改革以來農民非農化政策的演進與創新

摘要：農民非農化是世界各國工業化進程中帶有規律性的普遍現象。改革開放以來中國農民非農化的政策演進，經歷了從改革以前的禁止農民非農化到20世紀80年代中期容許農民自帶口糧進城務工，90年代規范和引導農民工有序流動，再到進入21世紀初為農民工創造良好環境等幾個不同階段，國家關于農民非農化政策的演進是合乎規律并不斷創新的。農民非農化是一個漸進的歷史過程，在中國不可能短期內完成，今后還會有許多新情況新問題出現，在政策上仍需不斷創新與完善。

關鍵詞：農民非農化；政策演進；城鄉勞動力市場一體化

中圖分類號：Ｄ601文獻標識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2007）05－0061－04

一、導言

農民非農化，即農民由第一產業向第二三產業轉移，是經濟發展到一定階段的產業結構升級所推動的就業結構變動的必然趨勢和結果，是發展中國家消除城鄉二元結構和二元體制、破解“三農”難題、實現城鄉統籌發展的必由之路和必要步驟，同時也是社會主義市場經濟體制下生產要素自由流動、優化配置的必然要求。從世界各國工業化道路的進程看，農民非農化具有內在的客觀必然性和普遍的規律性。政府應當在農民非農化進程中代表先進生產力發展的要求，堅決破除在計劃經濟條件下長期形成的阻礙農民自由流動的藩籬和“門檻”，取消在二元結構體制下形成的一系列阻礙城鄉勞動力自由流動而在經濟上實行城鄉分割、管理上實行城鄉分治的政策和措施，創造新的適合并推動城鄉勞動力自由流動的政策和措施，積極推動農民非農化進程。

因此，回顧和考察改革開放以來國家在農民非農化政策上演進變化的幾個不同階段，可以比較清晰地看到我國農民非農化緩慢艱難的漸進過程，這種進程的特征帶有顯著的中國特色。造成這種特征的原因既有政策制定者的主觀能動性因素，更受歷史和國情等客觀條件的制約，因而以史為鑒，立足現在，面向未來，可以為今后順利推進并加快我國農民非農化進程提供有價值的理論思路和政策參考。

二、從20世紀80年代以前嚴禁農民向非農轉移到80年代中期國家容許農民自帶口糧進城務工

考察改革開放以來國家農民非農化政策的演進，有必要首先回顧一下改革以前計劃經濟體制下國家的相關政策。這一時期的政策核心是嚴禁農民非農化。其原因始終是出于計劃經濟體制下重工業優先發展戰略的考慮和需要。建國后，國家面臨著世界資本主義和帝國主義國家的重重封鎖，為了鞏固新生的社會主義國家政權和恢復社會經濟秩序，國家只得將城市地區的財產國有化，將農村包括土地在內的資產集體化，實行高度集中統一的計劃經濟體制，并為解決生產資料和生活資料雙重短缺問題而實行向重工業傾斜的優先發展戰略。為推行這一戰略，使重工業發展所需要的資本和其他資源得到保證，確立了農業服務于工業、農村發展服從于城市發展的資源劃分，通過這種資源劃分實現了政府對生產要素流動的嚴格限制。如通過實施嚴格的戶籍管理制度和糧票制度對勞動力在城鄉間實行事實上的隔離政策，通過人民公社體制把農民固化在農村的土地上，禁止農民離開土地而流入城市。

從20世紀80年代初開始，國家在農村實行家庭聯產承包責任制政策以及隨之而來的農村人民公社制度的解體，拉開了中國經濟市場化改革的序幕，城鄉勞動力市場逐步松動并開始發育。家庭聯產承包責任制使農民有了生產和經營的自主權，生產經營成果以及對資源配置的自由選擇直接反映到家庭收入和福利上，農民的生產積極性空前提高，農村社會生產力獲得了極大的解放，全國糧食生產連年增產，農民持續增收。1979－1984年，農業出現了持續6年的超常規增長。農業總產值平均每年遞增7．6％，農民人均年收入年均遞增近15％，這兩項都是建國以來增長最快的①。農產品不僅有了大量的剩余，而且農民逐漸擁有了對這種剩余的支配權，農村剩余勞動力問題也由人民公社時期的隱性狀態而日益凸顯出來。隨著市場化調節開始在農村發揮作用，農產品和其他要素市場逐漸得到發育，農村勞動力向非農產業流動的經濟社會條件日漸成熟。過去許多限制農村人口流動的政策和措施開始松動，農民開始自籌資金、自理口糧，進入城鎮務工經商。

1984年中央一號文件《關于1984年農村工作的通知》提出，允許務工、經商、辦服務業的農民自理口糧到集鎮落戶。同年10月，國務院《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》進一步提出，凡申請到集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家屬，在集鎮有固定住所、有經營能力或在鄉鎮企事業單位長期務工的，公安部門應準予落戶，及時辦理入戶手續，發給《自理口糧戶口簿》，統計為非農業人口。糧食部門要做好加價糧油的供應工作，可發給《加價糧油供應證》。地方政府要為他們建房、買房、租房提供方便，鄉鎮人民政府和村民委員會對其留住農村的家屬不得歧視。

1985年中共中央國務院《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》的一號文件對農民進城務工經商給予了更為明確的政策支持。提出要擴大城鄉經濟交往，允許農民進城開店設坊，興辦服務業，提供各種勞務，城市要在用地和服務設施方面提供便利條件。1986年7月，國務院《關于國營企業招用工人的暫行規定》要求企業招用工人應當公布招工簡章，符合報考條件的城鎮行業人員和國家允許從農村招用的人員，均可報考。1988年7月，勞動部、國務院貧困地區經濟開發領導小組聯合下發通知提出，按照“東西聯合、城鄉結合、定點掛鉤、長期協作”的原則，組織勞動力跨地區流動；沿海經濟發達地區，大中城市的勞動部門要有計劃地從貧困地區吸收勞動力，要動員和組織國營企業招用一部分貧困地區的勞動力；鼓勵和支持大中型企業與貧困地區建立掛鉤聯系，共同創辦勞務基地，發展長期勞務合作；要發揮國營、集體勞動組織的作用，重視發揮已有民間勞務組織、能人的作用，通過經濟手段，利用聯營、代理等多種形式，開拓勞務市場，為搞活勞動力流動創造條件。

這一時期，通過一系列政策和措施的出臺，農民進入城鎮務工經商的條件日益優越，政策日漸寬松，農民外出從事非農產業的積極性十分高漲。農村改革成功所引致的鄉鎮企業的異軍突起，成為吸納農民非農轉移就業的主要渠道。從1984年到1988年，鄉鎮企業吸納的農村勞動力由5208萬人增加到9545萬人，平均每年增加1084萬人，年均遞增16．4％。全國鄉鎮企業職工人數接近全民所有制單位職工人數（9984萬人）②。政策的演進和創新，為農村剩余勞動力向二三產業轉移打開了綠燈，鋪平了道路。

三、20世紀90年代的政策導向是規范和引導農民工有序流動

隨著國家農民非農化政策的不斷松動，長期以來沉淀在農村相對狹小土地上的大量剩余勞動力在80年代中后期如潮水般涌流出來，形成了大規模跨產業跨地區流動的“民工潮”。資料顯示，城鎮人口由1978年的1．7億增加到1989年的2．95億，城鎮人口占全國總人口的比重由17．9％提高到26．2％，11年增加了近10個百分點③。“民工潮”的浪高潮急引發了交通運輸、社會治安、城市管理、就業管理等一系列新的突出矛盾和問題，且農村勞動力的流動帶有很大的盲目性和不確定性，而這時整個宏觀經濟環境和經濟秩序也進入到需要開展治理整頓的新階段。在這種情況下，從1989年初到1990年，國務院連續下發文件，提出對農村富余勞動力，要引導他們“離土不離鄉”，因地制宜地發展林牧副漁業，沿著正確辦好鄉鎮企業、發展各種服務業、搞好農村經濟的思路，使他們就地消化和轉移，防止出現大量民工盲目進城找活干的局面。對農村勞動力進城務工，要運用法律、行政、經濟的手段，搞好宣傳教育，實行有效控制，嚴格管理，確定一個時期內城市招用農村勞動力的規劃，由勞動部門本著從嚴的精神統一審批。建立臨時務工許可證和就業登記制度，加強對單位用工的監督檢查。對現有計劃外用工，要按照國家政策做好清退工作。嚴格控制“農轉非”的過快增長。

在此基礎上，從1992年到1995年，國務院及有關部門多次發文，對農村剩余勞動力向二三產業轉移的政策進行了一系列的調整。其調整的主要內容是：控制盲目流動，提高流動的組織化、有序化程度，實行宏觀調控下的有序流動，具體內容包括輸出有組織、輸入有管理、流動有服務、控制有手段、應急有措施等；實行以統一的流動人口就業證和暫住證等證卡管理為中心的農村勞動力跨地區流動就業制度；整頓和規范勞動市場等。1997年，隨著國務院《關于小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》的出臺和實施，開始允許已經在小城鎮就業、居住并符合一定條件的農村人口在小城鎮辦理城鎮常駐戶口，并規定與當地原有居民享有同等待遇。之后又進一步提出要加快勞動力市場建設，建立健全勞動力市場規則，明確勞動力供求雙方、中介服務組織及市場管理的行為規范。

總之，這一時期的農民非農化政策走向是“兩條腿走路”：一是引導農村剩余勞動力向農村經濟的深度和廣度進軍，強調加強農業的綜合開發，發展鄉鎮企業和建設小城鎮，二是對跨地區流動的勞動力強調有序流動，主張加強疏導和管理。但由于90年代中后期鄉鎮企業發展出現技術結構與產品結構水平停滯不前、落后于市場消費需求結構變化的情況，其在吸納農村勞動力就業方面能力不斷下降，農民來自鄉鎮企業的收入也在下降，農民外出打工的收入變得相對重要，于是導致農村勞動力跨地區流動的勢頭不斷增強。而當時由于國有企業深化改革和實行體制創新，城鎮下崗職工增多，許多城市制定了限制農民進城就業的政策措施，又使農村勞動力的跨地區流動受到很大的限制。因而加強疏導和管理，規范農民工有序流動成為這一時期的政策重點。

四、進入21世紀初，政策的著力點是維護農民工合法權益和為農民工創造良好環境

隨著國民經濟的持續健康發展和農民非農就業政策的調整，在新舊世紀之交，農民非農化步伐加快。農村勞動力流動就業規模由1988年的約2000萬人，增加到2000年的大約7800萬人左右④。城鎮人口也由1989年的2．95億增加到2000年的4．56億，城鎮人口占全國總人口的比重由26．2％上升到36．2％⑤。到2005年，我國農村勞動力流動就業的數量約為1．2億人，其中進城農民約為1億人，跨省流動就業的農民工約為6000萬人⑥。

進入新世紀以來，黨和國家關于農民非農就業的政策也發生了積極的新變化，主要表現為：提出了統籌城鄉發展和統籌城鄉就業的新思路；取消對農民進城就業的各種不合理限制，為農民就業不斷創造寬松的環境；逐步推進城鄉勞動力市場一體化；積極推進與農民工進城務工密切相關的配套改革，如在就業、勞動保障、戶籍管理、子女教育、住房、小城鎮建設等方面，維護農民工的合法權益。

2000年中共中央、國務院《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》和國務院2001年《關于推進小城鎮戶籍管理制度的意見》提出在城鎮有合法固定住所、穩定職業或生活來源的農民戶口可辦理“農轉非”，在子女入學、參軍、就業等方面與城鎮居民享有同等待遇，取消進城農民的一切不合理收費。政策的創新點還表現為強調要探索適合小城鎮特點的社會保障制度。

2002年全國再就業工作會議提出要正確處理城鄉經濟協調發展和擴大就業的關系，把引導農村富裕勞動力轉移和解決“三農”問題緊密聯系起來，強調一方面要為農村勞動力開辟更多的生產門路和就業門路，同時要組織和引導農村富余勞動力有序流動，維護農民工的合法權益，促進農村富余勞動力向非農產業轉移。黨的十六大報告指出“農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移是工業化和現代化的必然趨勢”，并把“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”作為指導農村勞動力流動的總方針。在2004年初的中央“一號文件”《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》中，首次確認“進城就業的農民工已經成為產業工人的重要組成部分”。

以胡錦濤為總書記的新一屆中央領導集體又進一步提出了“兩個趨向”的重要論斷和工業反哺農業、城市支持農村的方針，并相應制定了一系列政策，主要有：一是提出取消城鄉就業方面的各種不合理界限，改善農民進城就業創業環境，逐步實現城鄉勞動力市場一體化；二是進一步開放戶籍管理，積極穩妥地推進城鎮化進程。特別是黨的十六屆六中全會更是從構建社會主義和諧社會的高度把農民非農化問題放到了十分重要的地位，提出加快建立有利于改變城鄉二元結構的體制機制，發展和諧勞動關系，深化戶籍、勞動就業等制度改革；逐步形成統一的人才市場和勞動力市場，完善人員流動政策，規范發展就業服務機構；完善勞動關系協調機制，全面實行勞動合同制度和集體協商制度，確保工資按時足額發放；嚴格執行國家勞動標準，加強勞動保護，健全勞動保障監察體制和勞動爭議調處仲裁機制，維護勞動者特別是農民工合法權益等。

可見，在新世紀現階段，政策的著力點主要是創新制度服務，為農民工營造良好環境，加快有利于農民非農化進程的制度和法規建設，消除障礙，建立健全體制機制，為農村勞動力的大規模順利轉移開辟廣闊的道路。

五、政策建議

農民非農化是一個漸進的歷史過程，在中國不可能短期內完成，今后還會有許多新情況新問題出現，在政策上仍需不斷創新與完善。

1． 破與立相結合。堅決破除固化城鄉二元結構的各種體制性障礙，打破城鄉分割，實行城鄉通開，加快發育和形成城鄉一體化的勞動力市場，完善其它要素市場，為農民非農化提供堅強的體制保障。

2． 統籌城鄉發展和統籌城鄉就業相結合，形成二者相互協調相互促進的政策機制。加快城鄉經濟一體化進程，深化產業分工，拉長產業鏈條，密切產業協作，實現農村二三產業與城市二三產業的對接，不斷探索以城帶鄉、工業反哺農業的途徑和機理，以產業結構的調整帶動就業結構的優化，培植農民非農就業的市場載體，為農民非農化提供及早的理性預期和政策導向。

3． 深化戶籍制度改革與以勞動就業制度為主體的改革相結合，建立起與完善我國社會主義市場經濟體制過程目標與階段目標相適應的制度體系。深化戶籍制度改革的主要思路是徹底剝離黏附其上的與城鄉居民再分配利益和待遇差別相關的帶有尖銳的結構性社會不平等性質和嚴重社會不公的功能，取消戶口對居民遷移和流動的行政性限制與控制功能，將戶口的功能主要調整為人口信息統計和滿足社會治安對人口及其流動情況的掌握之需。勞動就業制度改革主要是建立起既反映市場經濟要求又反映社會公平正義與和諧要求的新的就業制度、用工制度、就學制度、教育培訓制度、社會保障制度及勞動力供求信息發布制度和職業介紹制度等，為農民非農化提供制度保障。

4． 堅持就地轉移和異地轉移相結合。完善與農民在當地非農就業、在城鄉之間流動就業和向城鎮遷移成為市民相關的配套政策，如發展鄉鎮企業與縣域經濟、適度發展小城鎮、堅持農地基本經營制度和探索土地經營權流轉的形式與方法、引導大中城市產業結構升級與就業結構的對應協調、提高服務業就業比重和優化第三產業內部就業結構等。

5． 提高農民轉移就業能力與加快農民非農轉移進程相結合。提高農民轉移就業能力是今后農民非農化進程中的關鍵和重點。縱觀農民非農化進程中產生的諸多問題，除體制機制與制度原因外，無不與農民自身的素質與能力相關。因此，有針對性地加強對農民轉移前的教育與培訓，加上轉移后的崗位訓練、持續不斷的學習和綜合素質的全面提高，對增強非農就業的穩定性、非農收入增加的持續性具有人力資本的投入效應。這種效應又對后來的農民非農轉移產生連續良性互動的示范作用。這對于消除勞動力市場上存在的技能型結構性失業具有重要意義，是農民非農化進程穩步推進的決定性力量。

6． 注重長期政策與短期政策的結合與銜接。農民非農化長期政策的制定應當正確反映經濟社會發展的趨勢與規律，與社會轉型發展、經濟改革與發展所處的階段相結合相適應，體現生產關系的調整與上層建筑的改革對解放和發展社會生產力的巨大促進作用，體現科學發展觀與構建社會主義和諧社會的總體要求，如重點解決農民工融入城市社會問題以及從“準市民”向市民轉化過渡中的相關政策配套。短期政策應當立足國情，立足當前，反映求實精神，解決現實問題，如城鄉居民的再分配利益差別問題、農地、住房、就業、子女入學問題以及處于城市邊緣形成第三元社會所引發的其它一系列具體問題。

注釋：

① 董輔礽：《中華人民共和國經濟史（下）》，經濟科學出版社1999年版，第141、225頁。

② 劉江：《21世紀初的中國農業發展戰略》，中國農業出版社2000年版，第592頁。

③ 國家統計局：《中國統計摘要（2004）》，中國統計出版社2004年版，第9頁（整理）。

④ 《十屆全國人大一次會議〈政府工作報告〉學習問答》，中國言實出版社2003年版，第180頁。

⑤ 魏禮群：《科學發展觀和現代化建設》，人民出版社2005年版，第45頁。

⑥ 劉軍、陳蘭：《當前農民工流動就業數量、結構與特點》，《中國勞動保障報》2005年7月26日。

（責任編輯劉龍伏）