圖書館治理機制探析

2005年12月23日，中共中央、國務院下發了《關于深化文化體制改革的若干意見》（以下簡稱《文改意見》），06年3月28～30日相繼召開全國文化體制改革工作會議，9月13日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》），標志著我國文化體制改革工作將全面鋪開。

《文改意見》中明確指出“國家興辦的圖書館、博物館、科技館等為群眾提供公共文化服務的單位，為公益性文化事業單位”。如果說圖書館公共服務是以實現和保障“公民基本的獲取圖書館知識信息權益、滿足廣大人民群眾基本的知識信息需求”為目的，那么以政府為主導、增加投入是基礎，轉換機制則是圖書館改革的動力與手段，而增強活力、改善服務則是改革的目標。政府逐步推進的政事分開和管辦分離，就意味著政府圖書館公共服務職能與公共管理職能的嚴格區分。由此，筆者以為，圖書館治理機制的轉型研究值得業界與政府的高度關注。

圖書館公共服務與公共管理的內涵辨析

在圖書館學界，傳統而習慣地以“公益性”作為“等號”，把“圖書館服務”完全等同于“圖書館公共服務”，似乎“公益性”是政府完全承擔圖書館服務的最權威理由。其實“公益性”僅是一個社會價值的取向，并不意味著“國有圖書館”服務的壟斷。隨著國家政策的引導和社會經濟的發展，不但民間圖書館事業會有一個較大發展的過程，而且我國整個圖書館事業會逐步呈現出“以圖書館公共服務為主導、各類社會圖書館公益性服務為補充”的繁榮景象。正如李長春指出“發展公益性文化事業要堅持以政府為主導，鼓勵社會參與”，又如《綱要》第十二條中指出“引導和鼓勵社會力量捐助和興辦圖書館、博物館等，在用地、稅收等方面給予政策優惠。”

趙立波教授認為，政府公共管理職能擔負管理整個社會事業的職責，主要有：明確事業發展方向與公益性質；規定組織、法人、產權等基本制度；規范財務、人事、經營等規則；制定有關行業政策。所有者職能是作為所有者身份承擔舉辦與監管事業單位的職責，主要有：重大決策制定、財政供給范圍與方式的確定、機構編制的管理、主要領導的聘用與任免、監督控制等。

筆者以為，圖書館公共服務與公共管理職能同樣是二個完全不同運行方式的政府職能，具體表述如下：

圖書館公共管理無疑是政府文化公共管理的一個組成部分，從《文改意見》和《綱要》的要求來看，其職能是以“政策調節、市場監管、社會管理”為主，表現為一個政策引導與調節、制度規范與監管、社會協調與處理的過程。其具體職責有：明確整個圖書館事業發展方向（如公益要求），明確興辦圖書館的準入條件和科學界定圖書館公共服務的具體內容；規定各類各級圖書館的組織形式、產權、人事、財務等基本制度；規范經營方式、服務質量等規則；制定圖書館行業政策與制度。主要以維護圖書館社會服務過程中的公共秩序和圖書館公共價值為責任目標，其范圍涉及私人領域與公共領域。其實質是公共權力的公共性、強制性和責任性。隨著社會經濟的發展，公民圖書館權利意識的覺醒與增強，圖書館行業組織的不斷發展與壯大，公民參與活動的開展與不斷深入，國家法制建設的進一步健全，圖書館公共管理就會逐步向圖書館公共治理過渡和轉型，注重的是政府和民間社會如何共同協作，以形成有效的引導、調控、監督、協調、維權等公共治理機制。

圖書館公共服務自然是政府公共文化服務的一個組成部分，其職能就是服務，表現為一個有效組織并提供圖書館公共服務產品的過程。其具體職責有：自身組織與其它組織或個人的關系，如服務章程或宣言的制定；組織形式的形成，如圖書館委員會或理事會的成員產生；重大決策制定，如館長的聘用與任免方式，人員編制，經費的供給方式與使用方向、服務規則的公開制訂、內部獎勵與監督制度等等。主要以讀者的需求（在規定的服務范圍內）為導向，以提供圖書館公共服務的具體內容與質量標準為目標，以同時回應公民對于利用圖書館的利益訴求、改善知識信息服務等具體的圖書館公共利益（即實際利益）為目標（即不斷實現公民的圖書館權利[10]，逐步增進公民共同而具體的圖書館公共利益），服務涉及的僅是政府職責范圍內的公共領域。其實質是作為國家所有者身份舉辦的一種公共服務，以全面實現、增進、滿足全體公民對于圖書館公共利益的共同需要。注重的是如何營造合法的、自治的、充滿活力的服務機構，以形成一個有效的公共服務機制。

國際與國內有關圖書館內部治理

機制的實例介紹

國際圖聯、聯合國科教文組織規定公共圖書館必須有合適的主管機構，這種機構主要由地方社區的代表組成，包括選出的地方委員會或圖書館理事會成員。圖書館委員會或理事會必須有規章程序，其會議記錄還應公布于眾，必須定期開會，公布會議事項、會議記錄、年度報告以及經濟報告等。通常主管機構主要負責公共圖書館的政策、制度等方面的事宜，不處理圖書館的日常事務性工作。圖書館館長必須能夠直接參加圖書館主管機構會議，與之緊密配合做好工作。圖書館的政策文件必須公布于眾，必須盡可能采取措施使當地居民參與公共圖書館的發展工作。

國外二種典型的圖書館內部治理機制。在發達國家，公立公共圖書館一般實行圖書館理事會（領導下）——館長型的治理結構；機構內的圖書館、學校圖書館、大學圖書館則比較傾向于由所有者單向治理，輔之以各種顧問型委員會的治理結構提供。

國內三種典型的圖書館內部治理機制。（1）早在1995年，嚴濟慈圖書館就在“兩塊牌子，一套班子，聯合辦館，資源共享”的理念下以民辦公助的形式組建嚴濟慈圖書館，匯集公共圖書館、高校圖書館和名人紀念館為一體，由大學基金會董事局和金華市委宣傳部共同組成“嚴濟慈圖書館管理委員會”，自行聘任館長負責圖書館的專業管理工作，館長僅對委員會負責。（2）北京海淀區政府的大膽探索，將圖書館公益服務納入政府的“公共服務委員會”，創新了區域圖書館公共服務內部治理新模式。（3）中國科學院文獻情報系統組建中國科學院國家科學圖書館，實行理事會領導下的館長（法人）負責制，由總館、二級法人分館和非法人特色分館組成，又創新了我國科學院系統圖書館內部治理的新模式。

圖書館治理機制的內涵

隨著國家逐步推進的政事分開和管辦分離，雖然政府公共服務和公共管理職能將會逐步得到回歸與正位，但并不意味著政府對公共服務機制產生了實質性的認識或改變。筆者認為，圖書館服務機制的實質應該是圖書館組織內部治理機制的合理設計與科學安排，尤其是機制內部的治理結構上的問題；這不僅是事關圖書館公共服務“責任承擔者”定位的重大問題，而且是事關圖書館組織的內部活力和服務功能能否得到真正激發和有效發揮等關鍵問題，更不是簡單的一個館長與館班子的問題。

“機制”一詞原指機器的構造和動作原理，社會中的組織機構借用此詞，是指其內部結構及其同外界組織或個人的關系與功能。無論是機器的機制，還是生物的機制，都明顯具有客觀存在的內在規律：即其內部的結構、機理、機能間都是相互協調的一個有機而協調的整體，由此產生出一種與外界和諧聯系的功能，如植物光合作用的全過程等。由此，筆者堅信：社會組織的內部治理機制也是不以人們意志為轉移的一種內在規律，一個組織能否在社會系統中和諧存在，并發揮其有效的社會功能，根本取決于其內部機制的自主自治、有機協調與富有活力。

從國內圖書館資源共享過程中的諸多難以解決問題的例子來看，關鍵問題在于圖書館內部治理機制的設計與安排，根本問題在于對“機制”的內在規律性認識上的隨意與模糊。如，城市中心圖書館向社區基層延伸服務過程中，出現的多級財政、業務規范、物流保障、人力資源、組織文化、激勵共贏機制等問題。

從委托與代理關系的角度看，更現實的問題是，政府或主管機構作為公民圖書館權利的委托人，可能會利用信息優勢（而圖書館服務“兩個效益”的難以估測和度量，明顯存在客觀方面的信息不對稱現象）而出現“逆向選擇”與“道德風險”兩大代理問題；同時，只要政府有了或存在“經濟利益”動機，行為選擇偏離圖書館公共利益效用目標的可能性就極大，甚至可能出現羅伯特·達爾所說的“代理人主權”現象（顛倒與委托人間的主仆關系，將委托人淪為受操縱對象）。正如世界銀行一針見血地指出，服務提供者職能俘獲政策制定者職能的風險很高，也很現實；服務提供者更多地關心它們的上級主管部門是否滿意。

綜上所述，筆者以為，圖書館公共服務能否有效提供的關鍵問題是圖書館組織機構的內部治理機制。誠然，國家宏觀層面的圖書館治理機制就是我們通常所指的圖書館管理體制，其中包括政策、制度、多層次的各種機構和相應的管理（或治理）機制。同時，也應該看到：雖然圖書館治理的宏觀制度環境制約和影響著各種合理而科學的圖書館治理機制的轉換與形成，給人們造成一種錯覺——制度決定著機制；其實，制度、機制、機構三者是一個有機整體，“機構”的組織形式直觀地反映了機構內部的治理結構，制度完全是由機構內部的機制推動和產生的一種規則和規范，不同機構的不同機制產生和形成各種層次的各類制度，英文“institution”一詞中就同時包含著制度、機制、機構三方面意思。然而“機制”能否推動制度的不斷變革與創新，其前提在于“機制”的設計與安排是否科學、合理并充滿活力。

幾類圖書館治理機制

如果說《文改意見》為圖書館的公共治理提供了宏觀政策依據，那么《綱要》涉及的有關圖書館的政策和制度又為圖書館治理機制的轉換提供了清晰的目標。基于我國圖書館治理的現狀與改革的現實進展，本文僅提出一些已有“苗頭跡象”的圖書館治理機制的轉型分析。

圖書館內部治理機制圖書館組織形式是圖書館內部治理機制的核心，即圖書館的內部治理結構。國內三種典型的圖書館內部治理結構的出現，預示著成立諸如政府圖書館委員會或理事會、政府公共服務委員會或理事會等責任機構將是一種必然的選擇，并應以服務章程形式公開服務制度與規則（即承諾），選派或選舉產生委員會或理事會的主任與成員，確定館長（或館班子）的聘用與任免方法等等。也預示著圖書館公共服務的決策機制將逐步步入科學化、專業化、民主化方向轉變。

圖書館資源共享機制在我國圖書館事業相對落后的情況下，解決圖書館資源的共享問題尤顯突出與急迫。圖書館資源共享機制無疑是圖書館公共服務機制的一項重要內容，而圖書館組織形式的轉型為一定區域內圖書館資源的實現共享提供了基礎和可能。2005年7月形成的《武漢宣言》就倡導“不僅要建立系統內的圖書館聯盟，而且要促進同一地區跨系統圖書館聯盟的建立”；《綱要》第九條第2款明確要求“縣（市）圖書館逐步實行分館制，豐富藏書量，形成統一采購、統一編目的圖書配送體系，充分發揮縣圖書館對鄉鎮、村圖書室的輻射作用，促進縣、鄉圖書文獻共享。”

市場機制與社會機制雖然圖書館服務具有公益性并以政府投入為主，但這并不排斥市場機制與社會機制的進入。圖書館設備、數字資源、書刊等采購，圖書館人力資源的配置均需市場競爭機制的參與，以提高效率；同時，圖書館公益事業本身就是一項全民的社會公共文化事業，它更需要社會的廣泛參與。

2006年初人事部發布實施《事業單位公開招聘人員暫行規定》，明確了公開招聘的用人機制。《綱要》第四十一條指出：“健全以業績為依據，由品德、知識、能力等要素構成的人才評價、選拔和激勵保障機制…編制職業標準，探索建立專業技術人員職業資格證書制度，穩步推進職稱制度改革。充分發揮市場在人才資源配置中的基礎性作用，建立和完善在相應社會保障條件下的人才流動機制…”

06年6月9日，國務院辦公廳〔2006〕43號文件轉發了財政部、中宣部關于進一步支持文化事業發展的若干經濟政策，其中第六條第2款的公益性捐贈的范圍包括了公益性的圖書館]。《綱要》第十二條又指出：“引導和鼓勵社會力量捐助和興辦圖書館、博物館等，在用地、稅收等方面給予政策優惠。社會力量通過依法成立的非營利公益性組織和國家機關向公益文化事業的捐贈，納入公益性捐贈范圍。”

以上國家政策與規定的公布，意味著市場機制與社會機制將進入圖書館服務領域。但值得指出的是：政府制定的具體政策的內在“魅力”固然非常重要，可畢竟是一種“外力”，而真正吸引人才和社會力量的卻總是在于圖書館組織形式的“內在活力”和其良好的社會服務形象，真可謂“內因”是關鍵。

收入分配的激勵與調控機制事業單位工作人員收入分配制度改革的總體目標是，建立符合事業單位特點、體現崗位績效和分級分類管理的收入分配制度，完善工資正常調整機制，健全宏觀調控機制。內容涉及：建立崗位績效工資制度（包括崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼四部分）；建立符合事業單位自身特點的工資正常調整機制；完善高層次人才收入分配激勵機制，建立事業單位主要領導收入分配激勵約束機制；健全收入分配調控機制。建立統分結合、權責清晰、運轉協調、監督有力的宏觀調控機制。顯然，收入分配問題是圖書館事業改革的基礎，由于每個地區、每個圖書館服務機構的實際情況又不完全一樣，如何在政策范圍內制定一個可行的具體激勵制度，形成一個有效的收入分配的激勵機制就成為一個必須解決而又關鍵的問題。

績效考評與監督約束機制《綱要》第八條第3款指出：“公共文化機構要完善功能定位，明確服務目標、任務和責任，建立考核、激勵和約束機制，提高使用效益。編制圖書館等公共文化設施建設的國家標準，完成公共文化服務質量標準體系的制定，建立健全公共文化機構評估系統和績效考評機制。形成政府主辦、社會參與、功能互補、運轉協調的公共文化服務組織體制和責任明確、行為規范、富有效率的運行機制。”無論政府的公共管理職能，還是公共服務職能，都面臨和涉及建立績效考評與監督約束機制的問題。基于圖書館服務產品客觀上的難以估測和度量，值得注意的是：監督約束應以事前的決策為重點，并注重內部監督機制的有效與活力，要有相應的責任追究機制，以避免績效考評與監督約束工作的“走過場”。

圖書館行業協會組織《綱要》第二十一條第4款明確指出：“健全文化行業組織。各類文化行業組織要依照法律和章程，認真履行市場協調、行業自律、監督服務與維權等職能，促進行業健康發展。到2010年，完成文化領域各種行業組織的建設和改造，實現政府部門與行業組織分開。”其實，圖書館行業組織是一種非常重要的圖書館治理機制，它不僅能夠發揮行業自律、監督服務與維權等作用，還可以分擔政府一部分專業性強的管理職能，可為政府圖書館公共服務或公共管理的科學決策提供信息與專業的咨詢，可以避免一些失誤，減少不必要的損失。

目前，除了上海市建立了圖書館行業協會組織外，我國的圖書館行業性工作暫由各級圖書館學會承擔，顯然是“權宜之計”。值得注意的是，推進圖書館行業協會組織建設的主導力量仍然是各級政府，這由目前我國的社會現實情況決定的。

（作者單位：浙江省臺州市椒江區圖書館）

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