地方政府合作機制新探

摘要：隨著中國經濟體制改革及相應的政治體制改革的深入，官員政績考核指標已由單一的地區經濟增長轉向區域內社會整體福利的增長。基于這個邏輯起點，地方政府官員要獲得個人政治上的晉升機會，首先要與區域內的其他地方政府合作共同提供相應的公共物品。本文認為，地方政府間的合作既可以達到追求個人利益最大化的目標，同時也能滿足區域內公共物品的提供，地方政府傾向于自發性合作；在交易費用過高以及信息不對稱的條件下，地方政府也可以通過中央政府的支持與鼓勵政策實現誘導性合作。

關鍵詞：地方政府；公共物品；自發性合作；誘導性合作

中圖分類號：Ｄ693文獻標識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2007）06－0052－04

對于中國地方政府之間的競爭與合作機制的研究，大多學者都集中于從地方政府競爭、區域壁壘、深層次的制度角度以及地方政府官員的晉升激勵展開，從而論證區域內地方政府選擇合作策略的重要性。林毅夫認為，地方政府競爭對區域經濟增長具有重要的作用，在經濟轉型中有利于彌補制度供給的不足。中央政府的財政包干改革不斷深化，對地方政府推動地方經濟發展也起到了積極的作用，但是這種行政性分權和財政包干對中國形成“諸侯經濟”也有著負面的影響。魏后凱分析了中國改革開放以來在矛盾和利益沖突情況下爆發的地方保護主義現象，強調地方政府通過行政管制手段，限制外地資源進入本地市場或限制本地資源流向外地而導致地方市場分割；Ｙｏｕｎｇ通過對中國地區間貿易保護主義和產業同構化的經驗數據分析，強調地方財政激勵和扭曲的價格體系對產業同構化的影響；周黎安則認為中國地方官員之所以有動力促進地方的經濟增長，地方官員的晉升以及中央政府和地方政府財政包干合同中的留存比例兩個因素起了關鍵性的作用。如果說行政性分權與財政包干是區域內地方政府惡性競爭的根本原因的話，那么在很多地區存在的地方政府間的合作則無法得到滿意的解釋。僅僅只是從競爭入手，來研究地方政府之間的關系似乎有失偏駁，現實中的政府與政府之間更多的是既有競爭，又有合作。

一、地方政府的策略選擇：從競爭走向合作

“使統治者（和他的集團）利益最大化的所有權結構與降低交易費用和促進經濟增長的有效率體制之間，存在著持久的沖突。”①這一悖論直接指出了統治一方的政府有著兩個基本特征：一是通過創立一組有效率的產權，合理配置資源提供激勵；二是追求自身集團的利益最大化。科斯在其《社會成本問題》一文中，充分論證了當交易成本為正時，初始產權的界定直接影響資源的有效配置。地方政府制定的公共政策不僅對所轄區域內的利益相關者至關重要，而且對其他區域的利益關系密切；另外，作為理性的經濟人，地方政府官員有著自身的偏好以及利益訴求，也即政治上的晉升追求，這種晉升追求更多是在與其他地方官員之間展開。因此，地方政府間的關系是由地方政府的性質以及考核地方政府官員政績指標決定的。

1． 地方政府公共政策的公共物品性

要區分公共物品和私人物品，就涉及到該物品是否具有競爭性消費和排他性消費。一般來說，私人物品具有消費上的競爭性和排他性特征，而公共物品則沒有。物品的這兩個特征也就成為了政府提供公共物品的直接理由。政府是通過直接選舉或代議選舉的方式，選舉出來的代理機構，政府的職責在于為它的委托人提供相應的公共物品，其范圍包括很廣，如國防、教育、交通、環境、衛生等。不論政府制定的公共政策或行為策略，要讓所轄區域內任何人不受益或不受損，是不可能或困難的，而且多一個人受益于或受損于政府提供的物品的邊際成本為零。這種政府所提供的公共物品的非競爭性與非排他性讓我們可以確定，政府的公共政策本身就是一種公共物品。

作為政府向社會提供的一種公共物品，所有人都受公共政策的影響和制約，都享受政策帶來的收益，任何人都無權限制他人享受政策的權利，同時政策享受程度的變化不會增加或減少消費成本。因此，這種公共政策對人們具有較強的激勵功能。但需要指出的是，這種激勵功能可能是正向的，也可能是負向的，并不是說具有公共物品屬性的公共政策就是良好的政策。每一項公共政策不可能達到最優，只能實現相對的最優。某些社會成員因為公共政策的外部效應而受到損失，這種外部負效應在各地方政府之間則表現為一項對某區域內經濟、社會發展有益的公共政策，可能會對鄰近區域的經濟、社會發展造成負面影響。一份調查顯示，吉林全省貨車（包括小型貨車在內）數量大約在16萬輛—18萬輛。自2004年1月至2005年7月底，吉林省轉往外省的5噸以上大型貨車3406輛，大部分轉往內蒙古和黑龍江地區，年損失各種稅費合計11568．6萬元。因為齊齊哈爾所制定的收費標準是，養路費全年只需包繳9個月，而且齊齊哈爾的甘南和五大連池農墾部門對于每噸載重所征收的養路費標準，是按135元／月來執行，吉林的標準卻是190元。可見，地方政府制定的公共政策所具有的公共物品性質，決定了地區之間資源的走向。

2． 地方政府官員政績考核指標的變遷

20世紀50年代，中國在建立起計劃經濟體制的同時，也建立起了與之相適應的財政體制，盡管中國的財政體制形式多種多樣，但實質都是統收統支，這決定了當時地方政府官員的選拔和晉升的標準為純政治指標，這種政績考核體系抑制了地方官員快速發展地方經濟的積極性，也無法適應中國改革開放和快速市場化的進程。

為此，從1980年到1985年，中國財政體制先后實行了“計劃收支，分級包干”的“分灶吃飯”的模式，使地方政府財政出現了大幅度的增長，尤其是1994年實行的分稅制，標志著地方政府作為一個相對獨立的利益組織而存在。行政性分權和財政包干改革給予了地方政府官員極大的財政與經濟激勵，考核地方政府官員政績的標準也由純政治指標變成地方ＧＤＰ和財稅收入兩個指標來衡量。這兩個指標簡單、直觀，但不全面，不能滿足政府官員政績考核的需要。社會財富和社會福利的增加意味著ＧＤＰ的增長，但ＧＤＰ的增加并不意味著社會財富和社會福利的數量增長，而且還要看ＧＤＰ增加時為取得該數量所付出的代價。ＧＤＰ在統計上存在的明顯缺陷之一，就是只能看出經濟產出總量或經濟總收入，卻看不出背后的自然的耗費成本、環境污染和生態破壞情況。因此，經濟增長速度和財政收入能夠反映經濟活動整體規模大小和擴張速度，而不能反映經濟發展效率高低的好壞。

不可否認，以地方ＧＤＰ和財稅收入作為衡量地方政府官員政績的標準曾為調動地方官員發展地方經濟起到了極大的激勵作用，但這種考核標準只能是一個歷史產物。隨著中國經濟體制改革及相應的政治體制改革的深入，單純追求ＧＤＰ的增長和財稅收入的增多已無法實現“和諧社會”的整體目標，地方政府官員也將逐步由地方人大代表選舉，其政績也主要由本地區的人民群眾根據自己的生活水平和本地區的經濟發展狀況來考核。目前中央政府要求地方政府認真貫策科學發展觀的思想，強調由“效率優先，兼顧公平”向“效率與公平并重”過渡，說明地方官員政績考核指標開始從單純的經濟指標向社會財富和社會福利的增長轉變。這種轉變也將勢必使得原有地方政府之間的惡性競爭關系發生變化，更多的地方政府合作行為將出現。

二、地方政府官員合作的效用分析：公共物品的聯合提供

地方政府合作的前提首先是需要存在一致追求的共同目標。隨著政績考核指標的變遷，地方政府官員的行為也不斷發生變化，集中體現在公共政策制定與選擇上的變化。目前，中央政府強調以地區社會整體福利的增長作為地方政府官員政績的考核標準，那么地區與地區的共同繁榮則成為了各地方政府追求的首要目標。可以說，只有在滿足共同繁榮這一公共物品的充分供給，地方政府官員才有可能得到政治晉升的機會。兩個試圖使各自利益最大化的地方政府，可通過協商共同提供公共物品使他們的集體利益達到最大化。假定地方政府官員Ａ和Ｂ擁有的獨立函數：

ＵＡ＝ｆ（Ｘ，ＹＡ），ＵＢ＝ｆ（Ｘ，ＹＢ）

式中Ｘ是公共物品，Ｙ是以貨幣代表獲得的其他所有物品。官員Ａ和Ｂ都把自身利益限于自己的消費，但每人都從額外提供公共物品中得到效用。

假定這里的公共物品是區域內的共同保護環境，以保護這兩個地方政府所在區域免遭污染。作為一種公共物品，一方所提供的任何水平環境保護量對另一方都有同等可獲性，這是由公共物品的外部性所決定的。不過，他們對環境質量的評價有著各自的偏好。首先假定Ａ和Ｂ之間的合作是無成本的。地方政府官員Ａ和Ｂ的需求在圖中分別為ＤＡ和ＤＢ，并且可以不變的邊際成本ＭＣ獲得優雅的環境，對環境這個公共物品的集體需求應垂直加總為ＤＡ＋Ｂ。無論是Ａ還是Ｂ的任何一方都不會提供帕累托有效率的環境保護量（Ｑ*），即單位環境的集體邊際收益（ＤＡ＋Ｂ）等于它的邊際成本（ＭＣ）的數量。

假定官員Ａ對高質量環境的偏好更為明顯，偏向制定對環境要求更多一點的公共政策，并決定首先提供ＱＡ的數量，ＳＡ為Ａ的供給函數，以促進所轄區域內的社會福利。盡管官員Ｂ所轄區域也能夠從ＱＡ中享受到高質量的環境，但Ａ仍然會決定提供，因為提供ＱＡ可以獲得面積為ａｂＰ0好的環境剩余。

官員Ａ能意識到當他提供ＱＡ的環境保護量時，官員Ｂ所轄地區的環境也同樣能得到改善，這樣，會出現兩個地區的環境同時得到改善的可能。由定義可知，Ｂ在Ｑ*處的成本是ＭＣ＝ＤＡ之差＝ｃｄ量。圖中該點的供給價格是ＰＢ，因為ＯＰＢ＝ｇＱ*＝ｃｄ。為了簡化分析，即使假定他們用于環境保護的努力成都有所不同，Ｂ對Ａ的任何支付都不影響他們的個人需求函數。換句話說，Ａ會和Ｂ進行協商，如果Ｂ愿意共同提供區域內的環境保護量，他將提供Ｑ*—ＱＡ的環境保護量，因為在Ｑ*點，所支付的價格（ＰＢ）等于Ｂ對環境保護的需求。那么Ａ將提供更多的保護量。Ｑ*是Ａ和Ｂ共同決定提供的數量，Ｂ支付價格ＰＢ而Ａ只支付ＰＡ，因為Ａ將從Ｂ處收回ｃｄ。價格ＰＡ和ＰＢ被稱為公共物品的林達爾價格（Ｌｉｎｄａｈｌ ｐｒｉｃｅｓ），每個人都會支付該物品對他所值的那部分差額。

如果這種地方政府合作是可能的話，Ａ所轄區域內的環境剩余將從ａｂＰ0面積增加到ａｄＰＡ面積，但官員Ｂ是否愿意參與這種合作行為，則取決于他自己對成本和收益的評價。如果Ｂ參與合作，Ｂ所轄區域將享有ｅｇＰＢ面積的環境剩余；如果Ｂ選擇搭便車，不參與合作提供公共物品，根本不必支付任何成本便能獲益于Ａ的初始提供量ＱＡ，并獲得面積為ｅｆＱＡＯ的環境剩余。從圖中可以看出，Ｂ參與合作所獲得的環境剩余（ｆｇｈ）大于搭便車所失去的環境剩余（ＰＢｈＱＡＯ）。在這兩種情況下，面積ｅｆｈＰＢ 都是一樣，因此，官員Ｂ傾向于參與合作提供環境保護。

當環境保護量的水平為Ｑ*時，集體環境剩余為（Ａ的）面積ａｄＰＡ和（Ｂ的）面積ｅｇＰＢ之和。由于這些環境剩余是屬于公共物品，需求曲線被垂直加總，因此集體環境剩余在面積為ｊｃＰ0時達到最大，而這只有在產出為Ｑ*時才發生，因此，事實上Ｑ*就是均衡解。或者說，地方政府官員Ａ和Ｂ有可能通過合作產出一個公共物品的帕累托有效水平，從而不僅使個人私利最大化，也使集體利益最大化。

值得注意的是，前文假定Ａ和Ｂ之間的合作是無成本的。也即，由于正交易費用的存在，上述情況并不一定會出現。盡管如此，地方政府之間的合作與否還有一個變量必須考慮——中央政府。雖然中央政府下放權力到地方政府，但并不意味著在意識形態上，在權威上對地方政府的行為影響有所減弱。“中央政府可以通過意識形態上的統一，充分利用‘權威’來可以解決復雜的地方政府合作等問題。”② 因此，可以說，地方政府在考慮諸多因素后，共同提供公共物品的可能還是存在的，并且這種合作的“溢出效應”也是當前地方政府官員首先追求的，他們的政治晉升機會才可能出現。

三、地方政府合作的形式：自發性合作與誘導性合作

當前地方政府官員的目標函數不僅包括個人政治利益最大化，而且還包括與區域內其他地方政府官員進行協商與合作，共同制定改善區域內類似環境質量的公共政策，促使所轄區域內的社會福利最大化，這是由已變遷的政績考核指標所決定的。“當合作成本或交易成本較低，或從共同提供的公共物品中所獲得的預期收益大于預期成本時，地方政府間傾向于自發性合作；當協商成本過高時，地方政府缺乏共同提供公共物品的激勵，中央政府可以通過統一的意識形態誘導地方政府間的合作，來滿足公共物品的供給”③。

1． 地方政府的自發性合作

地方政府的自發性合作，是基于地方政府官員根據自身的成本收益追求個人利益最大化，以及所轄區域內的集體利益最大化，通過制定與實施相應的公共政策，平衡和調節自身利益最大化與提供公共物品最大供給之間的矛盾而形成的。地方政府間通過建立區域聯合機構，形成良好的橫向合作機制，以增強處理區域內部共同提供公共物品時所面臨的問題的能力。前不久，東北三省政府橫向協作立法，共享政府間立法資源。目的在于消弭立法的橫向沖突，以及節約各省立法資源，促進區域內經濟的和諧發展。《東北三省政府立法協作框架協議》的簽定為東北三省政府之間建立有效的利益分享和調節機制提供了法律依據。經濟發展過程中，每個區域都會呈現該區域的特點和優勢，要提升區域的優勢地位，必須先在區域內形成整合，達到和諧。

東北三省的這一舉措是比較典型的地方政府自發性的合作，之所以會形成，就是因為地方政府為追逐自身的利益訴求，單方面的行為又無法達到，甚至會與其他地方政府的利益產生矛盾，從而造成資源的浪費。通過與區域內其他地方政府的合作，共同提供與分享公共物品。當然，也正因為是自發性行為，目前地方政府間的合作仍處在較為初級的階段，要更好的實現地方政府橫向合作，還必須建立具有協調、監督以及懲罰等機制的較為正式的區域聯合機構。

2． 地方政府的誘導性合作

由于信息不對稱，交易費用高等問題的存在，地方政府的自發性合作行為并不總是會發生，地方政府很有可能缺乏共同提供區域內公共物品的激勵，形成各自為戰的局面④。為此，中央政府在協調和誘導地方政府之間的關系時就顯得尤為重要。區域內地方政府合作的動力除了共同利益驅使之外，還來自中央政府的政策鼓勵與誘導。中央政府具有“權威”的比較優勢，一旦得知區域內公共物品的最優產量時，可以通過統一的意識形態誘導地方政府提供公共物品。另外，建立相應的區域監管組織，形成防止和遏制地方保護主義行為的機制，維護統一的市場，保護區域內合理的競爭，更多的是取決于中央政府來完成。

當然，中央政府的支持與誘導是區域內地方政府合作不可缺少的條件，但區域內的合作主體仍然是地方政府，中央政府所處的特殊地位決定了它只能是地方政府利益沖突的協調者和誘導者。因為中央政府的政治權威能力要強于其經濟權威能力，經濟需要由市場來處理，而為市場經濟服務的許多公共事務則需要地方政府代勞。換句話說，對于區域內公共物品的提供應該是在地方政府優先處理的原則下實現，中央政府通過強化宏觀調控能力，促進和誘導地方政府之間的橫向合作。地方政府作為一個相對獨立的利益組織，其目標函數中不僅包括自身政治利益最大化，而且還包括區域內的公共利益最大化⑤。隨著官員考核指標由單一的地區經濟增長轉變為社會福利的增長，區域內公共利益最大化成為官員自身利益最大化的前提。以往地方政府間的惡性競爭行為也將隨此而轉變為合作行為。而且，自發性合作將成為地方政府官員首要選擇的行為策略，即便是存在交易費用過高或信息不對稱的情況，也可以通過中央政府促使誘導性合作，從而共同提供區域內的公共物品，達到共同繁榮的目標。

注釋：

① 道格拉斯·Ｃ·諾思：《經濟史中的結構與變遷》，上海人民出版社2003年版，第25頁。

② Ｏ·威廉姆森：《治理機制》，中國社會科學出版社2001年版，第12頁。

③Tiebout， Charles， ″A Pure Theory of Local Expenditures″， Journal of Political Economy， October 1956， 64(5)， pp. 416-424.

④ 沈立人、戴園晨：《我國“諸侯經濟”的形成及其弊端和根源》，《經濟研究》1990年第3期。

⑤ 周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵與合作：兼論我國地方保護主義和重復建設長期存在的原因》，《經濟研究》2004年第6期。

（責任編輯 陳孝兵）