徑，不能適應我國經濟的發展和公民政治參與的要求{17}。政治參與無論在方式上還是作用上，與美國的利益集團相比還具有很大的差距，我國利益集團的健康發展面臨困境。

三、實現政治公平——利益集團走出困境的根本途徑

政治公平是現代社會民主的基礎和前提，是社會公平的核心調節器，社會穩定的價值軸心{18}。首先，政治公平可以將公民權落到實處，保證公民政治地位的真正平等，防止社會向等級社會蛻變。其次，政治公平是堅持公民參與民主決策的保障，廣泛參與的人民民主能使民主政治深入發展和不斷完善。再次，政治公平是確保政治制度正確建立和合理實施的重要保障。民主能以全體人民公認的公平方式解決人們之間的沖突與矛盾，在社會這個共同體中，公民最基本、最重要的權利在于表達意見和意見受到平等的尊重。這種權利在現代民主社會中主要是通過政治上的公平來實現的。實現政治公平意味著，在政治上，人們可以通過平等的投票或表決來解決政治原則、政治權力以及社會資源和社會權利的分配問題；在經濟上，則可通過平等協商的方式來解決經濟利益分配的問題{19}。

馬克思主義利益觀表明，“利益是人民結成政治關系的出發點，是社會成員政治行為的動因……”{20}。隨著社會經濟的發展，人民的利益意識也越來越強。因為相同的利益目標而結成的各種利益集團之間存在著利益差別和利益矛盾，甚至引起利益壟斷和權力壟斷，這些都是社會存在矛盾和沖突的表現，是造成這種社會不和諧的原因{21}。社會不和諧歸根結底是人民的政治參與權利沒有得到保障，分配利益的權力沒有得到監督，一些人利用政治權力對公共權力和其他公共資源進行壟斷，一些人憑借其掌握公共權力的便利條件實施對他人權利和資源的壓制和掠奪以及對社會資源作不公正的分配等。因此，實現政治公平是利益集團實現健康發展的根本途徑。采取各種措施為民眾提供順暢的利益表達渠道，提供平等的政治參與平臺，建立一套公平、正義的社會制度及其運行機制， 才能緩解由于這種不平等而產生的不和諧。

第一，規范利益集團形成的條件，為各個利益群體提供平等、順暢的利益訴求表達渠道。城市中包括石油、石化、電信、鐵路等行業利益集團和民營企業家、專業技術人員、政治家等階層利益集團已經形成或者正在興起，它們在公共決策過程中“八仙過海，各顯神通”，利用已有的資源積極表達各自的利益訴求，并力圖對公共決策施加于己有利的影響。相比之下，我國農民工階層，規模龐大但未能組織起來，缺乏參與公共決策的組織、經濟、社會和政治資源。政府有義務支持和幫助社會各階層，特別是弱勢群體建立自己的利益表達組織，使作為多元利益主體組成部分的弱勢群體的利益訴求也能夠輸入政府政策的制定過程之中，從而為公共政策的制定提供全面的、真實的信息{22}。

第二，為利益集團參與公共決策提供制度保障。目前，我國制度安排仍然有許多不完善之處，如多層次的間接選舉使得公眾的利益需求信息在自下而上的傳遞過程中不可避免地產生遺漏、擱置或失真，造成信息傳遞阻礙{23}。如果以利益訴求為行動目標的利益集團在體制內沒有順暢的表達渠道，它們就會轉向體制之外尋求其他的表達渠道，如賄賂、個人關系網絡、靜坐、集體上訪、非法舉行集會游行等。當體制外的表達渠道成為利益集團常用的手段，就會破壞我國經濟改革的成果，危及社會穩定和社會主義政權的鞏固。同時，還要為利益集團政治參與提供法律保障。美國的《聯邦競選法》、《院外活動公開法》等構筑了嚴密的法律體系，以規范利益集團的行為。我國也應該在保證對利益集團的管理有法可依的同時也能保障它們的合法權利。

第三，對不同類型的利益集團采取區別對待的政策方針。要關懷、扶助社會弱勢群體，打擊非法利益集團，保護合法利益集團，扶持公共利益集團，及時、有效地解決群體性突發事件（主要指由部分公眾參與，并形成有一定組織和目的的集體上訪、集會、游行示威、非暴力對抗），限制和規范特殊利益集團。

第四，警惕既得利益集團的形成。“既得利益集團”一旦形成，必將嚴重破破壞我國民主法制建設，侵蝕社會公正。規范既得利益集團，首先要準確定位，同時要針對它們的獲利方式提出有效的治理措施，包括規范它們的收入，它們的組織與個人行為等。

總之，利益集團的產生和發展在全世界都已成為必然趨勢，它不可能自動消失，也不應該用強制的方法將其消滅。只要政府引導得當，利益集團的消極作用就能得到遏制，積極作用也能充分發揮，為我國實現政治公平提供條件，實現政治公平是利益集團走出困境的根本途徑。我們必須用政府的政治優勢來吸納各利益集團，協調它們的利益，增強政府的影響力和凝聚力。只有這樣才能消除利益集團對國家自主性的威脅，并且真正廣泛地聽取民意，了解不同利益集團的利益要求，擇優而行，最廣泛地代表人民的利益，真正實現“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”，鞏固和擴大政府的合法性基礎，從而促進中國政治的發展，構建社會主義和諧社會。

注釋：

①⑧⑨⑩{13} 周葉中：《論民主與利益、利益集團》，《學習與探索》1995年第2期。

② 譚融：《美國利益集團政治研究》，中國社會科學出版社2002年版，第19頁。

③ 李壽祺：《利益集團與美國政治》，中國社會科學出版社1988年版，第3頁。

④⑤{14} ［美］Ｄ#8226;Ｂ#8226;杜魯門：《政治過程》， 陳堯譯， 天津人民出版社2002年版，第41、41、383頁。

⑥{16} 胡恒：《防范與扼制“特殊利益集團”》，《中國報道》2006年第10期。

⑦{20} 譚培文：《馬克思主義利益觀研究》，廣西師范大學出版社2002年版，第84、89頁。

{11}{21}{23} 汪永成、黃衛平、程浩：《社會利益集團政治化趨勢與政府能力建設》，《武漢大學學報（社會科學版）》2005年第1期。

{12}{18}{19} 黃秀華：《政治公平：社會公平的價值核心》，《廣西社會科學》2007年第2期。

{15} 程浩：《市場經濟、利益集團與地方政府》，《深圳大學學報（人文社會科學版）》2005年第6期。

{17}{22} 潘秀珍：《利益集團參與我國公共政策制訂過程中的困境》，《新疆社科論壇》2006年第2期。

（責任編輯 劉龍伏）