國際法上的風險預防原則

摘 要：風險預防原則已經成為國際和國內環(huán)境保護法律制度的一項重要的基本原則。該原則要求我們在進行任何的經濟活動之前就對該活動可能會對自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)造成的影響進行風險預測，并相應采取針對性的措施，從而更好地保護自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)。但如何將該原則運用到危險廢物越境轉移領域，仍然有待我們進行理論上的探討。應加強對危險廢物越境轉移中運用該原則等方面的探討。

關鍵詞：風險預防；風險預防原則；危險廢物越境轉移

中圖分類號：DF969 文獻標識碼：A

一、風險預防原則的含義及其確立標準

所謂風險，一般而言就是指由某種化學的、物理的或者生物的作用引起人員或環(huán)境的危害事件的可能性，它也可以用以下概念間的關系表示：Risk=［f(I)×f(P)］－f(D)。在這個公式里f(I)代表“內在的風險”因素，它體現該自然力本質特點或物質的危險特性的功能；f(P)代表“存在”因素，它體現的是泄漏進入環(huán)境的物質量和產品的物理和化學參數有關的累積方法和轉移方法的功能，以及具體地點的典型環(huán)境參數的功能；f(D)代表“防護”因素，它體現的是社會可以采取什么樣的預防和保護措施將問題物質的有害影響減少到最低限度的功能。在這個等式中f(D)是一個非常重要的因素，它既包括了一般的減少危害的防護措施，也包括了解釋諸如有助于將與運輸有關的風險減少到最低限度的運輸條件等因素的立法措施[1]。

風險預防是預測和控制人類活動的未來結果，是一種拓殖未來（制度化）的企圖，一種認識的圖譜[2]。風險需要以決策為先決條件，而這些決策又需要依靠將手段和目標，或者原因和結果聯系起來的可以計算的標準。科學和技術的不確定性或其結果的不可預見性不應成為采取手段的障礙。因為我們生活的世界是一個風險的世界，我們所做的每件事從開車、吃生魚片、通過電和熱提供能源到處置工業(yè)廢物都對人和環(huán)境施加了某種風險[3]。

風險預防原則用英文表述是“Precautionary Principle”。其含義是指，如果對某種活動可能導致對自然環(huán)境或人體健康有害的后果存在著很大的懷疑，最好在該后果發(fā)生之前不太遲的時候采取行動，而不是等到獲得不容置疑的因果關系科學證據之后再采取行動；或者在考慮到作為和不作為的成本和效益的情況下，在有科學的根據（即使是有限的）人為釋放的物質、廢物或能源可能對人類健康和環(huán)境造成損害時，應當采取預防措施。該原則重在避免環(huán)境災難之可能性，它針對的是在科學上尚未獲得確鑿證據的環(huán)境風險，其要義在于，應當提前采取措施，避免任何可能造成環(huán)境損害的因素，即使這種因素與環(huán)境破壞的因果關系尚未得到明確的科學證明。該原則的根據是：有些環(huán)境破壞是不可能通過人為手段修復的，環(huán)境保護事前預防勝過事后治理。

從經濟學的角度而言，預防環(huán)境破壞的費用要遠遠小于治理費用。以主觀估計的環(huán)境消解污染能力為根據的放任性的措施不能解決環(huán)境問題。許多污染對環(huán)境的影響不是立即發(fā)生的，而是逐步發(fā)生的，如氟里昂對臭氧層的破壞。在科學對環(huán)境影響做出最終證明之前，應當減少或者消除特定的污染物或污染源。

從科學技術角度看，風險預防原則鼓勵使用清潔生產技術和工藝。盡量使任何危險廢物的產生量減少到最低水平，已經產生的危險廢物應盡快地、適當地進行處理、貯存和處置，做到無害環(huán)境管理的要求。應區(qū)分清潔生產技術、最佳可得技術和最好現有技術之間的區(qū)別。

（二）風險預防原則確立的標準（Criterion）

盡管風險預防原則有很多含義，但確立的標準只有一個，即1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》所確立的“為了保護環(huán)境，各國應按照本國的能力，廣泛適用預防措施。遇有嚴重或不可逆轉損害的威脅時，不得以缺乏科學充分確實證據為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化”《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》［C］. 原則15.。這個標準是建立在風險評估和風險管理相區(qū)別的基礎上的。“嚴重的或不可挽回的環(huán)境損害”的標準是一個概括性的標準。這個標準如何解釋目前并沒有統(tǒng)一的尺度。筆者非常贊Charmian Barton教授為風險預防原則確立的標準[4]。

1.風險預防原則的直接標準（Direct Precautionary Criteria）

標準一：在確立所進行的活動和環(huán)境后果或影響之間因果關系的科學證據缺乏的情況下，為預防嚴重的或不可挽回的環(huán)境損害而采取的措施。

預防方法要求風險的不確定性是公認的，并且要謹慎行事，如果有關環(huán)境損害風險的信息并不充分的話。風險預防原則的嚴格解釋就是除非有確定的科學證據證明活動是無害的，否則可能引起環(huán)境損害的所有活動都應該采取預防措施。這種解釋的缺陷是該標準在實踐中很難執(zhí)行，因為要證明所有活動都有確定性的科學證據，既無必要，也不可能。被廣泛認可的解釋則是“在有充分的科學證據時應謹慎行動，并且不作為可能給未來一代帶來潛在的、不可挽回的或可證實的損害”[5]。換句話說，風險預防原則要求在某項活動對環(huán)境的后果或影響不了解，但可能會引起不可挽回或不可接受的環(huán)境損害時，該活動應當禁止。

標準二：開發(fā)者負擔證明他們的行動將不會引起嚴重的或不可挽回的環(huán)境損害的舉證責任。也就是說風險預防原則使環(huán)境案件的舉證責任倒置了［6］。與舉證責任密切相關的一個問題是證據的標準。證據標準反映了通過“在訴訟當事人之間分配過錯風險”，社會將信心程度置于事實結論的精確性之上［7］。

標準三：在決定某項活動是否會引起嚴重的或不可挽回的環(huán)境損害時，過錯的風險應有利于環(huán)境。在由風險預防原則告知的風險評估和成本效益分析中，風險計算的潛在過錯應有利于環(huán)境保護。

標準四：風險預防原則已被明確地應用于海洋環(huán)境保護、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展和危險廢物運輸等高度風險活動或作為其參考。

2.風險預防原則的間接標準（Indirect Precautionary Criteria）

標準五：可能引起嚴重的或不可挽回的環(huán)境損害的政策和提議的活動應通過環(huán)境影響評價程序確立。換句話說，風險預防原則要求在政府制定某項政策或許可某項活動之前，就應對其潛在的環(huán)境影響進行分析，以確定該政策或活動是建立在最佳可得的科學信息基礎上。這一標準可以被視為科學家在環(huán)境保護領域的重要作用的挑戰(zhàn)。決策者應該更多地依賴環(huán)境科學知識和實踐，重視科學家在決策中可以起到的作用［8］。

標準六：使用環(huán)境責任保險計劃、公共債券、財政擔保和環(huán)境基金等財政安排。環(huán)境責任保險、公共債券、財政擔保和環(huán)境基金等財政安排為避免風險較高的活動提供了經濟激勵的手段。當然這主要適用于那些從事具有潛在風險的活動并需要承擔補償責任的人。這也促使他們采用清潔生產技術和環(huán)境友好工藝從事工業(yè)活動，從而減少了環(huán)境損害的不確定性。

標準七：對于造成環(huán)境損害的活動適用嚴格責任和連帶責任原則。嚴格責任原則保障了舉證責任的倒置，也激勵了預防可能會產生不確定的環(huán)境影響或后果的活動。連帶責任原則有利于促使那些從事高度風險的人謹慎行事，即他們不能以任何因果關系的不確定為借口逃避責任。

上述標準為風險預防原則確立了可以進行一定程度的定性化和定量化的尺度，使風險預防原則成為一個具有比較明確的適用范圍和適用基礎的原則。這些標準也將該原則與其他一些相關的制度結合起來，確保了該原則得以在具體的實踐中實行。當然，這些標準也存在缺陷，如對于“嚴重的或不可挽回的環(huán)境損害”如何解釋，如何定量化、定性化都沒有明確進行說明。

二、風險預防原則的歷史發(fā)展及其地位

風險預防原則最早是在20世紀80年代德國環(huán)境法中提出的［6］208。從國際層面分析，1987年在倫敦召開的國際北海大會通過的《北海宣言》中被首次提出。《北海宣言》承認危險物質的投放與海洋污染之間的因果聯系的不確定性：“……為防止北海遭受危險物質可能造成的損害，預防的方法是必要的，它可以要求采取行動控制這種物質的投放，甚至在絕對清楚的科學證據證實因果關系之前。”［8］93此后，一些非政府組織也積極倡導該原則，如綠色和平組織，使該原則在環(huán)境保護領域內的適用范圍不斷擴大并在國際社會產生了很大的影響。在20世紀90年代以后，風險防范思想發(fā)展演變成為一項公認的環(huán)境法原則，廣泛地適用于生物多樣性保護、氣候變化控制、海洋污染防治、危險廢物管理、危險化學品控制等環(huán)境保護領域。

（一）風險預防原則的產生

風險預防原則來源于傳統(tǒng)的環(huán)境公約，它要求在采取行動或做出決策之前，應基于“科學發(fā)現”或方法，或者根據當時可得的知識。這些標準表明采取行動或做出決策之前必須有可靠的證據證明巨大的環(huán)境損害將會發(fā)生，否則就不需要采取任何行動或決策。［6］209如1946年《國際捕鯨公約》、1972年《南極海豹公約》、1972年《倫敦公約》和1979年《波恩公約》等都規(guī)定行動必須基于可靠的證據，包括最佳可得的科學證據。1974年的《巴黎公約》可以視為其代表性公約，該公約允許締約方采取額外的措施，“如果科學證據已經確定某種物質可能會引起海洋環(huán)境的嚴重危害，并且如果緊急行動是必要的。”《巴黎公約》［C］， 第4條第4款.這條規(guī)定實際上要求締約方通過采取的措施來證明行動的情形是根據已經存在的充分的科學證據進行的，盡管該證據可能很難獲得。

此外，風險預防原則也標志著從環(huán)境容量或環(huán)境消解能力（the assimilative capacity approach）方法向預防措施或方法的轉變［4］514。1970年《人類環(huán)境宣言》就主張采用環(huán)境容量方法防止嚴重的或不可挽回的損害。該宣言規(guī)定“為了保證不使生態(tài)環(huán)境遭到嚴重的或不可挽回的損害，必須制止在排除有毒物質或其它物質以及散熱時其數量或集中程度超過環(huán)境能使之無害的能力”《人類環(huán)境宣言》［C］. 原則6.。

1982年10月28目聯合國大會通過的《世界自然憲章》則可以視為從環(huán)境消解方法向預防措施或方法的轉變的開始。該憲章規(guī)定“應控制那些可能影響大自然的活動，并應采用能盡量減輕對大自然構成重大危險或其他不利影響的現有最優(yōu)良技術，特別是：應避免那些可能對大自然造成不可挽回的損害的活動。在進行可能對大自然構成重大危險的活動之前應先徹底調查。這種活動的倡議者必須證明頂期的益處超過大自然可能受到的損害。如果不能完全了解可能造成的不利影響，活動即不得進行。在進行可能干擾大自然的活動之前應先估計后果，事先盡早研究發(fā)展項目對環(huán)境的影響。如確定要進行這些活動，則應周密計劃之后再進行，以便最大限度地減低可能造成的不利影響”《世界自然憲章》［C］. 原則11.。

從80年代中期開始，人們從保護臭氧層消耗的角度使風險預防措施獲得了越來越多的支持。1985年《保護臭氧層維也納公約》第一次使用了“Precautionary Measures”，它希望各締約國“注意到國家一級和國際一級上已經采取的保護臭氧層的預防措施”《保護臭氧層維也納公約》［C］. 序言.。1987年《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》的締約國“認識到全世界某些物質的排放會大大消耗和以其他方式改變臭氧層，對人類環(huán)境可能帶來不利影響”并“念及這些物質的排放對氣候的可能影響”，“決心采取公平地控制消耗臭氧層物質全球排放總量的預防措施”《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》［C］. 序言.。

（二）風險預防原則的確立

1990年《卑爾根宣言》確立的風險預防原則是《里約宣言》的先聲，也是第一個將風險預防原則與可持續(xù)發(fā)展相聯系的國際法文件。該宣言規(guī)定：“為實現可持續(xù)發(fā)展，政策應以風險預防原則為基礎。環(huán)境措施必須預見、防止和排除環(huán)境惡化的原因。在有嚴重或不可挽回的損害的威脅時，缺乏充分的科學確定性不應被用來作為延遲采取防止環(huán)境惡化的措施的理由。”［6］210

1992年可以說是風險預防原則大放異彩的一年。

首先，《里約宣言》明確提出了風險預防原則：“為了保護環(huán)境，各國應按照本國的能力，廣泛適用預防措施。遇有嚴重或不可逆轉損害的威脅時，不得以缺乏科學充分確實證據為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化。”《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》［C］. 原則15.

其次，《21世紀議程》雖然強調了“科學正日漸被理解為在尋求通往可持續(xù)發(fā)展的可行通道方面的一個不可或缺的組成部分”《二十一世紀議程》［C］. 第35章第35.2條.。但在“面對著不可逆轉的環(huán)境破壞的威脅，不能以科學上沒有充分了解為借口而推遲采取本身確實值得采取的行動。對于還沒有被充分了解及其失調后果還不能預斷的復雜系統(tǒng)，預防是政策的基礎。”《二十一世紀議程》［C］. 第35章第35.3條.

在海洋環(huán)境保護方面，就要求“各國依照《聯合國海洋法公約》中關于保護和保存海洋環(huán)境的各項規(guī)定，有責任根據其政策、優(yōu)先次序和資源來防止、減少和控制海洋環(huán)境退化，以求保持和加強其生命支持和生產能力。為此目的，必須采取預先防備方針，以避免海洋環(huán)境退化，并減少長期危險或對其產生的不可逆轉的有害影響”《二十一世紀議程》［C］. 第17章第17.22條.。

在有毒化學品和危險廢物管理方面，議程要求“考慮酌情采取基于公認的生產者負責賠償原則的政策以及預防、預期和著眼于壽命周期的辦法、進行化學品管理，包括制造、貿易、運輸、使用和處置”。

第三，《生物多樣性公約》規(guī)定在“生物多樣性遭受嚴重減少或損失的威脅時，不應以缺乏充分科學定論為理由，而推遲采取旨在避免或盡量減輕此種威脅的措施”《生物多樣性公約》［C］. 序言.。《氣候變化框架公約》也規(guī)定“當存在造成嚴重或不可逆轉的損害的威脅時，不應當以科學上沒有完全的確定性為理由推遲采取這類措施”《氣候變化框架公約》［C］. 第3條第3款。

第四，《東北大西洋海洋環(huán)境保護公約》也對風險預防原則作了詳細規(guī)定，它要求締約方適用“風險預防原則。根據這個原則，當有合理根據認為直接或間接被引入到海洋環(huán)境的物質或能量可能危害人類健康、損害生物資源和海洋生態(tài)系統(tǒng)、破壞環(huán)境優(yōu)美或妨礙海洋的其他正當用途，應采取預防措施，甚至在沒有確定的證據證明排放與影響之間的因果關系的時候。”［8］

第五，《跨界水道和國際湖泊保護和利用公約》要求締約方在采取防止、控制和減少任何跨界影響的措施時，應遵循預防原則。據此，避免危險物質造成潛在跨界影響的行動不因科學研究尚未充分證實此類物質和潛在跨界影響之間存在因果關系而擱淺［9］。

最后，建立歐洲聯盟的《馬斯特里赫特條約》也將風險預防原則作為歐盟環(huán)境政策的基礎之一，它規(guī)定：“共同體環(huán)境政策應以高層次的保護為目標……應以風險預防原則為基礎，必須采取預防措施、必須優(yōu)先從污染源上矯正環(huán)境損害”。

（三）風險預防原則的新發(fā)展

針對有的評論員將風險預防原則描述為“一個難以捉摸的概念”，其內容的多樣性使其很難被人們普遍地理解［4］543。風險預防原則在20世紀90年代確立為一項國際法原則以后，開始將該原則與一些具體的預防性措施和方法結合起來，使風險預防原則更加具體、更具有可操作性，也更容易被公眾所理解。

1991年《巴馬科公約》第一次將損害預防和風險預防結合在一起，并且將這兩項原則與清潔生產防范聯系起來，使風險預防原則落到了實處。該公約規(guī)定“對于污染問題，每一締約方應努力采用和執(zhí)行損害預防和風險預防的方法。該方法可以，除其他外，防止可能會引起人體健康和環(huán)境損害的危險物質泄漏進入環(huán)境，而不必等待有關這樣的損害的科學證明。締約方應相互合作采取適當的措施，即不是通過追求基于環(huán)境容量的吸納能力的排放許可，而是通過運用清潔生產方法，執(zhí)行風險預防原則。”《禁止向非洲進口危險廢物并在非洲內管理和控制危險廢物越境轉移的巴馬科公約》［C］. 第4條第3（f）款.

1993年歐共體委員會通過了第93/67號《危險物質對人類和環(huán)境風險評估原則指令》。該指令的目的就是為危險物質給人類和環(huán)境施加的風險進行評估提供普遍的原則《危險物質對人類和環(huán)境風險評估原則指令》［C］. 第1條.。該指令對與風險評估有關的概念進行了界定。如“危險認定”（hazard identification）是指對某種危險物質具有引起不利影響的固有能力的認定。“劑量（累積）—反應（影響）評估”［dose(concentration)-response(effect)assessment］是指對某種危險物質的劑量或暴露水平與影響范圍和嚴重性之間關系的估量。“暴露評估”（exposure assessment）是指為了評估正在暴露或可能暴露的人群或環(huán)境區(qū)間的劑量/累積，決定某種危險物質的排放、路徑以及轉移的頻率，及其變化或退化。“風險特征”（risk characterization）是指由于實際的或預測的暴露于某種危險物質可能會發(fā)生在人群或環(huán)境區(qū)間的不利影響的范圍和嚴重性的估量，也可能包括“風險估量”，如可能性的定量化。“風險減少建議”（recommendation for risk reduction）是指與某種危險物質買賣相聯系的能夠減輕對人類和環(huán)境的風險的措施的建議。它們包括以下內容：1.根據第67/548號歐共體指令第7（1），8（1）（2）條由通知者提交的通知中提議的對危險物質的分類、包裝或標簽的修改。2.根據第67/548號歐共體指令第7（1），8（1）（2）條由通知者提交的通知中提議的對安全數據單的修改。3. 建議相關的控制當局考慮采取適當的措施保護人群和/或環(huán)境免遭確定的風險危害。該指令規(guī)定風險評估原則，應包括風險評估、危險認定、劑量（累積）—反應（影響）評估、暴露評估和風險特征等內容；不利影響的風險評估應采取個案評估原則；暴露評估應考慮合理的可預見性原則；風險評估的事先信息收集原則；風險評估的風險減少和修正原則等《危險物質對人類和環(huán)境風險評估原則指令》［C］. 第3條.。該指令還具體規(guī)定了人類健康和環(huán)境的風險評估的程序，即按照危險認定、劑量（累積）—反應（影響）評估、暴露評估和風險特征的順序進行《危險物質對人類和環(huán)境風險評估原則指令》［C］. 第4， 5條.。

1976年通過并在1995年修訂的《保護地中海海洋環(huán)境和沿海區(qū)域的巴塞羅那公約》（Barcelona Convention for the Protection of the Marine Environment and the Coastal Region of the Mediterranean）在其一般義務中明確規(guī)定，為了保護地中海區(qū)域的海洋環(huán)境，促進可持續(xù)發(fā)展，在有嚴重的或不可挽回的損害時，各締約方應根據各自的能力適用風險預防原則，而不能以缺乏充分的科學確定性為理由延遲采用有成本效益的措施預防環(huán)境退化《保護地中海海洋環(huán)境和沿海區(qū)域的巴塞羅那公約》［C］. 第4條第3（a）款.。該公約將風險預防原則與可持續(xù)發(fā)展結合起來，使該原則的內容更加豐富。

該原則要求采取的預防措施必須是符合成本效益的措施。這就使風險預防原則落到了實處，換句話說，公約不能以風險預防原則要求締約方采取任何成本效益不成比例的預防措施，該措施必須符合成本效益分析的結果。該公約還要求締約方對于可能會引起海洋環(huán)境巨大的不利影響的擬議活動應進行環(huán)境影響評價，并且該活動需取得國家主管當局的授權《保護地中海海洋環(huán)境和沿海區(qū)域的巴塞羅那公約》［C］. 第4條第3（c）款.。為了實施本公約和議定書，締約方應利用最佳可得技術和最優(yōu)環(huán)境方法，并在考慮社會的、經濟的和技術的條件的基礎上，促進無害環(huán)境技術的使用、取得和轉讓，包括清潔生產技術《保護地中海海洋環(huán)境和沿海區(qū)域的巴塞羅那公約》［C］. 第4條第3（b）款.。

2000年由《生物多樣性公約》締約國簽署的《卡塔赫納生物安全議定書》在其序言中明確提出將轉基因生物體生物安全的國際法律保護，建立在風險防范法律原則基礎之上。與《生物多樣性公約》等國際環(huán)境條約在序言中規(guī)定風險防范原則的做法不同，該議定書將風險防范原則直接規(guī)定在執(zhí)行條款中。它將其程序建立在風險評價程序基礎之上，提出風險的可接受水平取決于社會而不是科學家，并要求風險評價必須以符合科學和透明的方式進行［10］。它還將風險防范原則運用于決策，包括對風險的可接受性和風險水平的決策，并規(guī)定締約國可以根據風險防范原則的規(guī)定，對進口具有潛在的負面影響的轉基因生物體，在科學上尚不明確或尚未確定時，可以限制或者拒絕其進口，但是，締約國應該說明作出決策的理由，除非締約國對某種轉基因生物體的進口予以無條件的批準。

（四）風險預防原則在國際法中的地位

風險預防原則是基于環(huán)境容量吸納能力方法預測環(huán)境影響的傳統(tǒng)環(huán)境政策的逐漸被風險預防措施替代而出現的。污染物排放標準的確立就是環(huán)境容量吸納能力方法的一個最顯著的例子。該方法就是首先確定一個生態(tài)系統(tǒng)吸納污染物的能力，然后在此限度內確立排放許可。這就是為什么國際社會和主權國家制定了那么多的國際環(huán)境公約和環(huán)境法律、排放標準，然而河流和湖泊的水質在日益惡化，廢物產生量在日益增加。因為國際或國內的標準是固定的、僵化的，然而環(huán)境容量卻在隨著周圍環(huán)境和氣候、人口密度、生活質量、消費水平等變量的變化而發(fā)生著變化。一句話，僵硬的科學的標準往往無法跟上環(huán)境的變化。

科學不確定性作為科學預言的固有成分已經受到環(huán)境決策的理論和實踐的極大重視。在科學不確定性很高的情況下，風險預防原則已經作為環(huán)境容量吸納能力方法的替代措施被發(fā)展和應用。來源于不適當的數據、無知和無法確定的科學不確定性是科學固有的成分。決策者進行決策必須依賴于已經存在的、確定的科學知識。環(huán)境保護法通常也是用絕對性的術語來制定的，這樣會使他們更容易執(zhí)行，并且會傾向于在某項活動被管制之前就要制定一套被滿足的檢驗標準。決策中充分的確定性與有限的確定性相比有益于社會秩序，也得到了廣泛的認同［4］511。

要求在采取管制行為之前就必須拿出損害的證據很明顯有利于現狀。在環(huán)境保護過程中，只要潛在的科學不確定性存在就不采取行動，這樣的決策程序不可能成為一個有效的工具。在環(huán)境保護背景下，處理科學不確定性問題是風險預防原則替代環(huán)境容量吸納能力方法的基礎。這主要因為適用于空氣和水污染的吸納能力概念是基于以下假設：有些污染物的某一污染水平對于環(huán)境及其各種利用不會產生任何不利的后果。每一環(huán)境系統(tǒng)都有一定的容納某些廢物而不會產生不可接受的后果的能力。這樣的能力可以被定量化、被分配給某一活動或被利用。環(huán)境容量吸納能力方法假設科學可以提供給決策者們避免超出環(huán)境容量界線的必要的信息和措施。但是如上所言，在很多情況下，環(huán)境容量吸納能力本身就是不確定的，它往往會隨著其他變量的變化而變化。即使環(huán)境容量吸納能力是確定的，也不能保證由于科學技術發(fā)展而導致的高度風險活動給環(huán)境和人類帶來的不確定的風險可以被完全預知或避免。同時，對于人類活動資料或信息獲取的不恰當或不完全，也會導致活動的無法預知。這些都表明風險預防原則的必要性，但具體如何運用風險預防原則，人們的觀點并不一致。

在對待風險預防原則的問題上，存在著兩種不同的觀點:一種是所謂絕對主義者的觀點，即認為一旦確定存在一定程度的風險，就必須采取強制性的防范措施消除風險，這種法律上的絕對禁止不必考慮其所造成的經濟成本和商業(yè)利潤的損失；另一種是相對主義的觀點，即主張從社會可接受水平出發(fā)，對環(huán)境風險采取符合成本效益的法律保護。從生物安全法律保護的實踐分析，國際社會采納的是建立在成本效益分析基礎上的相對主義觀點。

關于風險預防原則在國際法中的地位問題也存在著各種不同的觀點。有學者認為該原則已經成為國際法的一項普遍的原則并且正作為國際法的一個正在出現的法律規(guī)范；如歐盟就利用“風險預防原則”作為其保護人類健康和環(huán)境而拒絕執(zhí)行SPS協議和TBT協議的防衛(wèi)措施，并且認為風險預防原則是在面臨不確定性時采用的一個必要的框架，可以保護歐洲的生活方式不至于導致歐洲的商業(yè)和農業(yè)實踐“美國化”［11］。甚至有學者更加激進地認為“這個概念（風險預防原則）至少已經接近國際習慣法規(guī)則的地位”［12］。但也有學者持相反的觀點，他們認為“風險預防原則在解釋上的多種多樣性以及在一些適用上異常深遠的影響表明它還沒有成為一項國際法原則”［13］。

風險預防原則在實際中已經被描述為“正踏上成為環(huán)境國際習慣法的一部分的征程”。風險預防原則的國際法地位雖然沒有定論，但是從20世紀90年代以來，該原則已經被廣泛地適用幾乎所有的國際環(huán)境公約表明該原則作為環(huán)境保護的合法方法或措施已經得到認可。

三、風險預防原則在危險廢物越境轉移中的運用及其意義

（一）風險預防原則在危險廢物越境轉移中的運用

危險廢物的特性使危險廢物越境轉移成為一項具有高度風險的活動。《巴塞爾公約》序言指出各締約國意識到必須繼續(xù)發(fā)展和實施無害于環(huán)境的低廢技術、再循環(huán)方法、良好的管理制度，以便盡量減少危險廢物和其他廢物的產生。公約也意識到國際上日益關注嚴格控制危險廢物和其他廢物越境轉移的必要性，以及必須盡量把這類轉移減少到最低限度。《巴馬科公約》締約國同樣意識到危險廢物越境轉移所引起的對人類健康和環(huán)境造成損害的風險，并重申各國應確保產生者必須以符合保護人類健康和環(huán)境的方式在危險廢物的運輸和處置方面履行義務。

1.清潔生產方法和技術的運用

《巴馬科公約》將“清潔生產方法”定義為“遵守本公約第4條第3（f）、(g)款規(guī)定的避免或者消除危險廢物和危險產品產生的生產制度或者工業(yè)制度”《禁止向非洲進口危險廢物并在非洲內管理和控制危險廢物越境轉移的巴馬科公約》［C］. 第1條第5款.。該公約第4條第3（f）款規(guī)定對于污染問題，每一締約方應努力采用和執(zhí)行損害預防和風險預防的方法。該方法可以，除其他外，防止可能會引起人體健康和環(huán)境損害的危險物質泄漏進入環(huán)境，而不必等待有關這樣的損害的科學證明。締約方應相互合作采取適當的措施，即不是通過追求基于環(huán)境容量的吸納能力的排放許可，而是通過運用清潔生產方法，執(zhí)行風險預防原則。《巴馬科公約》第4條第3(g)款要求各締約方應促進將清潔生產方法運用于產品的整個生命周期，包括：原材料的選擇，開采和加工方法；產品的概念化、設計、制造和裝配；在所有階段的原材料運輸；工業(yè)和家庭使用；在產品不再具有使用功能時，將其再引入工業(yè)體系或自然界。同時還規(guī)定“清潔生產應當不包括‘末端’污染控制措施，如過濾裝置和洗刷裝置，或者物理的、化學的或生物的處理。通過焚燒或者濃縮而減少廢物量的措施也不屬清潔生產之列，因為這些措施通過稀釋或將污染物從一個環(huán)境介質轉移到另一個環(huán)境介質而掩飾了廢物的危險性。”《巴馬科公約》是世界上第一個將風險預防原則和具體的科學技術方法結合起來進行規(guī)范的國際公約。

《關于對金屬和金屬化合物實行無害環(huán)境的再循環(huán)與回收（R4）的技術準則草案》認為“清潔生產”是一個詞，它指的是一個連續(xù)的、綜合的和預防性的策略，適用于產品、消費和加工工藝，以便減少對于人類和環(huán)境的危害。它特別包括了尋求改變生產工藝的概念，以便避免或最小化廢物的產生。這就提供了許多的選擇：理想的解決措施也許是引進新的技術和方法，它們將顯著減少或避免金屬和金屬化合物廢料的產生《關于對金屬和金屬化合物實行無害環(huán)境的再循環(huán)與回收（R4） 的技術準則草案》［C］. (34).。公認的廢物管理體系以預防廢料產生和減量為起點通過廢物的回收處理。直到最終的廢物處理回收、再循環(huán)和直接利用的工藝自然地適合于防止廢物產生，以便達到最高的成品率。

《巴塞爾公約》實施工作戰(zhàn)略計劃草案(2000-2010年)明確指出《巴塞爾公約》的根本目標是控制和減少屬于巴塞爾公約范圍之內的危險廢物和其他廢物的越境轉移、防止和盡最大限度減少其生成、以及對此種廢物實行無害環(huán)境管理和積極促進轉讓和采用清潔技術。

2.危險廢物無害環(huán)境管理

“危險廢物無害環(huán)境管理”是指采取一切可行步驟，確保危險廢物或其他廢物的管理方式將能保護人類健康和環(huán)境，使其免受這類廢物可能產生的不利后果。《關于實行無害環(huán)境管理巴塞爾宣言》重申《巴塞爾公約》的基本目標，即減少受《巴塞爾公約》管制的危險廢物和其他廢物的越境轉移，防止并盡量減少此類廢物的生成，對此類廢物實行無害環(huán)境管理，以及積極促進轉讓和使用清潔技術。

《巴塞爾公約》為更好地實現無害環(huán)境管理，專門建立了一個公立/私營戰(zhàn)略伙伴關系網絡。目前這一網絡正在擴大到所有主要利益相關者。實踐證明，這一公立/私營合作伙伴關系特別是在以無害環(huán)境管理方式處理危險廢物過期庫存和防止這些危險廢物的生成、以及在全部和部分拆解船舶領域內十分有效和注重實際成果。目前采取的舉措便是設法促進建立處理報廢設備和消費品廢物的此種公立/私營戰(zhàn)略合作伙伴關系。

無害環(huán)境管理方案還為相關部門提供了一個平臺，用來促進目前正在逐步為保健部門、職業(yè)保健、發(fā)展事業(yè)、貿易等部門所接受的無害環(huán)境管理通用概念。巴塞爾宣言在實際工作中發(fā)揮了關鍵性作用，把巴塞爾公約的宗旨、意圖和各項原則更深入地融入了國家政策以及全球和區(qū)域兩級聯合國其他機構和政府間組織的概念或方案之中［14］。

3.事先知情同意程序

事先知情同意程序是指未經進口國指定的國家主管機關的同意或違反其決定時，不得進行為保護人類健康和環(huán)境而被禁止或嚴格限制的危險廢物的國際運輸。

該程序要求各國應采取必要的措施確保其管轄范圍內的組織機構直接或間接地向出口國、進口國和過境國提供適當和及時的信息資料。此種信息資料應詳細描述意欲出口的危險廢物的來源、特性、組成和數量，運輸的條件，所涉環(huán)境風險的特點，處置的類型以及所有涉及廢物越境轉移或處置的組織的身份證明。這些信息的提供對于進口國、過境國了解所涉危險廢物會給其帶來什么樣的風險，如何預防這些風險的發(fā)生，國內有沒有處理、貯存、回收、再利用或處置這些危險廢物的技術能力和環(huán)境條件具有重要意義。進口國和/或過境國只有在了解這些信息后才能做出理性的決策，才不會給國內環(huán)境造成損害，才可以避免不可承受的意外的、嚴重的或不可挽回的風險發(fā)生。

（二）危險廢物越境轉移中風險預防原則的意義

對于風險預防原則也有人提出了批評，他們認為該原則缺乏任何的科學基礎，因此在很大程度上是主觀的，并且經常是基于對不可知世界的害怕，而非基于對可知的、可預見的世界的合理評估。該原則也常常被用作對某個并不存在的“問題”采取行動的“指令”，故爾合理性或科學性并不存在。［15］

從國際法方面來看，由于在不同的國際環(huán)境公約中采取不同的方法和措施，同時，在國際法律和外交圈內又缺乏對風險預防原則的內涵和外延理解的同一性；加之，對什么樣的科學證據就是充分的，從而可否不考慮風險預防原則也沒有形成一致意見；所以，風險預防原則的應用也存在很多潛在的困難。

但風險預防原則對于人類健康和環(huán)境及生態(tài)保護具有重要意義。

首先，風險防范原則的確立，是對傳統(tǒng)法律思想的創(chuàng)新和發(fā)展。特別是在環(huán)境法領域，西方在走過了“先污染后治理”的彎路以后，更加深刻地認識到預防的重要意義，所以，風險預防原則的確立代表著新的法律理念的誕生。

其次，風險預防原則是已經確立的不損害國家管轄范圍以外環(huán)境責任原則的邏輯推演。危險廢物的越境轉移必然會涉及到跨國行為，活動的起源國當然要采取適當的預防措施防止這種具有高度風險的活動對其他主權國家和全球公地的損害。

再次，風險預防原則是對傳統(tǒng)責任理論的重要補充。風險預防原則的關鍵要素包括充分評估活動的可能產生的影響、從事對環(huán)境產生威脅活動的人承擔舉證責任，如果有不可逆的損害的風險或巨大的不確定性，不要采取行動。危險廢物越境轉移是一項具有高度風險的跨境的活動，潛在地對人類健康和環(huán)境存在著危害的風險。作為將證明其行為不會引起嚴重的或不可逆的環(huán)境損害的責任轉給對方的風險預防原則已經成為環(huán)境管理的一種新的工具。

最后，風險預防原則有利于發(fā)展中國家加強對危險廢物越境轉移的管理。風險預防原則強調轉變環(huán)境吸納能力的管理觀念，將清潔生產、源削減和無害環(huán)境管理等新的管理理念置于重要的地位。

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本文責任編輯：曹明德