我國環境公益訴訟立法存在的問題及其對策

摘 要：美國是世界上首創環境公民訴訟制度的國家，其判例對該制度的創新和發展起著非常重要的推動作用。1992年聯合國環境與發展大會以來，美國環境公民訴訟判例法在訴訟目的的實現途徑、原告的范圍、起訴權的要件、法院的受案范圍、訴訟的請求、律師參與訴訟的支持機制等技術層面具有一定的發展和變化。相比之下，中國的相關立法則很不發達。發展我國的環境公益訴訟立法，在法律體系方面，不僅應修訂《憲法》、《環境保護法》、《民事訴訟法》和《刑事訴訟法》，還應當修訂單行環境立法，發揮司法解釋的作用；在具體規定方面，要明確規定環境公民訴訟的受案范圍、主體要件、前提條件、程序規則、訴訟請求、舉證方式和條件，不僅應承認公民的環境權，擴展環境損害的范圍，擴大社會團體以及非直接利害關系人行使起訴權的案件范圍，還要建立介入訴訟、環境公訴制度及有利于律師參與和代理訴訟的收費標準。

關鍵詞：環境公民訴訟；判例法；環境公益訴訟；起訴權

中圖分類號：DF711 文獻標識碼：A

一、我國考察美國環境公民訴訟判例法經驗的必要性

出于法治、權力制約及保護環境和公民環境權益的目的，美國1970年的《清潔空氣法》和1972年的《清潔水法》彌補了政府實施環境法的缺陷[1]，放寬了對環境民事和行政起訴權的限制，在世界上首創了環境公民訴訟制度[2]。其后，《防治船舶污染法》、《綜合環境反應、責任和清除法》、《深水港法》、《深海海床硬礦資源法》、《緊急計劃和社區知情權法》、《危險物種法》、《消費產品能源節約計劃法》、《海洋保護、研究和避難法》、《天然氣管道安全法》、《噪聲控制法》、《海洋熱能保存法》、《外部大陸架土地法》、《電廠和工業燃料使用法》、《資源保育和恢復法》、《安全飲用水法》、《表面開采控制和開墾法》和《有毒物質控制法》等法律法規進一步明確引入和發展了環境公民訴訟制度[3]。

20世紀90年代中期，美國的公民環境訴訟制度就已經非常完善了，并對世界各國的環境公益訴訟立法產生了廣泛的影響。一些國家，如英國、加拿大、德國及澳大利亞等，借鑒了美國的環境公民訴訟制度，通過專門立法建立了符合本國國情的公民訴訟或者公益訴訟制度[4]。不僅如此，歐盟還把美國環境公民訴訟制度的訴前通知要求引進到區域國際環境法中，如歐盟委員會發現某成員國違反歐盟環境條例、指令或者決定的要求，可以先發給對象國一份書面通知，要求它在2個月內糾正。如果對象國拒絕采取措施或者答復不令歐盟委員會滿意，歐盟委員會則有權采取進一步的行動，將對象國告上歐洲法院[5]?？梢钥闯?，研究美國環境公民訴訟制度的發展狀況，已成為世界民主國家加強環境公民或者公益訴訟立法的必要工作。中國目前正在修訂《環境保護法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，建立環境公益訴訟制度，以約束環境行政權，對抗企業的經營權，防止行政不作為、濫作為以及行政權力違法尋租等現象，最終達到保護和改善環境、保護公民環境權益的目的，已經成為學界的共識。而這方面的立法，應當參考或借鑒美國的環境公民訴訟制度經驗。

1992年聯合國環境與發展大會以來，國際和各國國內的環境形勢發生了巨變，包括美國在內的世界大多數國家關于環境保護的認識和立場發生了很大的變化，這些變化必然體現在法律體系的演變之中。美國憲法第3條第2款規定：“司法權的適用范圍包括：由于本憲法、合眾國法律和根據合眾國權力已締結或將締結的條約而產生的有關普通法和衡平法的一切案件……”，可見，美國是成文法和判例法相結合的國家。在美國，立足于實踐而又上升為理論的判例，對立法的創新和發展一直起著非常重要的推動作用，［6］如美國聯邦最高法院在1972年審理“塞拉俱樂部訴莫頓案”（Sierra Club v. Morton）時，就把“事實上的”損害范圍擴展了，從而從聯邦判例法的層次上放寬了對環境公民訴訟起訴權的限制。［7］因此，僅研究法條，而不結合具體的判例，是難以深入地把握美國環境公民訴訟制度的發展狀況的。有的美國學者對美國環境立法的環境公民訴訟條款進行了分析，發現每部立法的規定均有不相同的地方。究其原因，通過實踐中的判例法的發展來促進制定法的完善是一個重要的原因。［8］基于以上分析，我國目前全面、系統地考察1992年以來的美國環境公民訴訟判例法是必要的。

二、美國環境公民訴訟判例法新近發展的特點

在美國，權力制衡原則決定了美國法院不能以司法機關的普通身份來進行環境保護問題的司法審查，而是以體現最高民意的憲法的代表機關這一特殊身份來進行的。［9］通過立法的授權、法院的法律適用及判例的先例約束和指導作用，美國的環境公民訴訟制度，自1992年以來，在以下幾個方面得到不同程度的發展或者加強：

在訴訟目的的實現途徑方面，具有如下三個特點：其一，原告通過澄清立法規定或者挑戰行政機關的職權來保護自己的利益，典型的案例有“John A. Rapanos等起訴美國政府案”（Rapanos v. United States， 126 S. Ct. 2208）［10］。其二，通過對聯邦機構施壓來克服各州環境保護的消極主義現象，典型的案例有影響廣泛的“野生生命保護組織起訴美國聯邦環境保護局案”（Defenders of Wildlife v. United States EPA， 450 F.3d 394）［11］。其三，通過對環境執法行為進行全過程的公民訴訟監督來促進環境法的實施，典型的案例有“塞拉俱樂部起訴聯邦環境保護局地區負責人Hankinson案”（Sierra Club v. Hankinson， 351 F.3d 1358）［12］。在原告的范圍方面，具有如下三個特點：其一，聯邦、州和城市基于自己的職責或者利益可以作為公民訴訟的原告，典型的案例有“東北俄亥俄地區污水處理利益者起訴美國聯邦環境保護局案”（Northeast Ohio Reg’l Sewer Dist. v. United States EPA， 411 F.3d 726）［13］等。其二，產業者越來越注重通過提起公民訴訟或者參加他們提起的具有公益性的訴訟來維護自己和業界的利益，［14］典型的案例有“漁民Medeiros起訴羅德島州環境管理部負責人Vincent案”（Medeiros v. Vincent， 431 F.3d 25）［15］、“S. D. Warren公司起訴緬因州環境保護部案”（S. D. Warren Co. v. Me. Bd. of Envtl. Prot.， 126 S. Ct. 1843）［16］。其三，除了塞拉俱樂部、保育基金會、環境防御基金、自然資源防御理事會等著名環境保護組織外，越來越多的新組建的環境保護組織，通過個別起訴或者聯合起訴的方式介入那些對環境保護有重要意義的案件，以實現其影響國家環境法治、改善環境質量的目的，［17］典型的案例有“野生生命保護組織起訴美國聯邦環境保護局案”（Defenders of Wildlife v. United States EPA， 450 F.3d 394）［18］。

在起訴資格和條件方面，盡管在法定的期限內通知行政機關或者在法定期限內起訴的前提條件沒有松動，但仍然具有以下兩個發展趨勢：其一，法官對環境損害的存在和因果關系的認定更加寬松，如在環境立法沒有明文規定可以提起公民訴訟的情況下，公民和社會團體認為，行政機關的行為沒有嚴格遵守有關的環境立法，他們也可以到其他相關立法中尋找公民訴訟的資格依據。如聯邦上訴法院2006年審理的“Ouachita守望聯盟起訴Jacobs案”（Ouachita Watch League v. Jacobs， 463 F.3d 1163）［19］和2004年密歇根州最高法院審理的“國家野生生物聯盟等起訴Cleveland Cliffs鐵礦公司案”（Nat’l Wildlife Fed’n v. Cleveland Cliffs Iron Co.， 471 Mich. 608）［20］，就是如此。其二，實質性損害的認定在法院得到了情勢變更原則的支持。［21］美國的法官基本上是遵循先例的，但是，如果法官認為，以前的判決錯誤；或者依據憲法、《行政程序法》和環境保護等立法，認為法律實施環境已經改變；或者認為現實的環境狀況已經改變，必須作出與以前判決不一致的判決時，可不受遵循先例原則的約束。典型的案例有“海洋保護倡議者組織起訴美國工程兵兵團案”（Ocean Advocates v. United States Army Corps of Eng’rs， 402 F.3d 846）［22］。

在受案范圍方面，一般來說，環境公民訴訟的一個重要目的是阻止現在和將來的侵害或者違法行為，其救濟措施是尋求法院作出宣告違法、禁止令、限制令、強制守法令等裁決。這些措施適用的案件對象一般是現在違法或者持續違法的案件，那么，對于一個過去存在的違法行為，被告在原告起訴時開始糾正其違法行為，公民或者利益社團還是否享有要求救濟的公民訴訟起訴權呢？一般認為，公民訴訟的起訴目的是宣告違法、申請救濟令，那么，針對已經糾正的違法行為提起公民訴訟，除非該案件的提起還有其他的救濟目的，且環境公民訴訟的救濟措施可以達到這個目的，如希望被告以后能長期嚴格遵守法律的要求等，否則，意義就不是很大，也難以得到法院的支持。［23］典型的案例有“市民訴美國鋼鐵公司案”（Steel Co. v. Citizens for a Better Env’t， 523 U.S. 83）［24］。

在訴訟請求方面，法院的裁決更加具有彈性，主要具有如下兩個特點：其一，不僅支持對認定的損害進行救濟的申請，對于可能存在的損害還支持對被告先提起測定研究的救濟申請。公民訴訟的一個前提條件是要有實質性的損害發生。如果被告進行的確實是某種危險的活動，這種實質性的損害或許已經實質性地發生，而原告因為經濟或者技術條件所限不能舉證時，可以提起公民訴訟，要求被告舉證該實質性的損害是否已經發生。典型案例有“緬因州人民聯盟起訴Mallinckrodt公司案”（Maine People’s Alliance v. Mallinckrodt， Inc.， 471 F.3d 277）［25］。其二，對于基于科學的不確定性，原告要求行政機關按照風險預防原則采取環境保護措施的訴訟請求，可能會得到法院的支持。典型案例有“麻薩諸塞州等環境保護組織起訴聯邦環境保護局案”（Massachusetts v. EPA， 367 U.S. App. D.C. 282）［26］。在該案的審理中，2007年4月2日，聯邦最高法院的9名大法官以5票對4票的比例通過判決，認定：（1）二氧化碳也屬于空氣污染物；（2）除非聯邦環境保護局能證明二氧化碳與全球變暖問題無關，否則就得予以監管；（3）聯邦環境保護局沒能提供合理解釋，以說明為何拒絕管制汽車排放的二氧化碳和其他有害氣體?；诖?，聯邦最高法院裁決：政府聲稱美國無權限管制新下線汽車和貨車的廢氣排放并不正確，政府須管制汽車污染。［27］

在律師參與的支持機制方面，環境公民訴訟律師費收費標準的市場化原則得到了聯邦法院的支持，對推動律師參與權力和權利的制衡，起到了重要的作用。典型的案例有“Interfaith社區組織起訴Honeywell國際公司案”（Interfaith Cmty. Org. v. Honeywell Int’l， Inc.， 426 F.3d 694）［28］。

三、美國環境公民訴訟制度與我國環境公益訴訟理論模式的比較

我國的一些學者在研究環境訴訟制度時，大多把美國的環境公民訴訟和我國理論中的環境公益訴訟模式混同，這是需斟酌的。我國學者倡議的環境公益訴訟，其特征是什么呢？一般的觀點認為：第一，環境公益訴訟的直接目的是伸張社會正義，實現社會公平，以維護國家利益和社會公共利益。當然也不排除在維護公共利益的同時救濟自己的私益。第二，訴訟的起訴人可以是與案件無直接利害關系的人。［29］一些學者把環境公益訴訟的這兩個特點概括為“就原告身份和訴訟目的而言，它表現出‘私人為公益’的顯著特點。”［30］

在訴訟目的方面，我國理論中的環境公益訴訟和美國環境公民訴訟大多是相同的。不同點在于：如公民以救濟自己的利益為第一目的并以自己的名義行使起訴權，客觀上起到維護社會公共利益目的的訴訟案件，在美國可被稱為環境公民訴訟，在我國就不一定能被稱為環境公益訴訟。

在原告范圍方面，我國理論中的環境公益訴訟的原告不一定是與本案有直接利害關系的人，學者們大多認為，任何組織或個人為了維護國家、社會利益都可把侵害公共環境利益之人推上被告席，如湖北人或者湖北省的環境保護組織可以到河北省起訴白洋淀的水污染行為。這個設想的訴訟模式和美國的環境公民訴訟還是有一定區別的。美國法院的判例把視覺美感、娛樂享受等利益的損害納入實質性的損害，其目的是認定原告與損害之間的利害關系，以最終認可原告的起訴資格。這并不意味任何組織和個人在任何情況下都可以成為環境公民訴訟的原告，因為盡管這種實質性損害的范圍非常廣泛，視覺美感、娛樂享受等環境利益的損害也被納入進來了，使原告很容易獲得起訴資格，但是，“實質性損害”畢竟也是一種條件，在很多情況下還是可以把一些不符合“時間”、“地域”和其他要求的原告擋在門外。如成員都是一個州的環境保護組織去起訴遙遠的其他州政府的內湖水質保護行為，其起訴權因為利益沒有受到任何實質性的損害就不會得到法院的認可；［31］一個無家可歸的人在流浪的州起訴州環境保護局，說他的環境利益受到損害，其有關環境利益受到損害的法庭陳述詞也不會得到法院的采信。［32］我們前面介紹的“塞拉俱樂部訴夏威夷州旅游局案”，原告塞拉俱樂部的起訴權最終沒有得到美國夏威夷州最高法院的承認，也是出于類似的原因。

基于以上分析，可以認為，美國的環境公民訴訟模式和我國學者所假設的環境公益訴訟模式，還是不同的。由于美國的環境公民訴訟模式為起訴資格設置了一定的限制，和我國學者所假設的環境公益訴訟模式相比，更易為我國的立法接受。但是，和“公民訴訟”的名稱相比，表達集體權益保護意義的“公益訴訟”的名稱更符合我國的立法術語體系，更能為大眾所接受，也更容易為立法者接受。基于此，本人傾向于把我國的環境公益訴訟模式建設成美國環境公民訴訟的模式，用中國的環境“公益訴訟”模式來達到類似于美國環境“公民訴訟”的目的。

四、我國環境公益訴訟立法的現狀及不足

環境公益訴訟包括行政訴訟類、民事訴訟類和刑事類的環境公益訴訟。限于本文的研究目的，僅探討行政訴訟和民事訴訟類的環境公益訴訟問題。

（一）環境公益行政訴訟立法之不足

環境公益行政訴訟表現出“私人對公權（即環境行政機關），私人為公益”的特點；就訴求而言，它以私人請求法院通過司法審查撤銷或者變更環保部門具體環境行政行為為目的［30］33。縱觀我國相關環境行政立法，具有如下不足：

1．環境損害的法律界定及其缺陷

我國《行政訴訟法》第2條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟?！边@意味著原告必須是與具體行政行為有直接利害關系的公民、法人和其他組織?！爸苯永﹃P系”是指與具體行政行為有法律上的權利義務關系［33］， “法律上的權利義務關系”意味著原告必須是被侵害的實體性權利的享有者，且這種權利必須被原告“專屬性”或“排他性”地享有［34］。而許多環境因素，如清潔的大氣、潔凈的水在傳統民法意義上屬于“共用”或“公有”的“財產”，河流屬于國家財產，任何單位和個人沒有專屬享用權。因此按照我國《行政訴訟法》的規定，原告不能對導致污染和破壞公共環境的非處罰性具體行政行為提起行政訴訟。這種立法狀況對保護公共環境及公民合法的環境權益是不利的。按照特別法或特別規定優先于普通法或普通規定的原理，有必要在專門的環境立法中對《行政訴訟法》的局限性加以突破。《環境保護法》第6條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”“控告”除了包含向人民法院提起民事訴訟的方式之外，還包括向有關的國家機關告發一般違法與嚴重違法的事實或嫌疑人，要求依法處理的行為［35］，但是對于向哪一國家機關告發、采用何種控告方式等問題則沒有進一步明確，因此不具可操作性，有必要由單行的環境立法加以解決?；诖耍滦拚摹端廴痉乐畏ā?、《大氣污染防治法》、《海洋環境保護法》就明確地對環境行政控告權進行了闡述。如《水污染防治法》第5條規定：“因水污染危害直接受到損失的單位和個人，有權要求致害者排除危害和賠償損失。“按照該規定，如果環境行政機關的非職權行為造成了環境損失或危險，侵犯了他人的環境權益及與環境權益相關的其他權益，環境危害的訴訟救濟權只能通過要求排除危害或/和賠償損失的民事訴訟方式來行使；如果環境損失或危險是由環境行政機關的具體行政行為造成的，那么環境危害的訴訟救濟權只能通過要求排除危害或/和賠償損失的行政訴訟方式來行使［36］。但是，這一規定沒有明確界定“損失”二字的含義。從法理上講，“損失”不僅包括實質性的損失，還包括視覺和精神感受等非實質性的損失。那么人民法院能否受理非實質性損害的環境行政訴訟案件呢？我國的《行政訴訟法》和專門的環境立法都沒有做出規定。要解決這個問題必須先解決非實質性損害的參照標準以及公民、單位在視覺、精神感覺等方面的忍受限度等問題。由于這些問題目前沒有得到解決，各級法院均沒有受理這類案件。

2．社會團體以及非直接利害關系人環境行政起訴權的法律規定及其缺陷

1996年《國務院關于環境保護若干問題的決定》第10條和2005年《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》第10條規定：“……建立公眾參與機制，發揮社會團體的作用，鼓勵公眾參與環境保護工作，檢舉和揭發各種違反環境保護法律法規的行為。”如果社會團體和與環境行政行為沒有直接利害關系的公眾的作用僅局限于檢舉和揭發環境違法行為，那么在環境污染和生態破壞的受害者基于外在的行政壓力或經濟原因不敢或不能提起環境行政訴訟，且環境行政管理機關及有關的職權機關也沒有糾正該違法行為時，危害或可能危害環境的行政行為就不可能得到有效的法律對抗。這難以滿足現代環境保護和公眾參與的內在需要，因此有必要加強社會團體和非直接利害關系人在環境行政訴訟中的作用。我國已經有社會團體支持民事起訴的法律規定，如《民事訴訟法》第15條規定：“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位和個人向人民法院起訴?！钡菍τ谏鐣F體支持行政起訴以及環境社會團體能否代表其成員提起環境行政訴訟的問題，我國的法律則沒有涉及。

3．環境行政行為司法審查范圍的法律規定及其缺陷

《行政訴訟法》第12條第2項規定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：……行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令。”這種把抽象性行政行為完全排除在司法審查范圍之外的立法規定已經難以滿足WTO的司法審查規則和我國依法治國的需要［37］。在市場化的進程中，地方行政機關為了本地或某些單位或個人的利益，制定、發布具有普遍約束力的決定、命令侵犯國內外單位、個人環境權益和與環境權益相關的其他權益的現象將不可能杜絕［38］，因此，有必要擴充環境行政訴訟的司法審查范圍，以適應充分、有效和及時地保護國內外市場主體合法權益的需要。

4．訴訟費和律師費的減免缺乏規定

2007年國務院發布的《訴訟費交納辦法》第45條和第46條規定了訴訟費的減免情況，但是這兩條卻沒有把公益性的行政訴訟案件明確納入其中。另外，《訴訟費交納辦法》和其他現行立法缺乏對環境公益訴訟律師費由敗訴方承擔的明確規定，沒有規定律師費的收費標準問題，這對大額索賠的環境公益訴訟案件的起訴來說，對提高律師參與環境公益訴訟的積極性來說，都是不利的。

另外，我國的一些環境行政法把行政復議作為提起行政訴訟的必要前置程序，甚至把行政復議結果規定為終局性和非可訴的處理結果，這種“窮盡行政救濟”和排除司法救濟的作法限制了當事人環境行政起訴權的行使，已經不適應于現代司法的專業化和陪審員聘請的專家化發展趨勢，難以與WTO的司法審查規則接軌。

（二）環境公益民事訴訟立法之不足

在環境損害的法律界定及其缺陷方面，《民事訴訟法》第108條第1項規定:“起訴必須符合下列條件:（一）原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織?！痹摋l的缺陷與《行政訴訟法》規定的缺陷大抵一致，在此不再贅述。

在社會團體環境民事起訴權的法律規定及其缺陷方面，《民事訴訟法》第15條規定:“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位和個人向人民法院起訴?！薄爸С帧币馕吨鐣F體的作用是輔助性的。一個得到環境行政機關行政許可的區域性開發行為可能危及區域的生態安全時，如果所有潛在的受害者在環境社會團體的支持下仍然不敢提起排除危險之訴，環境社會團體作用的局限性就表現出來了。另外，環境社會團體能否代表其成員提起環境民事訴訟的問題，我國的法律也沒有涉及。

此外，環境公益民事訴訟的訴訟費減免問題和律師費的敗訴方承擔問題，《訴訟費交納辦法》和其他現行立法缺乏明確的規定，不利于環境民事公益訴訟的提起和律師的參與。

（三）我國環境行政和民事公益訴訟立法缺陷的典型案例分析

按照上述分析，如果原告和案件沒有權利義務方面的直接利害關系，而僅有不受法律保護的反射利益關系，則不會受到法院的支持。如2003年的“律師金奎喜訴杭州市規劃局案”中，原告認為，杭州市規劃局允許在西湖風景名勝區范圍內建造浙江老年大學，破壞了西湖的原有面貌，根據1983年《杭州西湖風景名勝保護管理條例》，杭州市規劃局不應核發規劃許可證，要求法院撤銷杭州市規劃局為浙江省老年大學項目所頒發的項目許可證［39］。起訴后的3天，西湖區人民法院給他下達了不予立案的行政裁定書。原因是法院認為起訴人不具有起訴的資格，即杭州市規劃局頒發建設許可證的行政行為對金奎喜無實際影響［40］。

按照我國的憲法規定，人民檢察院屬于法律監督機關，它有保護國家和公共環境利益、制止環境不法行為的職責，因此，從理論上講，檢察機關具有提起環境民事公益訴訟的資格?！度嗣駲z察院組織法》第4條肯定了這一點。該條規定：“人民檢察院通過行使檢察權，……保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，保護公民的人身權利、民主權利和其他權利……。”令人欣喜的是，一些地方已出現檢察機關行使環境民事公益訴訟起訴權的案例，如山東省德州市樂陵市人民檢察院，針對污染環境的金鑫化工廠，2003年4月22日提起環境民事公訴，請求法院判決停止侵害、排除妨礙、消除危險。同年5月9日，樂陵市人民法院作出判決，要求金鑫化工廠自行拆除污染設施、停止侵害、消除妨礙、消除危險［41］。但是，這類環境司法的新實踐，由于缺乏具體訴訟法規定的明確支持如《民事訴訟法》第15條規定的“機關、團體、企業事業單位對損害國家集體和個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或個人向人民法院起訴”，僅是支持起訴制度而非代表起訴制度。，并不具有“先例”的作用，沒有得到司法界的推廣。究其原因，主要還是缺乏立法的明確規定。另外，大多數檢察機關也不愿意介入環境污染這樣的涉及利益面廣的敏感案件。

上述問題的解決，在實行成文法制度的中國，不可能通過判例來解決，只能通過創新和完善我國環境公益訴訟方面的立法來解決。

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五、創新和完善我國環境公益訴訟的立法建議

美國環境公民訴訟的判例法制度雖然產生于“三權分立”的政治結構，但是卻具有技術性的特點，在實行成文法的社會主義中國，完全可以結合自己的國情從技術層面轉化到環境立法和訴訟立法的具體規定之中。在轉化時，可以采取如下措施：

在憲法層面上，要修訂憲法，肯定公民的環境權，肯定社會性的環境權益，并確認司法救濟對于保護公民和社會環境權益的作用。

在環境行政訴訟類的公益訴訟立法層面，要立足于用司法審查來對抗行政權的濫用，使行政機關對自己的行為負責，實現預防環境問題的目的［42］，按照以下思路修訂《行政訴訟法》和《環境保護法》，以建立環境行政公益訴訟的標準和范圍［43］：一是承認公民和全社會的環境權，明確環境保護社會團體的地位，承認它們的社會作用，建立良性循環的公眾監督法律機制［44］。二是擴展環境行政損害的范圍，把損害從目前的環境要素的損害、傳統意義上的財產損害和人身傷害擴展至視覺、精神感覺等方面的非實質性損害。三是擴大社會團體以及非直接利害關系人行使環境行政起訴權的案件范圍：環境和其他社會團體以及非直接利害關系人的合法環境權益因環境行政行為受到非實質性的損害時，授予他們以行政起訴權；環境和其他社會團體的成員的合法環境權益因環境行政行為受到實質性或非實質性的損害時，承認該社會團體代表其成員起訴的權利；在排除環境妨害或消除環境危險的訴訟中，建立社會團體和與本案無直接利害關系的民眾支持環境行政訴訟的制度，在條件成熟時，還應確認各級政府及其職能部門、檢察機關提起環境行政訴訟的權利，以彌補私人主體提起環境行政公益訴訟制度的不足。四是建立有利于律師參與和代理訴訟的收費標準制度。只有這樣，才有利于社會團體和民眾對政府的環境行為進行經常性的監督和法律上的對抗與制衡。值得指出的是，環境公益行政訴訟的提起應當遵循一定的前置程序，即原告在起訴前的一定期限（如30天或者60天）通報有關的行政部門通報的內容應當包括其行政行為違法及應當采取的措施，以及不回應通報人的通報將導致公民訴訟。這幾項內容已成為大多數規定公民訴訟制度國家的立法的共同內容。，如果被通報的行政部門不予理睬或者行動不合法律的要求，通報人就可以向法院起訴［30］35另外，為了保證行政行為的公信力和其他人的利益，起訴最好應當在一定期限內進行，這也為國內外立法所廣泛認可。如英國規定，環境司法審查的期限應當為行政決定作出后的3個月，個別情況可以為6周。參見Alan Murdie， Environmental Law and Citizen Action， London， Earthscan Publications Ltd.， 1993， P96.

在環境民事訴訟類的公益訴訟立法層面，要立足于用社會公共利益限制市場經濟條件下不斷膨脹的環境民事權利，以預防和治理環境問題的目的，按照以下思路修訂《民事訴訟法》和《環境保護法》：一是擴展環境民事損害的范圍。環境民事損害的內容應從目前的環境要素的損害、傳統意義上的財產損害和人身傷害擴展至視覺、精神感覺等方面的非實質性損害。二是擴大環境和其他社會團體行使環境民事起訴權的案件范圍：環境和其他社會團體的合法環境民事權益受到非實質性的損害時，授予該社會團體以民事起訴權；環境和其他社會團體的成員的合法環境民事權益受到實質性或非實質性的損害時，承認該社會團體代表其成員起訴的權利；在排除環境妨害或消除環境危險的訴訟中，除繼續堅持社會團體支持環境民事訴訟的制度外，在條件成熟時，還應確認各級政府及其職能部門、檢察機關提起環境公益民事訴訟的權利在美國，聯邦司法部中設有環境與自然資源處，負責與EPA合作，代表公共利益對污染者提起環境民事和刑事訴訟。See René J.G.H. Seerden， Michiel A. Heldeweg and Kurt R. Deketelaere， Public Environmental Law in European Union and the United States， New York， Kluwer Law International， 2002， P.523.，以彌補私人主體提起環境民事公益訴訟制度的不足。我國的個別環境立法已有明確規定，如《海洋環境保護法》第90條規定，破壞海洋環境并給國家造成損失的，由有關部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。三是把美國的“介入訴訟”和我國的第三人參加訴訟的制度相結合，對于那些視覺美、娛樂等環境利益受到損害的公民和社會團體，授予其第三人的訴訟身份，允許其參加或者介入那些以國家機關為原告、企業或者私人為被告的實施環境法的訴訟進程。在美國，政府作為原告的訴訟中，公民或者社會團體介入訴訟的條件和程序是由《聯邦民事訴訟規則法》規定的。在我國，可以考慮由《民事訴訟法》等法律作出規定。為此，還要規定其介入訴訟的時間和程序，規定其介入訴訟可提出的訴訟請求和應享有的訴訟權利等。四是建立有利于律師參與和代理訴訟的收費標準制度。只有這樣，才有利于社會團體和民眾對大公司的生產經營行為進行經常性的監督和法律上的對抗與制衡。同樣地，環境公益民事訴訟的提起也應當遵循一定的前置程序，即原告在起訴前的一定期限（如30天或者60天），給潛在的被告發出內容和格式符合法律要求的通知，如果被通報人不予理睬或者行動不合法律的要求，通知人就可以向法院起訴。

在環境單行法的層面，要修訂《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環境保護法》、《環境噪聲污染防治法》、《放射性污染防治法》、《土地管理法》、《森林法》、《自然保護區條例》等專門的環境法律法規，建立與《憲法》、《行政訴訟法》、《民事訴訟法》、《環境保護法》規定一致的具體的公民訴訟內容。這些規定應采取肯定式闡述、否定式闡述、一般列舉和概括列舉相結合的方式來界定環境公民訴訟受案范圍、主體要件、前提條件、訴訟請求、舉證方式和條件等內容。如在訴訟的前提條件方面，規定原告必須在法定的期限內通知行政機關或者在法定期限內起訴；在對損害的認定方面，應當明確規定實質性損害的認定符合情勢變更的原則；在受案范圍方面，可以將美國的環境公民訴訟和普通侵權訴訟兩個訴訟模式予以合并在美國，環境公民訴訟的提起，并不能排除私人通過妨害排除和損害賠償行使私益訴訟救濟權。也就是說，公民訴訟和侵權損害賠償兩種訴訟模式是并立的。，規定環境公民訴訟既可對那些可申請法院強制令的案件提起，也可以對那些可要求環境損害賠償案件提起；在訴訟請求方面，可以規定與環境保護和利益保護要求相一致的多元化的救濟措施，在一定的情況下，也可以基于科學依據的不確定性，要求行政機關按照風險預防原則采取環境保護措施。

由于最高人民檢察院和最高人民法院享有司法解釋權，因此，也有必要發揮他們在環境公益訴訟中的作用。2007年3月，最高人民法院院長肖揚在第五次全國行政審判工作會議上提出：“特別是對于因農村土地征收……資源環保等社會熱點問題引發的群體性行政爭議，更要注意最大限度地采取協調方式處理……要防止和避免因工作方法不當導致矛盾激化和轉化。要抓緊制定有關行政訴訟協調和解問題的司法解釋，為妥善處理行政爭議提供有效依據。”［45］可見，最高人民法院已經對環境公益訴訟存在的現實問題有了比較深入的認識。雖然《行政訴訟法》和《民事訴訟法》限定了受案條件，但是，最高人民法院也可以發揮一些開創性的作用，如可以把《行政訴訟法》第11條第8項規定的起訴條件——“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權”作擴大化解釋，把《民事訴訟法》第108條第1項規定的原告與案件有“直接利害關系”的起訴條件作擴大化解釋，把一些非實質性的損害，如美感損害、美好環境享受利益的損害等也納入進來，為公民提供一個能夠救濟自己的社會性環境利益的司法通道。

六、結語

以上措施，就制度和機制的創新范圍和深度而言，是對我國現有環境訴訟立法的一場重大變革。該變革在環境問題日益惡化、人民群眾的呼聲日益強烈的現實下，已變得非常迫切。一些官員和學者可能擔心，通過肯定環境公益訴訟制度的立法，不僅使環境保護行政機關和國有大中型企業陷入訴訟的旋渦，難以自拔，還會增加本已不堪重負的法院的審判工作量。在美國，《清潔空氣法》和《清潔水法》設立公民訴訟制度時也遇到類似的爭論和阻力，制度實施的初期也遇到了訴訟案件的多發期。但是實施十多年后，聯邦和州法院發現，由于公民訴訟設立了起訴前60天通報、原告申請初步禁令要事先提供擔保等前提條件［46］。濫訴的現象并不多，環境保護的效果也很明顯。政府和企業則認為，法律設立的“公民訴訟”威懾之劍時刻懸于頭上，有利于他們形成科學、謹慎和負責的環境管理思維和模式［47］。基于同樣的道理，如果我國的環境公益訴訟制度設計得合理，我國官方和學者的擔心的狀況，從長期看，則是可以克服或者避免的。

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本文責任編輯：曹明德