我國環(huán)境公益訴訟立法存在的問題及其對策

摘 要：美國是世界上首創(chuàng)環(huán)境公民訴訟制度的國家，其判例對該制度的創(chuàng)新和發(fā)展起著非常重要的推動作用。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會以來，美國環(huán)境公民訴訟判例法在訴訟目的的實現(xiàn)途徑、原告的范圍、起訴權的要件、法院的受案范圍、訴訟的請求、律師參與訴訟的支持機制等技術層面具有一定的發(fā)展和變化。相比之下，中國的相關立法則很不發(fā)達。發(fā)展我國的環(huán)境公益訴訟立法，在法律體系方面，不僅應修訂《憲法》、《環(huán)境保護法》、《民事訴訟法》和《刑事訴訟法》，還應當修訂單行環(huán)境立法，發(fā)揮司法解釋的作用；在具體規(guī)定方面，要明確規(guī)定環(huán)境公民訴訟的受案范圍、主體要件、前提條件、程序規(guī)則、訴訟請求、舉證方式和條件，不僅應承認公民的環(huán)境權，擴展環(huán)境損害的范圍，擴大社會團體以及非直接利害關系人行使起訴權的案件范圍，還要建立介入訴訟、環(huán)境公訴制度及有利于律師參與和代理訴訟的收費標準。

關鍵詞：環(huán)境公民訴訟；判例法；環(huán)境公益訴訟；起訴權

中圖分類號：DF711 文獻標識碼：A

一、我國考察美國環(huán)境公民訴訟判例法經(jīng)驗的必要性

出于法治、權力制約及保護環(huán)境和公民環(huán)境權益的目的，美國1970年的《清潔空氣法》和1972年的《清潔水法》彌補了政府實施環(huán)境法的缺陷[1]，放寬了對環(huán)境民事和行政起訴權的限制，在世界上首創(chuàng)了環(huán)境公民訴訟制度[2]。其后，《防治船舶污染法》、《綜合環(huán)境反應、責任和清除法》、《深水港法》、《深海海床硬礦資源法》、《緊急計劃和社區(qū)知情權法》、《危險物種法》、《消費產(chǎn)品能源節(jié)約計劃法》、《海洋保護、研究和避難法》、《天然氣管道安全法》、《噪聲控制法》、《海洋熱能保存法》、《外部大陸架土地法》、《電廠和工業(yè)燃料使用法》、《資源保育和恢復法》、《安全飲用水法》、《表面開采控制和開墾法》和《有毒物質(zhì)控制法》等法律法規(guī)進一步明確引入和發(fā)展了環(huán)境公民訴訟制度[3]。

20世紀90年代中期，美國的公民環(huán)境訴訟制度就已經(jīng)非常完善了，并對世界各國的環(huán)境公益訴訟立法產(chǎn)生了廣泛的影響。一些國家，如英國、加拿大、德國及澳大利亞等，借鑒了美國的環(huán)境公民訴訟制度，通過專門立法建立了符合本國國情的公民訴訟或者公益訴訟制度[4]。不僅如此，歐盟還把美國環(huán)境公民訴訟制度的訴前通知要求引進到區(qū)域國際環(huán)境法中，如歐盟委員會發(fā)現(xiàn)某成員國違反歐盟環(huán)境條例、指令或者決定的要求，可以先發(fā)給對象國一份書面通知，要求它在2個月內(nèi)糾正。如果對象國拒絕采取措施或者答復不令歐盟委員會滿意，歐盟委員會則有權采取進一步的行動，將對象國告上歐洲法院[5]。可以看出，研究美國環(huán)境公民訴訟制度的發(fā)展狀況，已成為世界民主國家加強環(huán)境公民或者公益訴訟立法的必要工作。中國目前正在修訂《環(huán)境保護法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，建立環(huán)境公益訴訟制度，以約束環(huán)境行政權，對抗企業(yè)的經(jīng)營權，防止行政不作為、濫作為以及行政權力違法尋租等現(xiàn)象，最終達到保護和改善環(huán)境、保護公民環(huán)境權益的目的，已經(jīng)成為學界的共識。而這方面的立法，應當參考或借鑒美國的環(huán)境公民訴訟制度經(jīng)驗。

1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會以來，國際和各國國內(nèi)的環(huán)境形勢發(fā)生了巨變，包括美國在內(nèi)的世界大多數(shù)國家關于環(huán)境保護的認識和立場發(fā)生了很大的變化，這些變化必然體現(xiàn)在法律體系的演變之中。美國憲法第3條第2款規(guī)定：“司法權的適用范圍包括：由于本憲法、合眾國法律和根據(jù)合眾國權力已締結或將締結的條約而產(chǎn)生的有關普通法和衡平法的一切案件……”，可見，美國是成文法和判例法相結合的國家。在美國，立足于實踐而又上升為理論的判例，對立法的創(chuàng)新和發(fā)展一直起著非常重要的推動作用，［6］如美國聯(lián)邦最高法院在1972年審理“塞拉俱樂部訴莫頓案”（Sierra Club v. Morton）時，就把“事實上的”損害范圍擴展了，從而從聯(lián)邦判例法的層次上放寬了對環(huán)境公民訴訟起訴權的限制。［7］因此，僅研究法條，而不結合具體的判例，是難以深入地把握美國環(huán)境公民訴訟制度的發(fā)展狀況的。有的美國學者對美國環(huán)境立法的環(huán)境公民訴訟條款進行了分析，發(fā)現(xiàn)每部立法的規(guī)定均有不相同的地方。究其原因，通過實踐中的判例法的發(fā)展來促進制定法的完善是一個重要的原因。［8］基于以上分析，我國目前全面、系統(tǒng)地考察1992年以來的美國環(huán)境公民訴訟判例法是必要的。

二、美國環(huán)境公民訴訟判例法新近發(fā)展的特點

在美國，權力制衡原則決定了美國法院不能以司法機關的普通身份來進行環(huán)境保護問題的司法審查，而是以體現(xiàn)最高民意的憲法的代表機關這一特殊身份來進行的。［9］通過立法的授權、法院的法律適用及判例的先例約束和指導作用，美國的環(huán)境公民訴訟制度，自1992年以來，在以下幾個方面得到不同程度的發(fā)展或者加強：

在訴訟目的的實現(xiàn)途徑方面，具有如下三個特點：其一，原告通過澄清立法規(guī)定或者挑戰(zhàn)行政機關的職權來保護自己的利益，典型的案例有“John A. Rapanos等起訴美國政府案”（Rapanos v. United States， 126 S. Ct. 2208）［10］。其二，通過對聯(lián)邦機構施壓來克服各州環(huán)境保護的消極主義現(xiàn)象，典型的案例有影響廣泛的“野生生命保護組織起訴美國聯(lián)邦環(huán)境保護局案”（Defenders of Wildlife v. United States EPA， 450 F.3d 394）［11］。其三，通過對環(huán)境執(zhí)法行為進行全過程的公民訴訟監(jiān)督來促進環(huán)境法的實施，典型的案例有“塞拉俱樂部起訴聯(lián)邦環(huán)境保護局地區(qū)負責人Hankinson案”（Sierra Club v. Hankinson， 351 F.3d 1358）［12］。在原告的范圍方面，具有如下三個特點：其一，聯(lián)邦、州和城市基于自己的職責或者利益可以作為公民訴訟的原告，典型的案例有“東北俄亥俄地區(qū)污水處理利益者起訴美國聯(lián)邦環(huán)境保護局案”（Northeast Ohio Reg’l Sewer Dist. v. United States EPA， 411 F.3d 726）［13］等。其二，產(chǎn)業(yè)者越來越注重通過提起公民訴訟或者參加他們提起的具有公益性的訴訟來維護自己和業(yè)界的利益，［14］典型的案例有“漁民Medeiros起訴羅德島州環(huán)境管理部負責人Vincent案”（Medeiros v. Vincent， 431 F.3d 25）［15］、“S. D. Warren公司起訴緬因州環(huán)境保護部案”（S. D. Warren Co. v. Me. Bd. of Envtl. Prot.， 126 S. Ct. 1843）［16］。其三，除了塞拉俱樂部、保育基金會、環(huán)境防御基金、自然資源防御理事會等著名環(huán)境保護組織外，越來越多的新組建的環(huán)境保護組織，通過個別起訴或者聯(lián)合起訴的方式介入那些對環(huán)境保護有重要意義的案件，以實現(xiàn)其影響國家環(huán)境法治、改善環(huán)境質(zhì)量的目的，［17］典型的案例有“野生生命保護組織起訴美國聯(lián)邦環(huán)境保護局案”（Defenders of Wildlife v. United States EPA， 450 F.3d 394）［18］。

在起訴資格和條件方面，盡管在法定的期限內(nèi)通知行政機關或者在法定期限內(nèi)起訴的前提條件沒有松動，但仍然具有以下兩個發(fā)展趨勢：其一，法官對環(huán)境損害的存在和因果關系的認定更加寬松，如在環(huán)境立法沒有明文規(guī)定可以提起公民訴訟的情況下，公民和社會團體認為，行政機關的行為沒有嚴格遵守有關的環(huán)境立法，他們也可以到其他相關立法中尋找公民訴訟的資格依據(jù)。如聯(lián)邦上訴法院2006年審理的“Ouachita守望聯(lián)盟起訴Jacobs案”（Ouachita Watch League v. Jacobs， 463 F.3d 1163）［19］和2004年密歇根州最高法院審理的“國家野生生物聯(lián)盟等起訴Cleveland Cliffs鐵礦公司案”（Nat’l Wildlife Fed’n v. Cleveland Cliffs Iron Co.， 471 Mich. 608）［20］，就是如此。其二，實質(zhì)性損害的認定在法院得到了情勢變更原則的支持。［21］美國的法官基本上是遵循先例的，但是，如果法官認為，以前的判決錯誤；或者依據(jù)憲法、《行政程序法》和環(huán)境保護等立法，認為法律實施環(huán)境已經(jīng)改變；或者認為現(xiàn)實的環(huán)境狀況已經(jīng)改變，必須作出與以前判決不一致的判決時，可不受遵循先例原則的約束。典型的案例有“海洋保護倡議者組織起訴美國工程兵兵團案”（Ocean Advocates v. United States Army Corps of Eng’rs， 402 F.3d 846）［22］。

在受案范圍方面，一般來說，環(huán)境公民訴訟的一個重要目的是阻止現(xiàn)在和將來的侵害或者違法行為，其救濟措施是尋求法院作出宣告違法、禁止令、限制令、強制守法令等裁決。這些措施適用的案件對象一般是現(xiàn)在違法或者持續(xù)違法的案件，那么，對于一個過去存在的違法行為，被告在原告起訴時開始糾正其違法行為，公民或者利益社團還是否享有要求救濟的公民訴訟起訴權呢？一般認為，公民訴訟的起訴目的是宣告違法、申請救濟令，那么，針對已經(jīng)糾正的違法行為提起公民訴訟，除非該案件的提起還有其他的救濟目的，且環(huán)境公民訴訟的救濟措施可以達到這個目的，如希望被告以后能長期嚴格遵守法律的要求等，否則，意義就不是很大，也難以得到法院的支持。［23］典型的案例有“市民訴美國鋼鐵公司案”（Steel Co. v. Citizens for a Better Env’t， 523 U.S. 83）［24］。

在訴訟請求方面，法院的裁決更加具有彈性，主要具有如下兩個特點：其一，不僅支持對認定的損害進行救濟的申請，對于可能存在的損害還支持對被告先提起測定研究的救濟申請。公民訴訟的一個前提條件是要有實質(zhì)性的損害發(fā)生。如果被告進行的確實是某種危險的活動，這種實質(zhì)性的損害或許已經(jīng)實質(zhì)性地發(fā)生，而原告因為經(jīng)濟或者技術條件所限不能舉證時，可以提起公民訴訟，要求被告舉證該實質(zhì)性的損害是否已經(jīng)發(fā)生。典型案例有“緬因州人民聯(lián)盟起訴Mallinckrodt公司案”（Maine People’s Alliance v. Mallinckrodt， Inc.， 471 F.3d 277）［25］。其二，對于基于科學的不確定性，原告要求行政機關按照風險預防原則采取環(huán)境保護措施的訴訟請求，可能會得到法院的支持。典型案例有“麻薩諸塞州等環(huán)境保護組織起訴聯(lián)邦環(huán)境保護局案”（Massachusetts v. EPA， 367 U.S. App. D.C. 282）［26］。在該案的審理中，2007年4月2日，聯(lián)邦最高法院的9名大法官以5票對4票的比例通過判決，認定：（1）二氧化碳也屬于空氣污染物；（2）除非聯(lián)邦環(huán)境保護局能證明二氧化碳與全球變暖問題無關，否則就得予以監(jiān)管；（3）聯(lián)邦環(huán)境保護局沒能提供合理解釋，以說明為何拒絕管制汽車排放的二氧化碳和其他有害氣體。基于此，聯(lián)邦最高法院裁決：政府聲稱美國無權限管制新下線汽車和貨車的廢氣排放并不正確，政府須管制汽車污染。［27］

在律師參與的支持機制方面，環(huán)境公民訴訟律師費收費標準的市場化原則得到了聯(lián)邦法院的支持，對推動律師參與權力和權利的制衡，起到了重要的作用。典型的案例有“Interfaith社區(qū)組織起訴Honeywell國際公司案”（Interfaith Cmty. Org. v. Honeywell Int’l， Inc.， 426 F.3d 694）［28］。

三、美國環(huán)境公民訴訟制度與我國環(huán)境公益訴訟理論模式的比較

我國的一些學者在研究環(huán)境訴訟制度時，大多把美國的環(huán)境公民訴訟和我國理論中的環(huán)境公益訴訟模式混同，這是需斟酌的。我國學者倡議的環(huán)境公益訴訟，其特征是什么呢？一般的觀點認為：第一，環(huán)境公益訴訟的直接目的是伸張社會正義，實現(xiàn)社會公平，以維護國家利益和社會公共利益。當然也不排除在維護公共利益的同時救濟自己的私益。第二，訴訟的起訴人可以是與案件無直接利害關系的人。［29］一些學者把環(huán)境公益訴訟的這兩個特點概括為“就原告身份和訴訟目的而言，它表現(xiàn)出‘私人為公益’的顯著特點。”［30］

在訴訟目的方面，我國理論中的環(huán)境公益訴訟和美國環(huán)境公民訴訟大多是相同的。不同點在于：如公民以救濟自己的利益為第一目的并以自己的名義行使起訴權，客觀上起到維護社會公共利益目的的訴訟案件，在美國可被稱為環(huán)境公民訴訟，在我國就不一定能被稱為環(huán)境公益訴訟。

在原告范圍方面，我國理論中的環(huán)境公益訴訟的原告不一定是與本案有直接利害關系的人，學者們大多認為，任何組織或個人為了維護國家、社會利益都可把侵害公共環(huán)境利益之人推上被告席，如湖北人或者湖北省的環(huán)境保護組織可以到河北省起訴白洋淀的水污染行為。這個設想的訴訟模式和美國的環(huán)境公民訴訟還是有一定區(qū)別的。美國法院的判例把視覺美感、娛樂享受等利益的損害納入實質(zhì)性的損害，其目的是認定原告與損害之間的利害關系，以最終認可原告的起訴資格。這并不意味任何組織和個人在任何情況下都可以成為環(huán)境公民訴訟的原告，因為盡管這種實質(zhì)性損害的范圍非常廣泛，視覺美感、娛樂享受等環(huán)境利益的損害也被納入進來了，使原告很容易獲得起訴資格，但是，“實質(zhì)性損害”畢竟也是一種條件，在很多情況下還是可以把一些不符合“時間”、“地域”和其他要求的原告擋在門外。如成員都是一個州的環(huán)境保護組織去起訴遙遠的其他州政府的內(nèi)湖水質(zhì)保護行為，其起訴權因為利益沒有受到任何實質(zhì)性的損害就不會得到法院的認可；［31］一個無家可歸的人在流浪的州起訴州環(huán)境保護局，說他的環(huán)境利益受到損害，其有關環(huán)境利益受到損害的法庭陳述詞也不會得到法院的采信。［32］我們前面介紹的“塞拉俱樂部訴夏威夷州旅游局案”，原告塞拉俱樂部的起訴權最終沒有得到美國夏威夷州最高法院的承認，也是出于類似的原因。

基于以上分析，可以認為，美國的環(huán)境公民訴訟模式和我國學者所假設的環(huán)境公益訴訟模式，還是不同的。由于美國的環(huán)境公民訴訟模式為起訴資格設置了一定的限制，和我國學者所假設的環(huán)境公益訴訟模式相比，更易為我國的立法接受。但是，和“公民訴訟”的名稱相比，表達集體權益保護意義的“公益訴訟”的名稱更符合我國的立法術語體系，更能為大眾所接受，也更容易為立法者接受。基于此，本人傾向于把我國的環(huán)境公益訴訟模式建設成美國環(huán)境公民訴訟的模式，用中國的環(huán)境“公益訴訟”模式來達到類似于美國環(huán)境“公民訴訟”的目的。

四、我國環(huán)境公益訴訟立法的現(xiàn)狀及不足

環(huán)境公益訴訟包括行政訴訟類、民事訴訟類和刑事類的環(huán)境公益訴訟。限于本文的研究目的，僅探討行政訴訟和民事訴訟類的環(huán)境公益訴訟問題。

（一）環(huán)境公益行政訴訟立法之不足

環(huán)境公益行政訴訟表現(xiàn)出“私人對公權（即環(huán)境行政機關），私人為公益”的特點；就訴求而言，它以私人請求法院通過司法審查撤銷或者變更環(huán)保部門具體環(huán)境行政行為為目的［30］33。縱觀我國相關環(huán)境行政立法，具有如下不足：

1．環(huán)境損害的法律界定及其缺陷

我國《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”這意味著原告必須是與具體行政行為有直接利害關系的公民、法人和其他組織。“直接利害關系”是指與具體行政行為有法律上的權利義務關系［33］， “法律上的權利義務關系”意味著原告必須是被侵害的實體性權利的享有者，且這種權利必須被原告“專屬性”或“排他性”地享有［34］。而許多環(huán)境因素，如清潔的大氣、潔凈的水在傳統(tǒng)民法意義上屬于“共用”或“公有”的“財產(chǎn)”，河流屬于國家財產(chǎn)，任何單位和個人沒有專屬享用權。因此按照我國《行政訴訟法》的規(guī)定，原告不能對導致污染和破壞公共環(huán)境的非處罰性具體行政行為提起行政訴訟。這種立法狀況對保護公共環(huán)境及公民合法的環(huán)境權益是不利的。按照特別法或特別規(guī)定優(yōu)先于普通法或普通規(guī)定的原理，有必要在專門的環(huán)境立法中對《行政訴訟法》的局限性加以突破。《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。”“控告”除了包含向人民法院提起民事訴訟的方式之外，還包括向有關的國家機關告發(fā)一般違法與嚴重違法的事實或嫌疑人，要求依法處理的行為［35］，但是對于向哪一國家機關告發(fā)、采用何種控告方式等問題則沒有進一步明確，因此不具可操作性，有必要由單行的環(huán)境立法加以解決。基于此，新修正的《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》就明確地對環(huán)境行政控告權進行了闡述。如《水污染防治法》第5條規(guī)定：“因水污染危害直接受到損失的單位和個人，有權要求致害者排除危害和賠償損失。“按照該規(guī)定，如果環(huán)境行政機關的非職權行為造成了環(huán)境損失或危險，侵犯了他人的環(huán)境權益及與環(huán)境權益相關的其他權益，環(huán)境危害的訴訟救濟權只能通過要求排除危害或/和賠償損失的民事訴訟方式來行使；如果環(huán)境損失或危險是由環(huán)境行政機關的具體行政行為造成的，那么環(huán)境危害的訴訟救濟權只能通過要求排除危害或/和賠償損失的行政訴訟方式來行使［36］。但是，這一規(guī)定沒有明確界定“損失”二字的含義。從法理上講，“損失”不僅包括實質(zhì)性的損失，還包括視覺和精神感受等非實質(zhì)性的損失。那么人民法院能否受理非實質(zhì)性損害的環(huán)境行政訴訟案件呢？我國的《行政訴訟法》和專門的環(huán)境立法都沒有做出規(guī)定。要解決這個問題必須先解決非實質(zhì)性損害的參照標準以及公民、單位在視覺、精神感覺等方面的忍受限度等問題。由于這些問題目前沒有得到解決，各級法院均沒有受理這類案件。

2．社會團體以及非直接利害關系人環(huán)境行政起訴權的法律規(guī)定及其缺陷

1996年《國務院關于環(huán)境保護若干問題的決定》第10條和2005年《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》第10條規(guī)定：“……建立公眾參與機制，發(fā)揮社會團體的作用，鼓勵公眾參與環(huán)境保護工作，檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護法律法規(guī)的行為。”如果社會團體和與環(huán)境行政行為沒有直接利害關系的公眾的作用僅局限于檢舉和揭發(fā)環(huán)境違法行為，那么在環(huán)境污染和生態(tài)破壞的受害者基于外在的行政壓力或經(jīng)濟原因不敢或不能提起環(huán)境行政訴訟，且環(huán)境行政管理機關及有關的職權機關也沒有糾正該違法行為時，危害或可能危害環(huán)境的行政行為就不可能得到有效的法律對抗。這難以滿足現(xiàn)代環(huán)境保護和公眾參與的內(nèi)在需要，因此有必要加強社會團體和非直接利害關系人在環(huán)境行政訴訟中的作用。我國已經(jīng)有社會團體支持民事起訴的法律規(guī)定，如《民事訴訟法》第15條規(guī)定：“機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位和個人向人民法院起訴。”但是對于社會團體支持行政起訴以及環(huán)境社會團體能否代表其成員提起環(huán)境行政訴訟的問題，我國的法律則沒有涉及。

3．環(huán)境行政行為司法審查范圍的法律規(guī)定及其缺陷

《行政訴訟法》第12條第2項規(guī)定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：……行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令。”這種把抽象性行政行為完全排除在司法審查范圍之外的立法規(guī)定已經(jīng)難以滿足WTO的司法審查規(guī)則和我國依法治國的需要［37］。在市場化的進程中，地方行政機關為了本地或某些單位或個人的利益，制定、發(fā)布具有普遍約束力的決定、命令侵犯國內(nèi)外單位、個人環(huán)境權益和與環(huán)境權益相關的其他權益的現(xiàn)象將不可能杜絕［38］，因此，有必要擴充環(huán)境行政訴訟的司法審查范圍，以適應充分、有效和及時地保護國內(nèi)外市場主體合法權益的需要。

4．訴訟費和律師費的減免缺乏規(guī)定

2007年國務院發(fā)布的《訴訟費交納辦法》第45條和第46條規(guī)定了訴訟費的減免情況，但是這兩條卻沒有把公益性的行政訴訟案件明確納入其中。另外，《訴訟費交納辦法》和其他現(xiàn)行立法缺乏對環(huán)境公益訴訟律師費由敗訴方承擔的明確規(guī)定，沒有規(guī)定律師費的收費標準問題，這對大額索賠的環(huán)境公益訴訟案件的起訴來說，對提高律師參與環(huán)境公益訴訟的積極性來說，都是不利的。

另外，我國的一些環(huán)境行政法把行政復議作為提起行政訴訟的必要前置程序，甚至把行政復議結果規(guī)定為終局性和非可訴的處理結果，這種“窮盡行政救濟”和排除司法救濟的作法限制了當事人環(huán)境行政起訴權的行使，已經(jīng)不適應于現(xiàn)代司法的專業(yè)化和陪審員聘請的專家化發(fā)展趨勢，難以與WTO的司法審查規(guī)則接軌。

（二）環(huán)境公益民事訴訟立法之不足

在環(huán)境損害的法律界定及其缺陷方面，《民事訴訟法》第108條第1項規(guī)定:“起訴必須符合下列條件:（一）原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。”該條的缺陷與《行政訴訟法》規(guī)定的缺陷大抵一致，在此不再贅述。

在社會團體環(huán)境民事起訴權的法律規(guī)定及其缺陷方面，《民事訴訟法》第15條規(guī)定:“機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位和個人向人民法院起訴。”“支持”意味著社會團體的作用是輔助性的。一個得到環(huán)境行政機關行政許可的區(qū)域性開發(fā)行為可能危及區(qū)域的生態(tài)安全時，如果所有潛在的受害者在環(huán)境社會團體的支持下仍然不敢提起排除危險之訴，環(huán)境社會團體作用的局限性就表現(xiàn)出來了。另外，環(huán)境社會團體能否代表其成員提起環(huán)境民事訴訟的問題，我國的法律也沒有涉及。

此外，環(huán)境公益民事訴訟的訴訟費減免問題和律師費的敗訴方承擔問題，《訴訟費交納辦法》和其他現(xiàn)行立法缺乏明確的規(guī)定，不利于環(huán)境民事公益訴訟的提起和律師的參與。

（三）我國環(huán)境行政和民事公益訴訟立法缺陷的典型案例分析

按照上述分析，如果原告和案件沒有權利義務方面的直接利害關系，而僅有不受法律保護的反射利益關系，則不會受到法院的支持。如2003年的“律師金奎喜訴杭州市規(guī)劃局案”中，原告認為，杭州市規(guī)劃局允許在西湖風景名勝區(qū)范圍內(nèi)建造浙江老年大學，破壞了西湖的原有面貌，根據(jù)1983年《杭州西湖風景名勝保護管理條例》，杭州市規(guī)劃局不應核發(fā)規(guī)劃許可證，要求法院撤銷杭州市規(guī)劃局為浙江省老年大學項目所頒發(fā)的項目許可證［39］。起訴后的3天，西湖區(qū)人民法院給他下達了不予立案的行政裁定書。原因是法院認為起訴人不具有起訴的資格，即杭州市規(guī)劃局頒發(fā)建設許可證的行政行為對金奎喜無實際影響［40］。

按照我國的憲法規(guī)定，人民檢察院屬于法律監(jiān)督機關，它有保護國家和公共環(huán)境利益、制止環(huán)境不法行為的職責，因此，從理論上講，檢察機關具有提起環(huán)境民事公益訴訟的資格。《人民檢察院組織法》第4條肯定了這一點。該條規(guī)定：“人民檢察院通過行使檢察權，……保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，保護公民私人所有的合法財產(chǎn)，保護公民的人身權利、民主權利和其他權利……。”令人欣喜的是，一些地方已出現(xiàn)檢察機關行使環(huán)境民事公益訴訟起訴權的案例，如山東省德州市樂陵市人民檢察院，針對污染環(huán)境的金鑫化工廠，2003年4月22日提起環(huán)境民事公訴，請求法院判決停止侵害、排除妨礙、消除危險。同年5月9日，樂陵市人民法院作出判決，要求金鑫化工廠自行拆除污染設施、停止侵害、消除妨礙、消除危險［41］。但是，這類環(huán)境司法的新實踐，由于缺乏具體訴訟法規(guī)定的明確支持如《民事訴訟法》第15條規(guī)定的“機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家集體和個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或個人向人民法院起訴”，僅是支持起訴制度而非代表起訴制度。，并不具有“先例”的作用，沒有得到司法界的推廣。究其原因，主要還是缺乏立法的明確規(guī)定。另外，大多數(shù)檢察機關也不愿意介入環(huán)境污染這樣的涉及利益面廣的敏感案件。

上述問題的解決，在實行成文法制度的中國，不可能通過判例來解決，只能通過創(chuàng)新和完善我國環(huán)境公益訴訟方面的立法來解決。



五、創(chuàng)新和完善我國環(huán)境公益訴訟的立法建議

美國環(huán)境公民訴訟的判例法制度雖然產(chǎn)生于“三權分立”的政治結構，但是卻具有技術性的特點，在實行成文法的社會主義中國，完全可以結合自己的國情從技術層面轉化到環(huán)境立法和訴訟立法的具體規(guī)定之中。在轉化時，可以采取如下措施：

在憲法層面上，要修訂憲法，肯定公民的環(huán)境權，肯定社會性的環(huán)境權益，并確認司法救濟對于保護公民和社會環(huán)境權益的作用。

在環(huán)境行政訴訟類的公益訴訟立法層面，要立足于用司法審查來對抗行政權的濫用，使行政機關對自己的行為負責，實現(xiàn)預防環(huán)境問題的目的［42］，按照以下思路修訂《行政訴訟法》和《環(huán)境保護法》，以建立環(huán)境行政公益訴訟的標準和范圍［43］：一是承認公民和全社會的環(huán)境權，明確環(huán)境保護社會團體的地位，承認它們的社會作用，建立良性循環(huán)的公眾監(jiān)督法律機制［44］。二是擴展環(huán)境行政損害的范圍，把損害從目前的環(huán)境要素的損害、傳統(tǒng)意義上的財產(chǎn)損害和人身傷害擴展至視覺、精神感覺等方面的非實質(zhì)性損害。三是擴大社會團體以及非直接利害關系人行使環(huán)境行政起訴權的案件范圍：環(huán)境和其他社會團體以及非直接利害關系人的合法環(huán)境權益因環(huán)境行政行為受到非實質(zhì)性的損害時，授予他們以行政起訴權；環(huán)境和其他社會團體的成員的合法環(huán)境權益因環(huán)境行政行為受到實質(zhì)性或非實質(zhì)性的損害時，承認該社會團體代表其成員起訴的權利；在排除環(huán)境妨害或消除環(huán)境危險的訴訟中，建立社會團體和與本案無直接利害關系的民眾支持環(huán)境行政訴訟的制度，在條件成熟時，還應確認各級政府及其職能部門、檢察機關提起環(huán)境行政訴訟的權利，以彌補私人主體提起環(huán)境行政公益訴訟制度的不足。四是建立有利于律師參與和代理訴訟的收費標準制度。只有這樣，才有利于社會團體和民眾對政府的環(huán)境行為進行經(jīng)常性的監(jiān)督和法律上的對抗與制衡。值得指出的是，環(huán)境公益行政訴訟的提起應當遵循一定的前置程序，即原告在起訴前的一定期限（如30天或者60天）通報有關的行政部門通報的內(nèi)容應當包括其行政行為違法及應當采取的措施，以及不回應通報人的通報將導致公民訴訟。這幾項內(nèi)容已成為大多數(shù)規(guī)定公民訴訟制度國家的立法的共同內(nèi)容。，如果被通報的行政部門不予理睬或者行動不合法律的要求，通報人就可以向法院起訴［30］35另外，為了保證行政行為的公信力和其他人的利益，起訴最好應當在一定期限內(nèi)進行，這也為國內(nèi)外立法所廣泛認可。如英國規(guī)定，環(huán)境司法審查的期限應當為行政決定作出后的3個月，個別情況可以為6周。參見Alan Murdie， Environmental Law and Citizen Action， London， Earthscan Publications Ltd.， 1993， P96.

在環(huán)境民事訴訟類的公益訴訟立法層面，要立足于用社會公共利益限制市場經(jīng)濟條件下不斷膨脹的環(huán)境民事權利，以預防和治理環(huán)境問題的目的，按照以下思路修訂《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》：一是擴展環(huán)境民事?lián)p害的范圍。環(huán)境民事?lián)p害的內(nèi)容應從目前的環(huán)境要素的損害、傳統(tǒng)意義上的財產(chǎn)損害和人身傷害擴展至視覺、精神感覺等方面的非實質(zhì)性損害。二是擴大環(huán)境和其他社會團體行使環(huán)境民事起訴權的案件范圍：環(huán)境和其他社會團體的合法環(huán)境民事權益受到非實質(zhì)性的損害時，授予該社會團體以民事起訴權；環(huán)境和其他社會團體的成員的合法環(huán)境民事權益受到實質(zhì)性或非實質(zhì)性的損害時，承認該社會團體代表其成員起訴的權利；在排除環(huán)境妨害或消除環(huán)境危險的訴訟中，除繼續(xù)堅持社會團體支持環(huán)境民事訴訟的制度外，在條件成熟時，還應確認各級政府及其職能部門、檢察機關提起環(huán)境公益民事訴訟的權利在美國，聯(lián)邦司法部中設有環(huán)境與自然資源處，負責與EPA合作，代表公共利益對污染者提起環(huán)境民事和刑事訴訟。See René J.G.H. Seerden， Michiel A. Heldeweg and Kurt R. Deketelaere， Public Environmental Law in European Union and the United States， New York， Kluwer Law International， 2002， P.523.，以彌補私人主體提起環(huán)境民事公益訴訟制度的不足。我國的個別環(huán)境立法已有明確規(guī)定，如《海洋環(huán)境保護法》第90條規(guī)定，破壞海洋環(huán)境并給國家造成損失的，由有關部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。三是把美國的“介入訴訟”和我國的第三人參加訴訟的制度相結合，對于那些視覺美、娛樂等環(huán)境利益受到損害的公民和社會團體，授予其第三人的訴訟身份，允許其參加或者介入那些以國家機關為原告、企業(yè)或者私人為被告的實施環(huán)境法的訴訟進程。在美國，政府作為原告的訴訟中，公民或者社會團體介入訴訟的條件和程序是由《聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則法》規(guī)定的。在我國，可以考慮由《民事訴訟法》等法律作出規(guī)定。為此，還要規(guī)定其介入訴訟的時間和程序，規(guī)定其介入訴訟可提出的訴訟請求和應享有的訴訟權利等。四是建立有利于律師參與和代理訴訟的收費標準制度。只有這樣，才有利于社會團體和民眾對大公司的生產(chǎn)經(jīng)營行為進行經(jīng)常性的監(jiān)督和法律上的對抗與制衡。同樣地，環(huán)境公益民事訴訟的提起也應當遵循一定的前置程序，即原告在起訴前的一定期限（如30天或者60天），給潛在的被告發(fā)出內(nèi)容和格式符合法律要求的通知，如果被通報人不予理睬或者行動不合法律的要求，通知人就可以向法院起訴。

在環(huán)境單行法的層面，要修訂《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《放射性污染防治法》、《土地管理法》、《森林法》、《自然保護區(qū)條例》等專門的環(huán)境法律法規(guī)，建立與《憲法》、《行政訴訟法》、《民事訴訟法》、《環(huán)境保護法》規(guī)定一致的具體的公民訴訟內(nèi)容。這些規(guī)定應采取肯定式闡述、否定式闡述、一般列舉和概括列舉相結合的方式來界定環(huán)境公民訴訟受案范圍、主體要件、前提條件、訴訟請求、舉證方式和條件等內(nèi)容。如在訴訟的前提條件方面，規(guī)定原告必須在法定的期限內(nèi)通知行政機關或者在法定期限內(nèi)起訴；在對損害的認定方面，應當明確規(guī)定實質(zhì)性損害的認定符合情勢變更的原則；在受案范圍方面，可以將美國的環(huán)境公民訴訟和普通侵權訴訟兩個訴訟模式予以合并在美國，環(huán)境公民訴訟的提起，并不能排除私人通過妨害排除和損害賠償行使私益訴訟救濟權。也就是說，公民訴訟和侵權損害賠償兩種訴訟模式是并立的。，規(guī)定環(huán)境公民訴訟既可對那些可申請法院強制令的案件提起，也可以對那些可要求環(huán)境損害賠償案件提起；在訴訟請求方面，可以規(guī)定與環(huán)境保護和利益保護要求相一致的多元化的救濟措施，在一定的情況下，也可以基于科學依據(jù)的不確定性，要求行政機關按照風險預防原則采取環(huán)境保護措施。

由于最高人民檢察院和最高人民法院享有司法解釋權，因此，也有必要發(fā)揮他們在環(huán)境公益訴訟中的作用。2007年3月，最高人民法院院長肖揚在第五次全國行政審判工作會議上提出：“特別是對于因農(nóng)村土地征收……資源環(huán)保等社會熱點問題引發(fā)的群體性行政爭議，更要注意最大限度地采取協(xié)調(diào)方式處理……要防止和避免因工作方法不當導致矛盾激化和轉化。要抓緊制定有關行政訴訟協(xié)調(diào)和解問題的司法解釋，為妥善處理行政爭議提供有效依據(jù)。”［45］可見，最高人民法院已經(jīng)對環(huán)境公益訴訟存在的現(xiàn)實問題有了比較深入的認識。雖然《行政訴訟法》和《民事訴訟法》限定了受案條件，但是，最高人民法院也可以發(fā)揮一些開創(chuàng)性的作用，如可以把《行政訴訟法》第11條第8項規(guī)定的起訴條件——“認為行政機關侵犯其他人身權、財產(chǎn)權”作擴大化解釋，把《民事訴訟法》第108條第1項規(guī)定的原告與案件有“直接利害關系”的起訴條件作擴大化解釋，把一些非實質(zhì)性的損害，如美感損害、美好環(huán)境享受利益的損害等也納入進來，為公民提供一個能夠救濟自己的社會性環(huán)境利益的司法通道。

六、結語

以上措施，就制度和機制的創(chuàng)新范圍和深度而言，是對我國現(xiàn)有環(huán)境訴訟立法的一場重大變革。該變革在環(huán)境問題日益惡化、人民群眾的呼聲日益強烈的現(xiàn)實下，已變得非常迫切。一些官員和學者可能擔心，通過肯定環(huán)境公益訴訟制度的立法，不僅使環(huán)境保護行政機關和國有大中型企業(yè)陷入訴訟的旋渦，難以自拔，還會增加本已不堪重負的法院的審判工作量。在美國，《清潔空氣法》和《清潔水法》設立公民訴訟制度時也遇到類似的爭論和阻力，制度實施的初期也遇到了訴訟案件的多發(fā)期。但是實施十多年后，聯(lián)邦和州法院發(fā)現(xiàn)，由于公民訴訟設立了起訴前60天通報、原告申請初步禁令要事先提供擔保等前提條件［46］。濫訴的現(xiàn)象并不多，環(huán)境保護的效果也很明顯。政府和企業(yè)則認為，法律設立的“公民訴訟”威懾之劍時刻懸于頭上，有利于他們形成科學、謹慎和負責的環(huán)境管理思維和模式［47］。基于同樣的道理，如果我國的環(huán)境公益訴訟制度設計得合理，我國官方和學者的擔心的狀況，從長期看，則是可以克服或者避免的。

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本文責任編輯：曹明德