唐代中央與地方的博弈—以土貢為中心

摘要：中央政府與地方政府的矛盾與斗爭，在歷史上屢見不鮮。在唐代，這一矛盾表現(xiàn)得特別明顯。用現(xiàn)代觀點來看，中央政府與地方政府的矛盾與斗爭就是一種博弈行為。唐代中后期，中央與地方在財政上產生了激烈的矛盾。當中央財力雄厚時，對地方的控制力就比較強，反之亦然。土貢雖然在唐代財政體系中并不占有特別重要的地位，但通過對唐代土貢的分析，從中也不難看出唐代朝廷與地方之間的博弈。

關鍵詞：唐代；中央政府；地方政府；博弈；土貢

中圖分類號：Ｋ242文獻標識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2007）05－0102－05

中央政府與地方政府的矛盾與斗爭，或可稱之為“博弈”，在中國歷史上屢見不鮮。唐代中后期，這種博弈表現(xiàn)得可謂淋漓盡致。安史之亂使強盛的唐帝國驟然衰落，徹底改變了唐朝中央與地方的關系。此前，朝廷對地方保持著絕對權威；此后，藩鎮(zhèn)勢力崛起，朝廷地位一落千丈，很多時候“政令不出長安城”。隨之而來的是朝廷與地方為了各自的利益，展開了激烈的“博弈”，迄于唐亡。古代政治與經濟沒有明顯區(qū)別，政治博弈必然也是經濟博弈。

一、博弈論的導入

所謂“博弈”，是指“兩個或兩個以上的比賽者或者參與者選擇能夠共同影響每一參加者的行動或戰(zhàn)略的方式。”①即參加競爭的各方為了實現(xiàn)自己利益的最大化而采取的策略。根據(jù)博弈雙方采取的競爭策略的不同，可以把解決博弈問題的方法區(qū)分為“協(xié)同性均衡”與“非協(xié)調性均衡”。當博弈雙方協(xié)調一致去尋找有利于共同盈利的戰(zhàn)略，雙方就會出現(xiàn)協(xié)同性均衡的狀態(tài)。反之，當博弈雙方選擇戰(zhàn)略時都沒有合謀，只是選擇對自身最有利的戰(zhàn)略而不考慮其他任何對手的利益，就會帶來非協(xié)調性均衡的結局。其中協(xié)調性均衡也叫正數(shù)和博弈，對博弈雙方來說是一種理想的“雙贏”格局。但博弈通常是建立在個體行為理性基礎上的“非合作博弈”，也稱“零和博弈”。對弈雙方均按各自最優(yōu)決策行事，以達到個體效率的最大化，但由于各方的不合作，個體理性并不一定會達到自己的預期目標，往往是“此消彼長”的盈利狀況。

二、“零和博弈”下的中央與地方關系

歷史上，中央與地方的關系始終是中國社會發(fā)展的主要矛盾之一。各級政府包括中央政府作為經濟行為主體追求自身利益是合乎經濟人的理性行為的，在一系列政策實施的背后，無不反映著中央與地方的經濟利益。

封建社會，中央與地方的權力關系是一種支配與被支配的關系，換句話說，就是中央權力居于支配地位，地方權力處于被支配地位。一般情況下，地方是沒有能力與中央博弈的。但這也并非完全絕對。中央政府與地方政府在大統(tǒng)一的前提下，考慮問題是有差別的。中央政府，強調統(tǒng)一與集權；地方政府，關注特殊與分權。因此，中央與地方始終存在著集權——分權的矛盾，不論采取什么措施只會有利于發(fā)揮一方的積極性而壓抑另一方的積極性。這主要是因為長期以來中央與地方關系基于“零和”的甚至是“負和”的博弈觀。這種零和博弈觀的產生是多方面原因綜合作用的結果，主要是因為地方政府的權力基本上來源于中央政府，地方具有明顯的依附性，地方政府權力的大小及其運用方式、效果和調整取決于中央政府的態(tài)度。所以，在這一態(tài)勢下，地方權力的擴大就意味著中央權力的縮小，反之，地方權力的縮小則表示著中央權力的相應擴大。二者的增減相互抵消，呈現(xiàn)出零和博弈觀的趨勢。②

當社會出現(xiàn)重大危機，也即意味著政治經濟權力的再次分配。以唐代為例，安史之亂是一次重大非正常變故，中央與地方的權力在這場重大變故中發(fā)生了十分明顯的伸縮，中央與地方的關系出現(xiàn)了明顯斷裂。安史之亂，極大地削弱了中央的權力，包括經濟財政能力，地方則大大擴充了政治經濟利權，因此它實際上也是唐朝國家財政的分水嶺。

如所周知，唐前期實行“強干弱枝”的“關中本位”政策，在財政方面也是如此。唐前期地方并無獨立財權，“唐前期實行的是統(tǒng)收統(tǒng)支的中央集權的預算管理體制，并不存在中央預算與地方預算的區(qū)分。”③相對于地方，唐朝廷在財政方面占據(jù)絕對優(yōu)勢，因此對地方也擁有絕對支配權。高宗武后以后，雖然財政收入在不斷增加，但是開支的增長更快。唐中央的財政狀況不斷趨于惡化。在這種情況下，唐政府的財政思想也隨之變化，即由節(jié)流轉向開源。由此，唐玄宗以后，理財大臣在唐中央政府中的地位日趨重要和顯赫。唐玄宗統(tǒng)治時期特別開元后期和天寶時期，官員隊伍龐大，俸祿支出劇增；對外戰(zhàn)爭絡繹不絕，軍隊員額空前龐大，軍費開支驚人；再加之，以玄宗為首的官僚集團的奢侈和腐化，唐中央財政隨時面臨崩潰。當安史之亂發(fā)生時，唐政府在財政方面的窘況立即原形畢露。

唐中后期，中央與地方出現(xiàn)了明顯的財利爭奪，而且越來越激烈。陳明光先生通過考察唐中后期的各種財政現(xiàn)象，指出其所反映的財利爭奪實質。他指出，中外給用除陌，“實質上是唐后期中央政權向地方方鎮(zhèn)爭奪財力的一個重要方式”；④接納方鎮(zhèn)進奉是“唐中央向方鎮(zhèn)爭奪財力的另一種非常手段”；⑤元和元年天下地子十分二分建常平義倉，“從一個側面反映出唐后期在地方割據(jù)傾向加強的時局下，中央財政向地方財政爭奪財利的矛盾斗爭關系”。⑥黃永年先生也指出，“建中元年頒行兩稅法時的新規(guī)定新措施，無一不是反映了中央對地方的財權之爭”。⑦

何以會出現(xiàn)上述局面？這是因為地方藩鎮(zhèn)已經成為相對獨立的經濟實體，中央與地方的關系趨于分權。地方藩鎮(zhèn)具有雙重代理的身份，一方面代理中央政府，對本地區(qū)實行管理；另一方面代理本地區(qū)的居民（包括方鎮(zhèn)自己）的利益，以實現(xiàn)本地區(qū)經濟利益最大化，在政治上則表現(xiàn)為明顯的離心傾向。因為地方政府既代理中央政府又代理本地居民，那么其與中央政府的效用函數(shù)并不會總是一致。在地方政府與中央政府目標不一致的情況下就存在地方和中央博弈的可能性。在中央政府力量比較強大時，中央與地方的關系主要還是零和博弈的模式即非輸即贏的模式，兩者發(fā)生博弈的可能性還比較小。然而安史之亂改變了中央與地方的權力關系，地方權限已大大擴大化了，地方上首先具備了較強大的經濟與財政實力，因而會要求更多的政治權力。王壽南先生的研究表明，“唐代中央政府經濟力強弱與對藩鎮(zhèn)控制力之大小成正比。”⑧當中央與地方的目標不一致時，中央政府與地方政府的博弈便不可避免了。

三、唐代土貢所反映的博弈現(xiàn)象

1． 唐代土貢制度概略

土貢，亦稱常貢，即通常所講的“任土作貢”，指的是地方州縣向宮廷進獻的地方特產，其中主要包括土特產和手工業(yè)品，因其主要用于供應王（皇）室，因而在質量上有比較嚴格的要求。土貢的起源很早，或許早在大禹時期就已經出現(xiàn)。據(jù)《尚書·禹貢》載：“濟河惟兗州，……厥貢漆絲，厥篚織文。海岱惟青州，……厥貢鹽絺（即細葛布），海物惟錯，岱畎絲、枱、鉛、松、怪石。”孔安國《書·禹貢》序：“禹別九州，隨山浚川，任土作貢”。為什么會出現(xiàn)土貢？地方向中央貢獻土特產品，大概表示地方對中央的服從，也就是中央對地方的絕對政治權威，其政治象征意義明顯大于實際經濟利益。此后，土貢逐漸發(fā)展成為一種制度規(guī)定，不斷趨于完善，也有自己的一套相應的禮儀規(guī)制。古代帝王未必注重土貢的數(shù)量，但絕對注重土貢的形式及其所蘊涵的政治象征意義。

唐代是古代土貢制度趨于完善化的時代。唐代的土貢資料集中見于文獻的有《唐六典》、《通典》、《貞元十道錄》（敦煌文獻殘卷《鳴沙石室佚書》）、《元和郡縣圖志》、《新唐書·地理志》等，另外還有一些零星材料則散見于不同的文獻中。學者對唐代土貢的系年、種類、名稱等方面進行了諸多研究，厘清了其中的不少問題。⑨

土貢屬于唐代國庫的特種收入之一。《舊唐書·職官志三》載：（太府丞）“凡正、至大朝所貢方物，應陳于殿廷者，受而進之。”太府寺之左右藏是承受土貢的官署。土貢是各州縣“隨鄉(xiāng)土所產”的法定貢賦，包括金玉珠寶玩好之物、藥品食物珍稀果蔬之類，以及特產綾絹與用物等等，納貯于太府寺右藏庫，屬于國家財政的一項重要來源。《舊唐書·職官志二》載：“凡天下十道，任土所出，為貢賦之差。”分天下十道乃太宗貞觀元年之事，可見，唐初即有土貢之規(guī)定。《通典》卷6《食貨典》載：“天下諸郡，每年常貢”。又注：“按令文，諸郡貢獻，皆取當土所生，準絹為價，不得過五十匹并以官物充市。所貢至薄，其物易供，圣朝常制于斯在矣，其有加于此，亦折租賦。不別征科。”制度上規(guī)定的土貢物品的數(shù)量確實不大。如果照章辦事，也不會對地方上造成很大負擔。

由于史料的原因，唐代土貢收入的數(shù)額是難以計算的，但亦非完全無從計算。據(jù)《新唐書·地理志》，唐代有正州358個，羈縻州856個，兩者相加為1214個。羈縻州的土貢不一定全部可靠，但至少將近一半是比較可靠的，姑且定為400個左右，與正州相加則為750個左右，以每州府土貢準絹價50匹計算，則750州府的土貢折絹大約為3．75萬匹。實際上，由于都督刺史大多違制進貢，則唐代土貢的數(shù)量大約應在4萬匹左右。據(jù)《資治通鑒》卷209“中宗景龍三年三月”條載，當時全國的庸收入“多不過百萬，少則六七十萬匹”。平均起來，當有80萬匹左右，這樣每年土貢的收入相當國家正稅庸收入的1/20，這一比例已相當可觀了。

實際上，直到玄宗開元之初，土貢在中央財政中基本不占什么地位。唐前期關于土貢的材料少之又少，這應該并非偶然現(xiàn)象，它說明唐前期土貢的微不足道性。加之，太宗高宗時期的“小政府”結構，府兵制的負擔主要還是由番上征行的士兵自己承擔，唐政府的財政開支確實算不上很大，也沒有必要指望土貢真的能起什么作用。而且，土貢顯然還很容易引起民怨。地方官員為前途計，很容易利用土貢的名義去邀功請賞甚至中飽私囊，但最終引起的不良政治后果卻要由朝廷承擔。對此，唐初統(tǒng)治者是保持高度警惕的，嚴禁官員利用土貢諂上蠹民。如，貞觀二年，唐太宗就對朝集使說：“任土作貢，布在前典，當州所產，則充庭實。比聞都督刺史，邀射聲名，厥土所賦，或嫌其不善，逾意外求，更相仿效，遂以成俗，極力勞擾。”⑩既然“遂以成俗”，說明地方官員非常熱衷于這種行為。但是，請注意此時朝廷對待此類行為的態(tài)度非常明確：禁止法外之貢。

2． 唐代土貢所見博弈現(xiàn)象

根據(jù)王永興先生的研究，現(xiàn)存唐代土貢史料的系年如下：“1、開元二十五年貢（《唐六典》三‘戶部郎中員外郎’條）；2、開元二十六年至二十九年貢（《元和郡縣圖志》；3、天寶中貢（《通典》六《食貨典》六《賦稅》下）；4、貞元貢（賈耽《貞元十道錄》，敦煌文書殘卷，見《鳴沙石室佚書》）；5、元和元年至九年貢（《元和郡縣圖志》）；6、長慶貢（《新唐書》三七——四三下《地理志》））”。{11}由上可知，現(xiàn)存土貢史料主要反映的是中晚唐時期的狀況，即玄宗后期至穆宗時期。

唐代土貢有一個明顯特點，就是愈到后期貢品的數(shù)量和種類越多。尤以玄宗時期的變化最為明顯。玄宗時期土貢的驟然增加，這其實是唐中央用度擴大的表征。前面說過，玄宗時期財政開支浩大，其理財思路由唐前期的節(jié)流轉向開源，盡可能地擴大財政來源。此前在財政上一向不受重視的土貢，也成為皇室的重要財源之一。因此，從開元后期開始，土貢的記錄逐漸增多和完善，它至少表明土貢在朝廷財政體系中的地位有所上升。對于玄宗來說，任何收入都是可以緩解財政緊張局面的。雖然制度上關于土貢的規(guī)定并不算多，但是土貢的收入還是在唐皇室消費占有一席之地。況且，制度規(guī)定和實際情形還有很大的可操作空間。一般的情形，地方官員所貢往往會超出制度規(guī)定。正所謂：“進獻之事，臣子常心，雖有敕文不許，亦合竭力上貢。”{12} 玄宗時期，對地方的控制力還在，土貢制度仍然能正常運轉，土貢的收入相當可觀。

安史之亂后，朝廷對地方的控制力減弱了。唐朝的財政體系陷入混亂，對此楊炎指出：“迨至德之后，天下兵起，始以兵役，因之饑癘，征求運輸，百役并作，人戶凋耗，版圖空虛。軍國之用，仰給于度支、轉運二使；四方征鎮(zhèn)，又自給于節(jié)度、都團練使。賦斂之司數(shù)四，而莫相統(tǒng)攝，于是綱目大壞，朝廷不能覆諸使，諸使不能覆諸州，四方貢獻，悉入內庫。權臣猾吏，因緣為奸，或公托進獻，私為贓盜者動萬萬計。河南、山東、荊襄、劍南有重兵處，皆厚自奉養(yǎng)，王賦所入無幾。吏職之名，隨人署置；俸給厚薄，由其增損。故科斂之名凡數(shù)百，廢者不削，重者不去，新舊仍積，不知其涯。百姓受命而供之，瀝膏血，鬻親愛，旬輸月送無休息。吏因其苛，蠶食于人。”正所謂“國弱民窮”。鑒于此，楊炎首倡兩稅法，朝廷才重新基本建立一套新的財政制度。這種制度本身有一個三分法原則，即送省、留使、留州各三分之一。唐朝的收入明顯表現(xiàn)出地方分權的色彩，也就是在各種收入中都表現(xiàn)出上供和留州、留使的矛盾，這一矛盾貫穿于唐朝的整個后期。唐朝后期的收入與唐朝前期相比有明顯的減少，而它的支出由于國土各方向的危機大量增加。唐朝的收支狀況表現(xiàn)出它作為一個全國性政府的控制力的嚴重削弱。德宗之后，土貢之風越刮越烈，至穆宗時期，朝廷利用土貢政策大肆與地方爭利。《舊唐書·李德裕傳》載：“昭愍皇帝童年纘歷，頗事奢靡，即位之年七月，詔浙西造銀盝子妝具二十事進內。”時李德裕主政浙西，上表稱：“貞元中，李錡任觀察使日，職兼鹽鐵，百姓除隨貫出榷酒錢外，更置官酤，兩重納榷，獲利至厚。又訪聞當時進奉，亦兼用鹽鐵羨余，貢獻繁多，自后莫及。至薛蘋任觀察使時，又奏置榷酒，上供之外，頗有余財，軍用之間，實為優(yōu)足。自元和十四年七月三日敕，卻停榷酤。又準元和十五年五月七日赦文，諸州羨余，不令送使，唯有留使錢五十萬貫。每年支用，猶欠十三萬貫不足，常須是事節(jié)儉，百計補填，經費之中，未免懸欠。至于綾紗等物，猶是本州所出，易于方圓。金銀不出當州，皆須外處回市。……去二月中奉宣令進盝子，計用銀九千四百余兩。其時貯備，都無二三百兩，乃諸頭收市，方獲制造上供。昨又奉宣旨，令進妝具二十件，計用銀一萬三千兩，金一百三十兩。尋令并合四節(jié)進奉金銀，造成兩具進納訖。今差人于淮南收買，旋到旋造，星夜不輟，雖力營求，深憂不迨。”從李德裕所述來看，朝廷為了搜刮地方財富可謂不遺余力，而且數(shù)量令人吃驚。號稱富裕的江南道，在朝廷沒完沒了的索要下，也是“每年支用，猶欠十三萬貫不足，常須是事節(jié)儉，百計補填，經費之中，未免懸欠。”李德裕的上表暫時阻止了這次征索，但也只起了一個月的作用，“逾月之后，征貢之使，道路相繼”。不久又“詔進可幅盤條繚綾一千匹”。上述行為都是借土貢名義，充分反映了中央利用土貢的名義與地方爭利的實質。

朝集制度的變化也反映了中央與地方關系的微妙變化。唐代朝集制度大致確立于貞觀初年。{13}朝集使進京除了“上計”的任務外，還要向朝廷進奉土貢。《唐六典》卷3《尚書戶部》“戶部郎中員外郎”條載：“凡天下朝集使，……元日陳其貢篚于殿庭”。朝集使向朝庭呈獻貢品，是中央權威的象征。唐前期朝集制度運行得比較平穩(wěn)。據(jù)載，武周時期，一次云集洛陽的朝集使竟然多達2800余人。{14}充分表明中央對地方的強大控制力。與此呈鮮明對比的是，德宗建中元年十一月，天下朝集，州府朝集使只有區(qū)區(qū)173人。{15}反映了中央權威的急劇下降。朝集使不來，土貢自然也不會有。實際上，在安史之亂爆發(fā)后，朝集制度曾經中斷了整整25年，直到建中元年德宗將其恢復。但是，德宗恢復朝集制也僅維持了一年，建中二年便又宣布朝集使“宜且權停”。此后，唐廷多次嘗試恢復這一制度，但都沒有成功。沒有朝集使向中央押解土貢，朝廷不得不經常派出“征貢之使”，向地方索要貢獻。

注釋：

①［美］Ｐ·薩繆爾森·Ｗ·諾德豪斯：《經濟學》（中譯本），商務印書館1982年版。

② 方忠、張華榮：《三層互動：中央政府與地方政府的正和博弈》，《成都行政學院學報》2005年第1期。

③ 陳明光：《唐代前期國家預算形態(tài)述論》，《財政研究》1989年第4期。

④ 陳明光：《唐代“除陌”釋論》，《中國史研究》1984年第4期。

⑤ 陳明光：《論唐代方鎮(zhèn)“進奉”》，《中國社會經濟史研究》1985年第1期。

⑥ 陳明光：《唐朝的兩稅三分制與常平義倉制度》，《中國農史》1988年第4期。

⑦ 黃永年：《論建中元年實施兩稅法的意圖》，《陜西師范大學學報》1988年第3期。

⑧ 王壽南：《唐代藩鎮(zhèn)與中央關系之研究》，轉引自胡戟等主編《二十世紀唐研究》，中國社會科學出版社2002年版，第420頁。

⑨ 關于唐代土貢研究，可參見如下文獻：王永興：《唐代土貢資料系年——唐代土貢研究之一》，《北京大學學報》1982年第2期；張仁璽《唐代土貢考略》，《山東師范大學學報》1992年第3期；王永平：《從土貢看唐代的宮廷飲食》，《飲食文化研究》2004年第3、4期；張澤咸：《唐五代賦役史草》第6章《土貢與進奉》，中華書局1986年版；葛承雍：《唐代國庫制度》，三秦出版社1990年版；李錦繡：《唐財政史稿》上卷第二分冊，北京大學出版社1995年版；袁本海：《唐代關內道與江南道土貢對比研究》，中央民族大學碩士論文，2005年6月，等。

⑩《貞觀政要》卷8《貢賦》。

{11} 王永興：《唐代土貢資料系年——唐代土貢研究之一》，《北京大學學報》1982年第2期。

{12}《舊唐書·李德裕傳》。

{13}《資治通鑒》卷193“貞觀五年正月”條載：“朝集使趙郡王孝恭等上表，以四夷咸服，請封禪”。

{14} 《資治通鑒》卷204“天授二年正月”條。

{15}《舊唐書·德宗紀》。

（責任編輯劉保昌）