ＷＴＯ外匯爭端管轄安排：模糊性及其現實理性

摘 要：《WTO協定》在外匯爭端管轄安排方面的規定存在著相當程度的模糊性，這種模糊性并非立法疏漏或失誤，而是寓含著深刻的現實理性。現行WTO關于外匯爭端管轄安排的框架，為今后WTO擴張其外匯爭端管轄權留下充分法律空間。透過這種制度安排以及目前匯率爭端解決的政治化困境，我們可以預設未來WTO將不斷擴張其外匯爭端管轄權的發展趨勢。

關鍵詞：WTO；外匯爭端；管轄權；模糊性

中圖分類號：DF962 文獻標識碼：A

隨著全球經濟一體化程度的不斷加深和跨國經貿往來的不斷增加，包括貨幣兌換、匯率定值等在內的外匯問題越來越成為影響財富跨國流動的關鍵因素。《國際貨幣基金組織協定》（以下簡稱《IMF協定》）第8條成功解決了影響商品貿易的經常項目外匯兌換的問題，即成員國必須遵守第8條第2款b項下義務，開放本國的經常項目的外匯兌換管制（發展中國家則可以適用第14條過渡性規定），對于不同國家貨幣間的兌換比率即匯率問題，《IMF協定》第4條第3款中也做出專門規定。

匯率對于一國（尤其是貿易大國）的貿易增長、經濟發展、就業增加以及社會穩定具有舉足輕重的影響，匯率安排已成為各國金融調整的重要手段之一，主權國家往往易滋生通過匯率安排促進本國貿易增長(尤其是出口增長)的沖動，因此WTO法律框架對成員國匯率安排也做出了直接規定，確立了禁止成員國利用匯率安排獲取不公正貿易利益的基本原則，以保障“貿易自由”這一WTO終極目標的實現。

IMF與WTO同為對當今世界經濟發展具有重要影響的國際機構。很多國家既是IMF成員又是WTO成員，即所謂的“共同成員方”。在外匯安排方面，由于IMF與WTO均對各自成員方做出義務性規范，一旦共同成員方之間發生外匯爭端，則易引發IMF與WTO在外匯爭端管轄權分配問題。

盡管國際社會已經建立起了一套外匯爭端管轄在WTO與IMF之間分配的機制，但外匯爭端管轄方面的問題無論在是理論上還是實務中仍存在很大的爭論與分歧，這些分歧尤其集中在對WTO外匯爭端管轄安排相關條款的理解方面以及WTO是否擁有外匯爭端管轄權的問題上。分歧也體現在我國與美、日等國家人民幣匯率爭端的解決過程中。2003年以來美國、歐盟、日本與我國的外匯爭端不斷加劇，要求我國提高人民幣匯率的國際政治壓力不斷加大。雖然這一爭端已在我國施行以市場供求為基礎，參考一籃子貨幣可調節的浮動匯率制度以及人民幣不斷升值而暫時得以緩解[2005年7月21日中國人民銀行發布第〔2005〕第 16 號公號公告。]，美、日等國也未將爭端訴諸WTO爭端解決機構，但在匯率爭端能否提交WTO裁決的認識問題上卻存在著兩種截然對立的觀點。其中一種觀點主張匯率問題屬于IMF管轄范圍，爭端雙方不能向WTO提出裁決申請，持此種觀點的多為我國學者[1]。另一種觀點則認為WTO既然對成員方外匯方面設定義務，其爭端解決機構完全可以受理因違反該義務引起的爭端并按時DSU設定的程序解決，許多國外學者持此種立場[2]。本文主要考察并分析下列問題：現行國際法框架下兩大機構之間如何分配匯率爭端管轄權，WTO能否直接受理并處理成員方外匯爭端，現行安排機制存在哪些問題，如何解讀這種機制以及如何判斷這種機制的未來發展趨勢等等。

一、WTO外匯爭端管轄安排

由于共同成員方的匯率安排既應符合《IMF協定》要求從而受到來自IMF的管轄，也應符合《WTO協定》的規定從而受到來自WTO的管轄，共同成員方包括匯率安排在內的外匯措施及相互之間與之相關的爭端很可能面臨來自IMF與WTO的雙重管轄。在管轄權競合的情況下，如果沒有有效的協調機制，既可能造成管轄權爭奪或混亂，也可能造成共同成員方權利、義務上的沖突。為此WTO通過有關法律文件建立起了一套與IMF外匯管轄權方面的合作與協調機制。這種合作與協調機制包括以下幾個方面：

（一）磋商原則：IMF實質管轄權的確認

為了避免職能重復與沖突，《WTO協定》附件GATT第15條第1款明確了WTO與IMF分工、協作關系的基本原則：“締約言全體應尋求與IMF進行合作，以便與IMF在其管轄的外匯問題和締約方全體管轄的數量限制與其他貿易措施方面，制訂一套協調政策”。該條第 2 款則確立了兩者之間的“磋商原則”，“在締約方全體被提請審議或處理有關貨幣儲備、國際收支平衡或外匯安排問題的所有情況下，它們應當與IMF進行充分磋商。”[根據《IMF協定》第12條2（b）款，此處的IMF具體指IMF執行委員會（Executive Board）。]在此類磋商中，締約方全體“應接受IMF關于外匯、貨幣儲備或國際收支的統計或其他事實的調查結果，并應接受IMF有關一締約方在外匯問題方面采取的行動是否與《IMF協定》或該締約方與締約方全體之間訂立的特殊外匯協定條款相一致的認定。”GATS也采取了同樣立場，GATS第12條第5款第5項規定，國際收支限制委員會在與成員方磋商過程中“應當接受IMF就咨詢做出的有關外匯、貨幣儲備以及國際收支平衡等的統計或事實方面的認定，所做出的決定應當建立在IMF對成員國收支平衡以及外部金融條件的評估基礎之上”。

以上規定不難看出，《WTO協定》的立法意圖是明確的，即WTO在解決涉及貨幣、國際收支平衡以及外匯安排爭端時應當依賴、借助IMF的專業性并在解決此類爭端時應與IMF進行充分磋商。從文義理解，這里的“磋商”是一種強制性規范而非任意性規范，因此對于共同成員方外匯措施合法性的判斷應當在IMF認定的基礎上做出，WTO則有義務接受IMF的判斷與認定。從這一意義上講，雖然WTO仍可以受理成員方之間涉及外匯安排的爭端(如一方基于收支平衡理由采取貿易限制措施)，IMF卻擁有貨幣、外匯問題上的“實質管轄權”。這種安排在兩大機構之間建立起了避免出現雙重管轄引起的混亂與沖突的協調機制。

IMF在貨幣、收支平衡及外匯方面的實質管轄權還體現在其它方面。例如GATT第15條第5 款建立的WTO成員直接向IMF報告的機制：“締約方全體在任何時候認為某一締約方有關進口支付和轉移方面的外匯限制措施與本協定數量限制規定例外不一致時，應向IMF報告(Report)”。這些WTO法律規定進一步印證了《WTO協定》承認IMF外匯爭端方面的實質管轄權的立場。

WTO建立這種機制的建立既有其深厚的歷史淵源也有其堅實的法律基礎。作為兩個重要的國際組織，WTO（前身GATT）與IMF間一直以來建立了相互補充、相互合作的關系，在功能上具有很強的互補性[3]。這種合作與互補關系在WTO規則中有直接的規定。《WTO協定》第3條第5款規定：“為了使全球經濟政策有保持更高的一致性，WTO應根據需要與IMF、國際復興開發銀行及其附屬機構進行合作”，并應 “充分尊重這些機構的強制性規范、保密性要求以及決策方面的自主性，避免為（共同成員方）政府設置交叉性限制或額外條件。”[Declaration on the Contribution of the World Trade Organization to Achieving Greater Coherence in Global Economic Policymaking， Para. 5.]

（二）GATT第15條第9款豁免性安排

GATT第15條第9款（a）項規定，“本協定不得妨礙一締約方依照《IMF協定》或該締約方與締約方全體之間訂立的特殊外匯協定，使用外匯管制或外匯限制”。根據這一規定，WTO并不禁止成員方使用符合《IMF協定》的外匯管制與限制措施，凡符合《IMF協定》的外匯措施構成WTO成員方外匯義務的例外。因此即使一成員方采取的外匯管制措施屬于《WTO協定》的禁止范圍，如果該措施符合《IMF協定》則不能被視為違反WTO規則。這一條款避免了共同成員方由于IMF與WTO法律規定的不同而產生的權利與義務沖突。

（三）1996年《合作協定》

為更好地與IMF在外匯爭端管轄方面進行合作，WTO在1996年與IMF共同簽署了《合作協定》(以下簡稱《協定》)[Agreement Between the International Monetary Fund and the World Trade Organization， Dec. 9， 1996， Decision No. 11381-(96/105) of The International Monetary Fund， ［2007-05-22］http://www.imf.org/external/pubs/ft/sd/index.asp?decision=11381-(96/105)_2.]。《協定》再次明確了兩大組織之間的合作關系，并對雙方信息交流、相互參加會議以及其它日常事務方面的合作做出具體規定。其中《協定》第8條對磋商程序做出具體規定，當WTO( GATT) 就IMF管轄外匯事項進行磋商時，IMF應向WTO相關機構(包括爭端解決專家組)出具書面答復，就有關(WTO成員)外匯措施是否符合《IMF協定》做出說明[ZW（]

Cooperation Agreement， para. 8[ZW）]。該條正式確立了IMF應對WTO提供咨詢協助的法律義務，而在此前《WTO協定》只能確立WTO向IMF磋商的義務，卻無法規定IMF對磋商予以答復的義務。《協定》的簽訂直接為IMF回應WTO的磋商要求提供了法律基礎。此外IMF也在《協定》中承諾將所有有關(成員國)對經常項目支付與轉讓限制措施的批準、同意采取歧視性貨幣安排或多重貨幣政策、要求成員國為防止資本的大規模或持續外流而進行管制的決定通知WTO[Cooperation Agreement， para. 3.]。

（四）WTO對外匯管轄權的保留

GATT第15條第1款磋商原則的確立以及GATT第15條第9款豁免性規定，并不能排除WTO對涉及貿易關系外匯爭端的管轄權，成員國采取的外匯措施仍可以在WTO框架下被提起申訴。WTO的一份工作組文件曾指出，“GATT第15條第9款不能被理解為排除(GATT)締約方全體與某一成員國討論其外匯管制或限制措施對貿易產生的影響”[Reports Relating to the Review of the Agreement， GATT B.I.S.D. (3d Supp.) ，at 198.]。因此即使成員方的外匯措施在IMF管轄范圍內，WTO仍可對涉及貿易關系的外匯爭端行使管轄權，因為外匯安排對貿易平衡與貿易關系所產生的重大影響。1981年GATT收支平衡委員會對意大利采取的一項獲得IMF批準的儲蓄措施進行了評估并要求意大利政府盡快取消該措施[General Agreement On Tariffs And Trade， Analytical Index 299-300 (6th ed. 1994) ，at 591.]。因此從理論上講，如果WTO成員認為其它成員的外匯措施違反了WTO規則，即使該措施屬于IMF的管轄范圍甚至IMF已經批準或承認了該項措施，該成員方仍可向WTO爭端解決機構提出裁決申請。

二、WTO外匯爭端管轄安排的模糊性

如前所述，在現行法律框架下IMF雖擁有外匯爭端的實質管轄權，但WTO并未完全放棄對涉及此類爭端案例的管轄權利。WTO的這種立場本身體現出了顯見的自我矛盾性。無獨有偶，即使從WTO的法律文本上看，其中某些關鍵條款也具有很大程度的模糊性并導致了WTO與IMF之間關系的某些問題至今仍未清晰解決［3］561。筆者認為，目前有關WTO外匯爭端管轄權的爭論與分歧也正是源于《WTO協定》這些條款的模糊性。 

（一）GATT第15條第4款：模糊性條款之一

《WTO協定》附件GATT 第15條第4款規定：“締約方不得通過外匯行動（exchange action）阻礙本協議各項規定意圖的實現，也不得通過貿易行動（trade action）阻礙IMF協定各項規定意圖的實現”。該條款是對成員方外匯安排的直接規定，也是WTO文本中同時涉及WTO與IMF兩大機構管轄事務的重要條款。其內容上看似乎也無不當之處。但仔細分析不難發現這一條款本身存在著很大的不確定性。

其不確定性在于該條款是一完整的、強制性的義務規范抑或是一不完整的、宣示性法律規范是不明確的。

如果是前者，那么條款中“不得通過外匯行動……，也不得通過貿易行動……意圖的實現”為一項確定的義務與責任并可以作為DSB受理申訴的直接法律依據。成員方的任何外匯安排如果違反WTO所倡導的貿易自由的原則或者客觀上產生了妨礙貿易自由的效果，均會被視為違反該條規定從而違反了WTO義務。根據《WTO協定》附件《關于爭端解決規則與程序的諒解》的規定，如果 WTO成員方外匯行動違反該條款項下的義務并被其它成員方提出申訴，WTO應當受理并行使管轄權[《關于爭端解決規則與程序的諒解》強調了DSU保障爭端成員方訴諸該程序、尋求措施救濟的權利。DSU第1條第1款規定：“本調解的規則和程序適用于各成員間有關它們在《WTO協定》規定下的權利和義務的磋商和爭端解決”。DSU第11條規定：“專家組應當（should）對其審議的事項做出客觀評估，包括對該案件事實有關適用協定的適用性和與有關適用協定的一致性的客觀評估，并做出可協助DSB提出建議或提出適用協定所規定的裁決的其他調查結果。”上訴機構在其一份文件中明確指出，這里的“應當（should）”不僅表明一種勸告或一種傾向，而是表明一種義務或責任（duty or obligation）(WT/DS308/AB/R， Para. 51)]。如此該條款實際上間接賦予了WTO對成員方外匯行動的管轄權利。但如果是后者，即該條款僅僅屬于一種宣示性條款，則對該條的違反尚不足以直接構成對WTO義務的違反，因而不能直接作為DSB受理申訴的直接法律依據。

無論對這一條款做何種理解都將存在著問題。如將該條理解為完備的義務性規范，依照條款后半段規定，當共同成員方通過貿易行動影響IMF協定目標實現時，似應同樣賦予IMF對該貿易措施的管轄權利。但這種解釋至少在目前法律框架下是難以成立的，這將徹底動搖IMF與WTO關于外匯問題與貿易問題管轄范圍劃分的基本原則與框架。如將其理解一種不完備的宣示性條款，那么《WTO協定》在明知條款不會直接產生約束力且極易引起歧義的情況下仍然設定了這一項條款，其用意不得不令人深思。

（二）“外匯行動”：模糊性條款之二

即使假定GATT 第15條第4款是一項確定的義務性規范，該條款本身也存在著明顯的模糊性，這直接體現在條款中關鍵性詞匯“外匯行動”(exchange action)的界定上[也有學者將其譯作“外匯措施”。為了區分“exchange measures”與“ exchange action”，筆者將其譯作“外匯行動”。]。問題在于，“外匯行動”是否包括匯率安排與外匯兌換限制抑或僅僅意指外匯兌換限制。

有學者認為該條款中的“外匯行動” 僅僅指國際支付，即限制外匯的取得與使用而與匯率無涉，并由此得出WTO對匯率爭端不能依據GATT第15條第4款具有管轄權的結論[4]。這一觀點的得出，主要依據是援引GATT第15條第5款及《IMF協定》第8條中的 “有關進口貨幣的支付和轉移的外匯措施”的表述［4］112，其論證有一定道理，但卻不足以令人信服。

相反的結論似乎也是可以成立的，即“外匯行動”包括匯率安排從而通過匯率安排得到不公平貿易利益的成員方違反GATT 第15條第4款項下的義務。從法律規定本身來看，現有WTO法律文本并無將匯率安排排除在“外匯行動”以外的表述或說明。道理上講，誠如前IMF 總干事 Joseph Gold所指，“對于大多數國家而言，沒有哪一個價格如同匯率那樣對金融領域的資產價值、回報率與經濟領域的生產、貿易、就業產生如此重大的影響”[5]，那么WTO也沒有理由將匯率排除在外匯行動或外匯措施范圍之外從而客觀上將匯率排除在自己的關注范圍之外。《WTO協定》的某些條款似乎可以佐證這一立場。例如 GATT第15條第8款規定，非IMF成員的締約方應當向締約方全體提供包匯率價格在內的《IMF協定》第8條第5款范圍內的信息（第10項）。再如 GATT第15條第7款第2項規定，非IMF成員締約方與締約方全體簽訂特殊外匯協議時該締約方應履行的外匯義務不能超過《IMF協定》規定義務，而匯率方面的義務恰恰是IMF協定成員方的核心義務之一，但這種佐證同樣不足以信服。

對“外匯行動”兩種截然不同的理解似乎都有一定道理，也都可以通過WTO法律文本找到某種程度的支持，但又均不具有足夠的說服力。這又是一個不得不引起注意的現象。更令人不解的是，“外匯行動”雖極易引起理解上的分歧與爭論而且直接影響了對匯率爭端管轄歸屬的準確判斷，WTO法律文本或WTO組織卻至今對此未做出任何官方解釋。

（三）GATT第15條第5 款：模糊性條款之三

GATT第15條第5 款建立了WTO向IMF報告的制度：“締約方全體在任何時候認為某一締約方有關進口支付和轉移方面的外匯限制與本協定對數量限制所規定的例外不一致時，應向IMF報告(report)”，這一條款同樣具有很大的模糊性，關鍵之處在于“報告(report)”一詞頗令人費解。一種可能的理解是，“報告(report)”意指WTO應將包括匯率爭端在內的外匯爭端移交IMF處理，WTO對此類爭端不再行使管轄權。顯然這是一種基于承認IMF外匯事務專屬管轄權而做出的理解。另一種可能的理解是WTO仍有權管轄此類爭端，“報告(report)”僅僅意指WTO在處理爭端的同時可以尋求來自IMF的制裁，以達到“雙管齊下”的規制效果，因為“此類限制不僅影響國際貿易而且關乎IMF在其協定第8條項下的職能”［4］112，這種解釋無疑是建立在承認外匯事務WTO與IMF雙重管轄權的基礎之上。在現有WTO法律框架下，這一問題同樣無法找到來自WTO的任何官方解釋因而無法做出最終的判斷。

三、模糊性寓含的現實理性

應如何解釋《WTO協定》條款中的這種模糊性？顯然不能簡單地解釋為立法疏漏，果真如此，WTO應早已作出正式補充或解釋而不會放任這些模糊性的存在。筆者管見，這種模糊性更應當被理解為一種刻意安排，其用意在于為WTO未來擴大其外匯爭端管轄權而留下法律空間。從這一意義上講，現有的模糊性安排是WTO在現階段的客觀歷史條件下做出的理性選擇。下面我們從WTO面臨的客觀歷史條件與制約來進行解析。

一方面，匯率安排是WTO 所關注的一個重大問題卻被長期排除在其管轄范圍之外。匯率是對跨國貿易最具影響的的因素之一。匯率代表了以其它貨幣購買本國貨幣的價格，匯率安排將不可避免地對跨越國境的商品、資本以及服務的價格產生影響。前IMF 總干事 Joseph Gold曾指出：“對于大多數國家而言，沒有哪一個價格如同匯率那樣對金融領域的資產價值、回報率與經濟領域的生產、貿易、就業產生如此重大的影響”［5］2095。正因如此，國與國之間的匯率爭端往往會成為國際經濟爭端的主要形式與焦點。但是出于對客觀歷史的尊重和依賴及協調各經濟組織機構之間的職責，GATT的起草者們接受IMF對外匯事務的管轄 ( IMF成立于WTO之前，《IMF協定》在GATT簽訂之前就己確立IMF的匯率專屬管轄權) ［2］477。由于WTO與IMF兩大組織的成員事實上多數是共同成員，為了IMF與WTO之間的政策協調，避免造成共同成員方的權利、義務沖突，一直以來外匯兌換、匯率安排為主要內容的外匯措施及外匯爭端由IMF管轄，而包括進口數量限制、最惠國待遇、國民待遇等在內的貿易措施則由WTO管轄[GATT第15條第1款明確了兩者間的這種分工：“締約言全體應尋求與IMF進行合作，以便締約方全體與IMF在IMF管轄范圍內的外匯問題和締約方全體管轄范圍內的數量限制和其他貿易措施方面，可以推選一個協調的政策”]，兩者形成了相互補充、合作的關系，在功能設計上具有很強的互補性［3］561。

另一方面，IMF對匯率爭端處理的軟性特征導致匯率爭端無法在多邊機制下及時、有效解決。實踐表明，IMF雖對匯率爭端擁有專屬管轄權卻缺乏爭端解決的有效機制。在條款規定方面，根據《IMF協定》第4條第1節第3款雖規定成員方“應避免操縱匯率或國際貨幣體系，以妨礙國際收支的有效調整和取得對其它成員國的不公平競爭優勢”的義務，并將“匯率操縱”界定為“在外匯市場上長期的、大規模、單一方向的干預”，但卻缺乏對“操縱”行為認定標準與方法，致使成員方的這一義務很大程度上流于形式，這也是IMF成立以來從未認定過成員國“操縱”匯率并給予制裁的原因之一［2］477。在執行方面的問題則更為突出。IMF在成員國違反《IMF協定》時可以采取三種救濟措施：一是非正式磋商。即IMF私下與成員方進行磋商，敦促其調整匯率政策。《IMF協定》第4條第3節專門規定了IMF對成員方義務履行的監督職責，并要求IMF通過與成員方間的“磋商”機制實現監督職責。IMF每年與成員方進行一次磋商，對成員方經濟與金融政策進行評估。成員方出現外匯市場單一方向的、長期的和大規模的干預或出現無法支持的官方或半官方借貸水平、匯率表現與基本經濟或金融狀況無關等情況下，IMF也可以與其進行特別磋商[The International Monetary Fund， Selected Decisions of the International Monetary Fund， Decision No. 5392-(77/63)19809， at 31.]。但由于磋商機制不具有強制性而難以構成一種非常有效的約束。二是公開。IMF可以將其對某成員方調整匯率的要求向所有成員國公開，借助輿論壓力達到規范目的。這種監督方式雖對成員國履行義務有一定的影響但不具有強制約束力。三是制裁。對匯率政策不符合要求的成員國，IMF可采取剝奪其利益的強制手段，包括剝奪成員國使用IMF普通資金的資格、中止投票權、強制性要求退出等方式[根據《IMF協定》第26條第2節第(a)、(b)、(c)款的規定，對于未能履行協定義務的成員國，IMF可以宣布其喪失使用IMF普通資金的資格。在其后合理時期內，如該成員國仍未改正，經總70%以上投票權多數通過，IMF可以中止該成員國行使投票權。如成員國在中止投票權后的合理時期仍未改正，IMF經理事會85%以上投票權通過，可以要求該成員國退出IMF。]。這些措施雖具強制性，但在實踐中IMF卻對不履行義務的成員國向來倚重救濟而非制裁［6］，因而這些強制措施從未被使用過。由于IMF的匯率安排要求及規制往往缺乏對成員方的真正有效的約束，因此被稱為“軟法”［7］。 

由于IMF的軟約束，國與國之間外匯爭端往往無法及時有效地得到解決。由此造成的直接后果是匯率爭端不得不通過政治方式解決。這次中美間關于人民幣匯率問題的爭端解決過程中，美國以單邊制裁為要挾施加政治壓力，迫使中國進行貨幣問題談判，外交方式成為爭端解決最主要的方式與工具［2］480。美國國內代表傳統工業的議員紛紛要求對來自中國的進口產品進行制裁。部分參議員提出一項議案，要求國會在美國政府與中國政府關于人民幣匯率問題未能取得效果時，授權對所有來自中國的進口產品征收27.5%的處罰性關稅[S.B. 1586， 180th Cong. 1st Sess. (Sep. 5， 2003).]。政治解決往往具有很大的不確定性更可能導致沖突激化，從而對沖突各方乃至全球經濟與貿易發展帶來巨大的負面影響。對于發展中國家而言，巨大政治壓力會迫使他們往往不得不犧牲本國的經濟利益，調整自己本國的匯率政策，以避免可能出現的貿易爭端與政治沖突。

現行WTO外匯機制的安排中的模糊性，正是在這種客觀歷史條件下做出的極富創造性的選擇，其背后寓含的邏輯非常清晰，既承認IMF外匯爭端的實質管轄權或專屬管轄權又在某些關鍵條款中留下靈活解釋的空間，為今后WTO介入外匯沖突、擴張其在外匯爭端方面的管轄權留下必要的法律空間。事實上，在處理上與IMF管轄權的關系方面，WTO似乎有意采取了模糊化的處理方式，例如1999年“印度收支平衡案”中，[Panel Report， India——Quantitative Restrictions on Imports of Agricultural， Textile and Industrial Products， WT/DS90/R (Apr. 6， 1999) (adopted Sept. 22， 1999)， modified by Appellate Body Report， WT/DS90/AB/R， AB-1999-3.]根據《WTO協定》第15條第2款的規定，在涉及成員方以國際收支平衡為由采取的貿易限制措施時，WTO應當向IMF咨詢。該案專家組雖然也向IMF提出了咨詢并接受了IMF提供的意見，但所依據的法律基礎卻是其向外部專家(outside experts)索取信息的權利，而不是《WTO協定》第15條第2款項下的義務，該案回避了專家組是否有義務向IMF咨詢的關鍵問題，但卻使IMF與WTO在管轄權方面的關系問題仍然撲朔迷離［3］576。筆者認為，WTO法律文本的這種安排，體現出WTO文本設計者高超的立法技巧，更體現出對現實與未來充分考慮的現實理性。在這種情況下，任何學理解釋都是圖勞的，因為它已超出了法律解釋的范圍，其實質是國際經濟主導權力的競爭與博弈，是一個政治問題。

四、外匯爭端管轄的未來發展趨勢

筆者以為，匯率問題對國與國之間的貿易平衡影響如此之大，未來IMF與WTO在匯率問題上的現行安排必然會被調整或打破。從現行法律架構看，WTO與IMF雙方的合作具有一定的不穩定性。根據雙方之間的《IMF協定》，任何一方都有權力解除該協議，《協定》第15條規定，《IMF協定》經任何一方要求并經雙方同意可以進行修訂。協議第16條則規定，協議可經任一方書面通知另一方后，在該書面通知送達后六個月后終止[Cooperation Agreement， para. 15，16。]，至少在法律上調整或打破現行安排的空間是存在的。此其一。其二，隨著外匯爭端的增加與加劇，雙方在對外匯爭端管轄上的分歧會越來越大，IMF的軟約束和匯率問題越來越成為WTO關注的核心問題。其三，現有管轄協作關系的調整是避免單邊行為或雙邊貿易沖突的客觀需要。這可以從中國與美國、歐盟、日本關于人民幣匯率爭端解決過程中看出來，雙方完全是通過政治方式來解決問題的。因此國際社會迫切需要一個能夠有效解決匯率爭端的多邊法律機制。

那么未來之路在哪里呢？筆者的判斷是，現有的安排被打破后，未來的發展方向將是外匯爭端被納入WTO的實質管轄范圍之內，WTO與IMF共同行使管轄權從而形成雙重管轄或交叉管轄的框架安排。

必須明確的是，IMF并不適于解決與貿易平衡相關的匯率爭端。當匯率安排對貿易產生重大影響時，外匯爭端實質上已經轉化為貿易爭端，但IMF關注的是貨幣體系本身而非貿易平衡或貿易問題。《IMF協定》第1條設定的IMF6項目標中有5項是關于貨幣體系本身[包括“促進國際貨幣合作，為國際貨幣問題的解決提供協商與合作機制”（第1款）、“促進外匯穩定、保持有序的外匯安排、避免競爭性外匯貶值”（第3款）、“協助在成員國之間建立經常性交易多邊支付系統、取消外匯限制”（第4款）、“通過提供臨時基金援助以樹立成員國信心、解決國際收支失衡問題”（第5款）、“減少、降低成員國間國際收支失衡的周期與程度”（第6款）等。貿易平衡與貿易發展只是IMF的一項間接目標：“(IMF)推動國際貿易的擴大與均衡發展，由此促進并保持高就業率與高收入水平，推動成員國生產性資源的開發”（第2款）。]，維持國際貨幣體系的穩定和各國匯率關系穩定是其直接目標或第一位目標；促進貿易平衡、就業與經濟增長是間接目標，是第二位的。這種目標定位決定了IMF對貿易問題關注的間接性，其對匯率安排對貿易平衡注定不如WTO敏感，《IMF協定》中沒有設立關于貿易限制方面的任何規定［3］566。可見將影響貿易關系的匯率爭端交由IMF管轄與其目標不相匹配。更為重要的是IMF也不具備裁決貿易方面問題的能力與經驗。《IMF協定》第4條第1節第3款“操縱匯率或國際貨幣體系，以妨礙國際收支的有效調整和取得對其它成員國的不公平競爭優勢”的核心，在于如何認定“不公平競爭”，而這一問題無疑當屬WTO所管轄的貿易領域，IMF無力獨立完成這種判斷。加之前已提及的IMF監督措施過于軟性，因此，將影響貿易平衡的匯率爭端繼續完全置于IMF管轄將無助于問題的根本解決。

在全球金融一體化與經濟一體化程度日益加深的今天，在貿易關系直接影響匯率關系的同時，一國匯率安排也會對國際貿易產生重大影響。基于匯率與貿易之間的這種互動關系，將影響貿易平衡的匯率問題納入WTO框架下解決具有天然的合理性。以奉行“貿易自由”終極目標的WTO組織處理貿易相關的匯率爭端有其明顯的優勢。WTO在對貿易平衡以及對貿易措施合法性的判斷上具有IMF或其它國際組織所不具有專業優勢與資源優勢，在解決以貿易問題為實質的匯率爭端時，可以充分發揮其貿易領域的傳統優勢。而且爭端各方可以直接借助WTO爭端解決機制，及時、有效地通過法律途徑有國際法層面上解決締約方之間的匯率爭端，并通過具有強制色彩的執行程序來保障爭端的切實解決。可以合理地認為，建立在多邊機制基礎上的WTO爭端解決機制，雖不能完全排除匯率爭端政治化解決的可能性，但卻能很大程度上降低這種可能。

歷史經驗表明，WTO體制具有很強的開放性與包容性，可將那些影響貿易關系的非貿易問題不斷納入WTO框架解決。烏拉圭回合談判中，服務貿易、與貿易相關的知識產權措施、與貿易有關的投資措施等議題全部納入到了GATT的規則體系，傳統上這些問題卻脫離世界貿易體系的規則之外［8］。當匯率問題越來越成為影響國際貿易關系的焦點問題時，在IMF機制無法勝任這種爭端的有效解決時，在外匯爭端越來越面臨巨大的政治化沖突的危險時，外匯爭端納入WTO框架下無疑是歷史的應然選擇也是根本出路所在。

未來對WTO外匯爭端管轄權的確立并不意味著剝奪IMF現有的外匯事務管轄權，兩者之間應是一種并行共存的關系。具體說是一般管轄與特殊管轄的關系，IMF作為外匯事務與爭端的一般管轄機構并行使對一般外匯事務的管轄權，如經常項下外匯支付與轉移安排等，WTO組織有權受理那些嚴重影響貿易平衡的匯率爭端或外匯爭端。WTO受理并處理外匯爭端時，IMF應利用其貨幣方面的優勢提供協助，如應專家組或上訴機構要求提供成員國匯率安排是否符合IMF協定等方面的咨詢意見。但IMF的作用是輔助性的、參考性的，最終裁決應當依WTO爭端解決機制獨立做出。

此外，成員方通過WTO爭端解決機制獲得的救濟措施與IMF本身的救濟措施是并行不悖的。成員國就影響貿易平衡的匯率爭端提交WTO審理后，如IMF認為成員國一方的行為構成了對《IMF協定》的違反仍可啟動其監督程序，在這種情況下，違反匯率義務的國家將可能面臨WTO與IMF的雙重管轄與制裁。

五、結論

針對WTO與IMF之間的管轄權重合問題，雖然GATT第15條及《合作協議》以及相關法律文本已經建立一套由IMF主導的外匯爭端解決機制，但在現行框架安排下關于外匯爭端管轄方面的國際秩序仍存在著較大的模糊性，這主要體現在WTO法律文件中某些條款的模糊性上。但如果將其置于國際組織權力劃分、歷史依賴性等大背景下審視，這些模糊性背后是寓含著很大程度上的現實理性，因為這種安排可以為未來調整留下法律空間。從匯率及外匯安排對貿易的重大影響，以及IMF規制的軟性特點來看，包括匯率在內的外匯爭端被納入WTO的管轄范圍是一種發展趨勢。現有WTO與IMF在外匯事務與外匯爭端方面的管轄權劃分（IMF行使實質管轄權、WTO保留管轄權）將可能被由IMF行使一般管轄、WTO行使特殊管轄權的新格局所替代。及時洞察、把握這種趨勢并在今后WTO規則制訂過程中及時發揮我國作為貿易大國的歷史使命是非常重要的。

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參考文獻：

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［3］ Deborah E. Siegel，Legal Aspects of the IMF/WTO Relationship: The Fund’s Articles of Agreement and the WTO Agreements，96 Am. J. Int’l L.， p 561.

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［7］ 韓龍.一國匯率義務與IMF職能:國際貨幣法視角下的人民幣匯率問題［［J］. 現代法學，2006(1):14.

［8］ 約翰·H杰克遜. 世界貿易體制［M］.張乃根. 譯， 上海: 復旦大學出版社，2001.334.

本文責任編輯：徐 泉