如何建立水庫移民的長效機制

摘要：水利水電工程移民是當今社會一個特殊的貧困群體。這個貧困群體，全國有2000多萬人，僅湖北就有近300萬人。其問題所沉淀的量之大，交織的面之廣，牽涉的人之多，形成的水之深，為國內外所少有。如何建立水庫移民的長效機制，解決移民的長治久安問題，不僅關系到水庫移民的切身利益，而且關系到建設和諧社會和小康社會的戰略全局。

關鍵詞：水利水電；移民；企業改制

中圖分類號：Ｆ124文獻標識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2007）05－0013－05

一、偉大的貢獻

中國水利水電建設的宏大偉業是庫區幾代移民的無私奉獻鑄就的2年，說他們的付出是偉大的貢獻，一點也不為過。下面以在湖北的三峽、丹江口、清江和黃龍灘四個工程的水庫移民為例，來說明水庫移民在水利水電工程建設中所作出的貢獻。

第一，移民為工程建設所作出的貢獻。為支持三峽工程（含葛洲壩工程）、丹江口和南水北調工程、清江工程和黃龍灘工程的水電建設，湖北有98萬移民（號稱100萬移民）“舍小家，顧大家，為國家”讓出家園，共淹沒土地112萬畝，淹沒房屋1375萬平方米，淹沒縣城6座，鄉鎮42座，淹沒企業559家，還淹沒了大量的交通、流通、通信、電力等基礎設施。

第二，移民為工程發電所作出的貢獻。解決中國和湖北的能源問題，一直是中國和湖北幾代人奮力解決的問題。中國是用電大國，但又是缺電大國，湖北是用電大省，但也是缺電大省，而我省對四個工程的百萬移民加上重慶的百萬移民讓出家園，為三峽等四大工程的順利建成發電作出了貢獻。三峽工程（含葛洲壩工程）、丹江口工程、清江工程（含隔河巖、高壩州、水布埡工程）、黃龍灘工程總裝機依次為1820萬千瓦（另葛洲壩工程271萬千瓦）、90萬千瓦、330萬千瓦、30萬千瓦，總裝機合計為2541萬千瓦，年均發電量為847億千瓦/時（另葛洲壩70億千萬/時）、38億千瓦/時、80億千瓦/時、7.6億千瓦/時，年均發電量合計為1042.6億千瓦/時。2541萬千瓦的總裝機，1042．6億千瓦/時的年發電量，不僅對湖北的城鄉供電，而且對整個中國的城鄉供電做出了巨大貢獻。

第三，移民為工程防洪所做出的貢獻。長江、漢江、清江分別流經湖北1100多公里、800多公里、400多公里，三條江對兩岸人民既有灌溉之利和舟楫之利，但同時又有洪水之害，防汛之苦。我省四大工程移民和重慶移民讓出家園，為工程順利建成解決防洪和灌溉問題作出了貢獻。三峽水庫正常蓄水位175米，總庫容393億立方米，其中防洪庫容221．5億立方米，工程有效攔蓄上游洪水，可使長江荊江河段的防洪標準由過去的10年一遇提高到100年一遇，可保護長江中下游荊江地區1500萬人口、2300萬畝土地。清江三級水庫都是調峰水庫，特別是在98′抗洪的關鍵時刻，清江隔河巖水庫配合三峽水庫和葛洲壩水庫，蓄水調峰，確保了長江中下游人民的生命安全。丹江口水庫和黃龍灘水庫也是調峰水庫，僅黃龍灘水庫建成以后，就調節洪峰30多次，減少下游經濟損失上億元。

第四，移民為工程通航所作出的貢獻。長江、漢江、清江過去的航道一直不好，大船的通過能力極為有限，我省四大工程移民和重慶移民讓出家園，為工程順利建成解決通航問題作出了貢獻。三峽大壩建成以后，水位抬高，長江航道大為改善，同時大壩工程還建起了雙線五級船閘和單線一級垂直升船機。雙線五級船閘可通過萬噸級船隊，年單向通過能力為5000萬噸，單線一級垂直升船機可快速通過3000噸級的客貨輪。清江三級水庫的興建和丹江口水庫南水北調蓄水位的提高，對改善清江和漢江航道也起了至關重要的作用。

第五，移民為工程供水所作出的貢獻。我省四大工程移民讓出家園，為工程順利建成解決供水問題作出了貢獻。目前，四大水庫每年為城鄉供水70億立方米，南水北調中線工程采取對丹江口水庫加壩調水的方案，使正常蓄水位由157米提高到170米，相應庫容由174．5億立方米增加到290．5億立方米，每年存在的從丹江口水庫調水量達130億立方米，受益人口4000多萬人，成為支撐北京、天津、河南、湖北和華北經濟板塊的水流大動脈。

二、水庫移民存在的嚴峻問題及其深層次原因

水利水電工程成敗的關鍵在移民。我們所調研的四大工程，從一開始，黨委和政府就度度重視，移民部門和業主單位大力支持，百萬移民主動配合，總的來說，移民任務按期完成，基礎設施大為改善，產業結構得到調整，城鎮化進程大大推進，整個移民區和移民安置區都站在一個較高的起點上，生產生活恢復較快。但由于四大工程時間跨度太長，前后補償標準不一，再加上體制和機制等多種原因，移民存在的問題較多，有些問題甚至比較嚴峻，歸納起來有以下五個難點：

第一，補償不足，移民生活難。由于歷史原因和體制原因，對移民的補償總體偏低，而且標準不一，所以帶來移民、特別是老移民生活十分困難。從補償標準來看，按土地每畝年產值倍數補償，地方老水庫為2—3倍，中央大中型水庫為4—6倍，三峽水庫為8倍，南水北調中線工程為16倍，三峽水庫中壩區的補償標準又遠低于庫區。由于上述原因，地方老水庫移民、三峽水庫的壩區移民和中央與地方共建的大中型水庫移民如清江水庫，由于補償標準太低，因此移民的生產生活十分困難，其生活水平基本上處在“三個低于“的狀況，即：移民生活水平低于搬遷前水平，低于當地農民平均水平，低于當地貧困線水平。以2005年為例，全省農民人均純收入已達到3099元，但老水庫移民人均純收入才達到1987元，人均相差1112元。全省人均住房使用面積為36．05平方米，而老水庫移民平均只有21．28平方米，人均相差14．77平方米。如黃龍灘水庫于1976年建成，當時按照“政治移民”、“多帶思想少帶家當”的指導思想移民，人均補償只有270元，“補而未償，元氣大傷”。2005年，該水庫移民人純收入只有966元，比全縣平均水平少496元，人均口糧140．5公斤，比全縣人均低104．5公斤。又如三峽壩區，當時按照“特事特辦，急事急辦”和“邊征地、邊搬遷、邊安置”及“移民搬遷突擊戰”的指導思想移民，移民補償太低，加上就業困難，人均純收入只有1996元，比該區平均水平少1987元。

第二，產業空虛，移民就業難。外遷移民一般有一定的生產資料和生活來源，而內安移民由于環境容量嚴重不足，部分移民處于失業狀態，加上安置在工商企業的移民，由于企業改制而紛紛下崗，所以內安移民中形成了大量的“無土地、無工作、無收入”的“三無人員”。這部分移民又大部分集中在“后靠農村移民”、“占地農民移民”、“城鎮純居民移民”和“企業下崗移民”這四種移民群體。如清江隔河巖水庫移民3．6萬人，按人均一畝土地安置，應需土地3．6萬畝，而移民安置區湊合不到2萬畝，不少移民“種田無地，就業無門，生活艱難”。移民中13793個勞動力，有4781人沒有事做，在4781人中有非農移民3221人，有1570人拿低保，還有1700多人沒有著落。丹江口水庫淹沒區的鄖縣柳陂鎮，是全省十大明星鄉鎮之一。2005年，人均純收入3700元，人均住房46．5平方米，人均存款13000元。隨著南水北調中線工程上馬，該鎮三分之二的土地被淹沒，1．2萬畝菜地被沉入水底，全鎮移民2萬人，其中集鎮非農移民5000人，這部分移民的就業將是一個嚴重問題。又如三峽壩區秭歸縣建了新縣城，不少移民進了新城，但由于產業薄弱，不少移民“領低保，曬太陽，做小工，打麻將”。三峽壩區夷陵區移民中有貧困人口4647人（家庭人均月收入低于130元），占壩區移民的42．8％，其中特困人口1565人，占貧困人口的33．7％。特別是安置在縣城的下崗移民3672人，調查中發現有70％的家庭無土地、無工作、無生活來源，靠低保買米、買油、買菜，有的一天只吃兩餐飯，有的特困戶靠撿菜葉維持生活。

第三，水位抬高，移民行路難。三峽水庫蓄水后，宜昌市有19條河流受長江干流回水頂托，淹沒道路總里程為118公里。且河流變寬，水位變深，淹沒人行路213．5公里，淹沒人行橋45座，行路難涉及移民19170人。由于水位抬高，車運改為船運，過橋改為過河，給移民生產生活和學生上學帶來諸多不便。清江庫區隔河巖水庫形成后，有10．8萬畝的水面、560公里的庫岸線，庫區的人行路、人行橋、人行渡船、人行碼頭被淹不少，庫區群眾面臨過河難，生產生活、學生上學都有很多困難，特別是汛期，百姓更是苦不堪言。黃龍灘水庫形成以后，交通不便是庫區最大的難題，移民下地干活、學生上學、求醫買藥都得翻山越嶺，繞道過渡。

第四，滑坡嚴重，移民安全難。清江隔河巖水庫形成后，庫岸線周長560公里，水庫水位時起時落，造成地質災害頻繁，僅國家認可的大中型滑坡、坍岸體就有100多處，經長委地質大隊三次復核認可，長陽境內受滑坡威脅的933戶、3854人，已遷出滑坡戶344戶、1666人，尚有589戶、2188人沒有搬遷，這些移民的生命財產仍受到極大威脅。三峽庫區的秭歸縣是地質災害多發區，長江水位由65米上升到175米之后，垂直落差達到110米，隨著水面增寬，河汊增多，對庫岸侵蝕面加大，隨時會誘發地質災害。據長委地質大隊復核，該縣現有滑坡體75處，需新增搬遷避讓人口11657人。黃龍灘水庫庫區有17處變形滑坡體，涉及移民348戶、1795戶，居住地十分危險。

第五，二次搬遷，移民安置難。我省庫區還涉及到二次移民，特別是丹江口庫區更是如此。南水北調中線工程大壩加高后，其壩區、庫區、引江濟漢工程區的三大板塊都存在二次移民問題。丹江口水庫一期工程始建于1958年，當時移民59500戶、28．7萬人。這次丹江口二期南水北調工程大壩加高后，其中部分老移民又要實行二次移民。這些老移民實行二次移民，主要存在以下問題：一是經濟水平低下。到2005年，庫區移民人均純收入只有1440元，與該市平均水平相差368元，比全省、全國平均水平相差更大。二是生存條件惡劣。庫區人均耕地只有0．71畝，耕地少且質量差，按南水北調新的補償標準計算，這些老移民補償不多，又要吃虧。三是住房面積狹小。據長委調查，丹江口市城郊農村移民人均占有正房面積只有16．24平方米，城區移民人均占有正房面積只有13平方米，按南水北調新的補償標準計算，這些老移民在住房補償上也要吃虧。四是新老移民攀比。丹江口大壩加高后，按170米正常蓄水，庫區移民將動遷17．48萬人，其中內安8．9萬人，外遷8．5萬人，在將動遷的17．48萬人中，有的老移民將二次移民，成為新移民；有的老移民將原封不動，仍然是老移民，部分老移民變成新移民，將享受新的補償標準，部分原封不動的老移民將享受不到新的補償標準，這必然造成這些老移民心理失衡，導致新的不穩定因素。五是壩區已暴露了一些新的問題。壩區移民的642戶、2572人，已于2006年6月28日前因丹江口大壩加高施工占地而全部搬出，現壩區移民反映：土地和房屋補償標準偏低；城區移民414戶、1556人，絕大部分失去了固定職業，生產生活出現嚴重困難；加上水位抬高，交通也出現一些問題。

為什么水庫移民會出現上述諸多問題？究其根源，它已觸及到我國改革和發展最深層次的矛盾，根本原因是移民制度、體制和機制方面的問題造成的。歸納起來，主要有以下五個方面的原因：

第一，移民制度帶來的問題。從制度背景來看，我國長期處在計劃經濟時代，選擇市場經濟體制，只是黨的十四大以來近十多年的事。在計劃經濟時代，我國及我省采取的辦法是：工程由政府主辦，移民由政府安置，補償按計劃進行。我國進入市場經濟時代以后，一些興辦的工程引入市場機制，但移民基本上還是由政府安置，因此行政色彩、計劃烙印還根深蒂固。從調查的四個工程來看：黃龍灘老水庫的移民，是典型的行政移民和計劃安置；三峽工程移民在黃龍灘移民的基礎上有了改進，加進了業主參與的成分，但基本上還是行政移民、計劃安置；清江移民在三峽移民的基礎上，又進了一步，加大了業主移民的力度，但仍然沒有跳出行政移民、計劃安置的框框；丹江口南水北調工程移民在清江移民的基礎上又進了一步，除了加大業主參與的力度之外，在移民補償上由三峽移民的8倍提高到16倍，在政策上已經逼近市場化的移民政策，但在操作層面上，仍然還是沿襲行政移民、計劃安置的辦法。

在計劃經濟時代和從計劃體制向市場體制轉軌的時代，過去的行政移民、計劃安置曾創造了巨大的歷史功績，在動員和組織千百萬移民群眾讓出家園、支持國家建設方面作出了巨大貢獻。但在進入市場體制后，這種行政移民、計劃安置的移民制度已暴露出一些突出問題：一是移民主體不對。市場體制下的水利水電工程建設應采取“誰投資、誰受益、誰建設、誰移民”的制度，不能再采用“業主受益，政府移民”的老辦法。這種辦法造成的結果只能是：業主部門享有長期的壟斷效益，而政府卻要承受移民補償的長期壓力。二是補償根據不對。業主對移民的房屋補償、土地補償應遵循“等價交換”的原則，而不是由移民部門和業主單位框算一個補償標準，特別是土地補償，不能用土地生長農作物的價值來定價，而應該用土地用來蓄水發電和供水的價值來定價。過去，為什么基本上所有的水庫移民都補償太低，除了當時的歷史背景和財力制約以外，補償根據不對，是一個重要原因。三是交易方式不對。市場體制下移民的房屋和土地補償應該實行業主與移民（或由移民選出代表和移民局組成移民委員會）對等談判，而且可以討價還價。而現在的辦法是由移民部門和業主部門不同移民談判而把補償標準和補償辦法強加于移民，這種辦法肯定是有失公平的不平等做法。

第二，移民體制帶來的問題。現在上面的移民管理機構有四大系統，即“三峽辦”系統、南水北調系統、中央大中型水庫系統、地方中小型水庫系統。這四大移民系統由于分屬不同的部門安置和管理，加上一些歷史原因，因而補償標準不一，由此形成了各種利益沖突，在一定程度上激化了移民矛盾。如目前的補償標準、地方老水庫、中央大中型水庫、三峽水庫、南水北調工程都不相同，而且三峽壩區和庫區的補償標準又有不同，所以導致地方老水庫移民與中央大中型水庫攀比，中央大中型水庫與三峽水庫攀比，三峽水庫又與南水北調工程攀比。補償標準不一，除了不同時期的體制背景和財力差別而外，一個重要原因，是移民多頭管理、政出多門所造成的。

第三，企業改制帶來的問題。過去的移民安置，一般采用兩種辦法：一是外遷安置，二是內安安置。內安安置又分農業安置和企業安置，實踐結果，外遷安置比內安安置較為穩定，農業安置比企業安置又較為穩定。因為近些年來，隨著市場體制的推進，產業結構的調整，企業體制改革，移民紛紛下崗，出現了大批“無土地、無工作、無收入”的移民，從而激化了移民矛盾。如三峽壩區夷陵區因當時“水趕人”突擊安置移民11102人，其中移民勞力6625人，當時安置進企業418家、6120人，由于企業改制，只有510人在崗，下崗移民5704人，下崗移民中只有867人自謀職業有一定收入，有4837人失業，生產生活造成嚴重困難。加上壩區與庫區補償標準不一，移民更是心里不平。2002年8月10月，該區壩區移民大規模上訪圍攻區政府長達三個月之久。2004年3月底，又有100多名壩區移民持續一個月上訪，他們堵住政府大門，高喊口號，拉出標語，甚至動手動腳。經過大量的艱苦工作，事態才予平息。后來，中央出臺政策，將壩區移民納入庫區移民統一管理，進行后期補償，才基本得以安定。

第四，水位上升帶來的問題。三峽水庫、清江水庫、丹江口南水北調水庫、黃龍灘水庫等水庫周邊，原來就存在交通不便、地質災害問題。特別是水庫蓄水上升以后，更加帶來了庫區群眾行路難、過河難、上學難、求醫難、生產生活難等交通問題。同時，也帶來了新的地質災害問題。加上水庫建起以后，有些交通設施建設跟不上，地質災害治理滯后，庫區移民日夜不安。

第五，新上工程帶來的問題。經濟在發展，社會在進步，體制在變革。事物的一般規律是：新上的工程同早上的工程相比，移民體制更先進，移民政策更優惠，移民方式更完善。同時也帶來另一個問題，就是老庫區的移民與新庫區攀比，從而心態失衡，矛盾叢生，調查研究的四類工程正說明了這一點。由于攀比帶來諸多矛盾，而且這一矛盾又不可能用現在的移民政策來解決老移民問題，只能遵循“老移民老政策，新移民新政策”的原則來解決。但用這個政策解決移民問題，又增加了工作的許多難度。

三、建立水庫移民的長效機制

如何建立水庫移民的長效機制、解決移民的長治久安問題，是社會關注的一個重大問題。根據當前市場經濟的制度背景和庫區移民存在的問題，我們認為，最根本的是要用改革的辦法解決當前存在的問題。具體講，應實行以下六項改革：

第一，改計劃移民為市場移民。行政移民、計劃安置雖然起了一定的歷史作用，但它的弊端是“重工程、輕移民；重搬遷，輕發展；重生活安置，輕生產安置”，因此帶來不少問題。既然我們改革的取向選擇了市場經濟，我們的一切經濟活動就應該采用市場化的辦法，水庫移民也不例外。具體講：一是庫區的移民主體應該是業主，而不應該是政府。政府應該是裁判員，而不是運動員。二是補償根據應該是產權，而不是框算。產權，包括地權、房權、水權。地權、房權前面已有論述；水權，包括國有水權、區域水權、流域水權、集體水權、私人水權，從水庫的水權來看，總體講是國有水權，但在庫區內，應該給庫區移民劃定部分集體水權，這部分集體水權，應用貨幣的價值方式補償給庫區集體組織，然后計算給移民個人。在操作過程中，房權可補償到戶，地權、水權也可以補償到戶，也可以作價參與水利水電工程入股，并定期按股分紅，讓廣大移民共享水利水電工程的建設成果。三是交易方式應該是對等談判，而不是單方決定。在談判過程中，水庫業主作一方，水庫移民應作另一方（移民可選出代表和移民局成立移民委員會），政府應指派國資部門成立第三方裁決監督機構，對業主方和移民方的談判進行裁決并監督執行，明確移民主體，明確補償根據，明確交易方式，這是徹底的市場化移民，其辦法可以實行老水庫老辦法（計劃移民與市場移民相結合），新水庫新辦法（新建水庫一律采取徹底的市場化辦法）。徹底的市場化移民是國際慣例，是今后水庫移民的必由之路，也是市場規律和經濟規律所決定的，應該堅定不移地朝這個方向走。

第二，改多頭管理為一家管理?，F在移民管理機構的四大系統，機構復雜，多頭管理，補償標準各異，管理成本高昂，應該進行改革。建議國家成立移民總局或移民部，省里成立移民廳或將所有的移民事務交給省移民局管理，政府加強組織領導。這種辦法，有利于統一管理，統一辦法，統一政策，統一補償標準，并節約管理成本，提高工作效率。

第三，改行政行為為法制行為。市場經濟是法治經濟，依法移民應是我國移民的基本方針和尚方寶劍。80年代以來，我國先后出臺了一些庫區移民的政策法規，特別是1991年國務院頒布了《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，這些政策法規對過去的庫區移民起了重要作用。但隨著改革開放的不斷深入和市場經濟的深層推進，加上移民環境發生了深刻變化，過去的政策法規遠不適應現實水庫移民工作的需要。因此，建議全國人大應在調查研究的基礎上，制定《水庫移民法》，省人大應制定《水庫移民管理條例》，做到有法可依，違法必究，將水庫移民納入法制化、規范化和科學化的軌道。

第四，改兩次補償為一次補償?！扒捌谘a償，后期扶持”有一定作用，也是歷史形成的，但弊端很多，搞不好是個“無底洞”。建議今后的水庫移民，按照市場規則和等價交換的原則，一次打足給夠，一次補償到位，不留尾巴，不留后遺癥。這種辦法有利于庫區移民的長治久安。

第五，改長期扶持為一次買斷。2006年10月，根據國家有關規定，我省出臺了大中型水庫移民后期的扶持政策，規定2006年6月30日以前的移民從2006年7月1日起再扶持20年，每人每年補助600元；2006年7月1日以后搬遷的移民從搬遷之日起扶持20年，每人每年補助600元。應該說，這是個非常好的政策。但20年以后怎么辦，在20年內，有的移民提出后期扶持標準太低怎么辦？這仍然存在“隱患”。建議政府可以采取國企改革的辦法，業主按每度電5厘錢的標準計算若干年，提前拿出一筆錢，按照規定，計算到人，一次買斷，不留后患。也可以采取江蘇、浙江的辦法，變長期補償為終生保障。其作法是：對達到退休年齡的移民，戶口“農轉非”，為其一次性繳納養老保險統籌費，最高為15年，從退休的次月開始發放基本養老金；對于男性45—60周歲，女性35—55周歲的移民，安置標準與退休人員大致相同。但退休前每人每月發給生活補助費和醫療包干費160元，如果移民在領完生活補助費后，仍未就業或生活困難，其中符合社會救濟條件的，經民政部門審批后，給予生活救濟。這種辦法可以借鑒。

第六，改資金扶持為產業扶持。目前，庫區移民因喪失土地或企業下崗，失業返貧者較多，建議對這部分移民改資金扶持為產業扶持。具體辦法：一是建立庫區產業基金。如三峽水庫，國家一年拿5億元，扶持6年，合計30億元，用申請項目的辦法進行扶持。二是實施“移土培肥”工程。如三峽庫區實施這一工程，僅我省就完成取土面積925．5公頃，取土量完成226．88萬立方米，趕在庫區蓄水前搶出了一片“金土地”。這一工程，國家給予了資金扶持，出現了萬人背土上山造良田的動人局面。三是培植龍頭企業帶動。如三峽庫區興山縣興發集團培植磷化工產業，年銷售收入20億元，年利稅2．5億元，安排移民2300人，移民年收入都在萬元以上。三峽壩區的夷陵區稻花香集團培植酒業產業，年銷售收入15億元，年利稅1．6億元，安置移民1600人，移民年收入也都在萬元以上。

（責任編輯 陳孝兵）