當(dāng)前強(qiáng)制執(zhí)行法律制度中亟待修改完善的幾個問題

摘 要：強(qiáng)制執(zhí)行法作為一個法律體系，是由許多制度構(gòu)成的，它們是宏觀的理論的支撐和輔佐。目前的理論對強(qiáng)制執(zhí)行宏觀論述已取得一定的成果，但對具體制度的構(gòu)建卻較少。筆者針對我國目前司法執(zhí)行過程中存在的問題，根據(jù)執(zhí)行理論，并借鑒國外和地區(qū)的有益經(jīng)驗，對于執(zhí)行主體的設(shè)置，執(zhí)行管轄，執(zhí)行啟動時申請執(zhí)行的期限、執(zhí)行通知書，執(zhí)行進(jìn)行中被執(zhí)行人財產(chǎn)的調(diào)查、強(qiáng)制措施、執(zhí)行援助，執(zhí)行終結(jié)，執(zhí)行救濟(jì)和執(zhí)行威懾機(jī)制等若干亟待修改和完善的執(zhí)行法律制度進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：執(zhí)行;制度;完善

中圖分類號：DF718.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

多年來，“執(zhí)行難”問題一直是社會各界關(guān)注的熱點和難點問題。“執(zhí)行難”問題的產(chǎn)生有多方面的原因，執(zhí)行立法不完善是其中的一個重要原因，這早已是我們大家的共識。為了從根本上解決執(zhí)行立法中存在的問題，最高人民法院一直主張制定單行的《強(qiáng)制執(zhí)行法》。從2000年開始，最高人民法院就成立了專門的起草小組，并先后形成了4個《民事強(qiáng)制執(zhí)行法》草案稿。我們將繼續(xù)對此草案稿進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究，不斷推進(jìn)民事強(qiáng)制執(zhí)行立法的進(jìn)程。本文只是從解決“執(zhí)行難”的角度，就強(qiáng)制執(zhí)行法律制度中亟待修改和完善的若干問題，提出來和大家一起討論。

一、關(guān)于執(zhí)行機(jī)構(gòu)

執(zhí)行機(jī)構(gòu)是現(xiàn)行《民事訴訟法》中迫切需要完善的一個問題。首先，現(xiàn)行《民事訴訟法》關(guān)于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的規(guī)定已經(jīng)嚴(yán)重滯后。依照《民事訴訟法》的規(guī)定，只有基層人民法院和中級人民法院可以設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但目前的實際情況是，最高人民法院和所有的高級人民法院都設(shè)立了執(zhí)行機(jī)構(gòu)。多年來的實踐證明，這種設(shè)置模式更有利于執(zhí)行工作的開展。對這種早已形成事實并為實踐證明是合理的經(jīng)驗，《民事訴訟法》應(yīng)盡早予以肯認(rèn)。其次，執(zhí)行改革的推進(jìn)和落實，需要及時得到立法上的支持。執(zhí)行改革涉及到多個層面的內(nèi)容，執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行權(quán)運行機(jī)制改革是其中的兩項重要內(nèi)容。關(guān)于執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革，最高人民法院改革方案中明確提出各級法院設(shè)立執(zhí)行局，該方案的落實，需要從法律上及時作出相應(yīng)的規(guī)定。關(guān)于執(zhí)行權(quán)運行機(jī)制改革，我們的基本思路是：切實解決執(zhí)行權(quán)過分集中的問題，建立分權(quán)制衡的執(zhí)行工作機(jī)制。科學(xué)界定審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)的職責(zé)與界限，把執(zhí)行程序中需要解決的問題劃分為審判事項和執(zhí)行事項，并將審判事項從執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍內(nèi)分離出去，交由審判組織通過訴訟程序?qū)徖怼?zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)辦理的執(zhí)行事項進(jìn)一步劃分為執(zhí)行審查事項和執(zhí)行實施事項；在執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部，至少分設(shè)兩個不同的部門，分別負(fù)責(zé)辦理審查和實施兩類不同的事項。這一改革思路的落實，也需要及時得到法律上的支持，才符合依法改革的要求。此外，執(zhí)行機(jī)構(gòu)是否應(yīng)保留一定比例的法官？執(zhí)行員的職責(zé)和法律地位應(yīng)如何確定？也是當(dāng)前爭論比較大的問題，也需要在法律上盡快予以明確。

基于上述考慮，我們認(rèn)為，應(yīng)重點從以下幾個方面對執(zhí)行機(jī)構(gòu)問題進(jìn)行完善：一是明確規(guī)定各級法院均可以設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)；二是規(guī)定執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)辦理執(zhí)行的事項，以便為執(zhí)行機(jī)構(gòu)與法院其他部門的職能劃分提供法律依據(jù)；三是明確規(guī)定執(zhí)行機(jī)構(gòu)的組成人員包括法官、執(zhí)行員和書記員。通過這一規(guī)定，一方面明確執(zhí)行機(jī)構(gòu)中必須有一定比例的法官，另一方面明確將執(zhí)行員定位為不同于法官和書記員的一類相對獨立的人員；四是明確規(guī)定執(zhí)行員負(fù)責(zé)執(zhí)行實施工作，從而為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的內(nèi)部分權(quán)提供法律依據(jù)。

二、關(guān)于執(zhí)行管轄中的提級執(zhí)行和指定執(zhí)行

地方和部門保護(hù)主義是社會各界公認(rèn)的造成“執(zhí)行難”的一個重要原因。由于地方法院在人、財、物等方面受制于地方，很難擺脫地方和部門保護(hù)主義的干擾。在近年來的執(zhí)行改革實踐中，許多地方靈活運用管轄權(quán)轉(zhuǎn)移、指定管轄等制度，嘗試將那些因地方和部門保護(hù)主義干擾等原因無法執(zhí)行的案件，由上級法院提級執(zhí)行或者指定給其他法院執(zhí)行。實踐證明，這種做法對克服地方和部門保護(hù)主義有非常好的效果。但是，目前執(zhí)行實踐中的提級執(zhí)行或指定執(zhí)行，主要是依靠上級法院的監(jiān)督，換句話說，是由上級法院說了算，債權(quán)人只能通過申訴或信訪渠道反映問題。但由于各種主客觀因素的影響，上級法院對一些案件往往難以及時提級或指定執(zhí)行，加之缺乏法定條件和程序，實際操作中提級和指定執(zhí)行存在著隨意性大、程序不規(guī)范等諸多問題。

實際上，債權(quán)人對自己的權(quán)利最為關(guān)心，對案件是否需要提級、指定執(zhí)行有更切身的體會，因此，在完善強(qiáng)制執(zhí)行制度時，應(yīng)明確賦予債權(quán)人申請?zhí)峒壓椭付▓?zhí)行的權(quán)利，從而將信訪和申訴渠道轉(zhuǎn)變?yōu)槌绦蚍ㄉ系姆ǘㄇ溃瑢⒎ㄔ簡畏矫娴谋O(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督與債權(quán)人的申請并行；同時，為避免債權(quán)人濫用權(quán)利，應(yīng)明確規(guī)定申請?zhí)峒壓椭付▓?zhí)行的條件。我們初步考慮可以將這一條件限定為被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財產(chǎn)，執(zhí)行法院自執(zhí)行程序開始后，無正當(dāng)理由經(jīng)過一年未能執(zhí)行。此外，還應(yīng)對上級法院審查的程序作出明確規(guī)定，以確保將債權(quán)人申請?zhí)峒壔蛑付▓?zhí)行的權(quán)利落到實處。

三、關(guān)于申請執(zhí)行的期限和執(zhí)行通知書

（一）關(guān)于申請執(zhí)行的期限

依照現(xiàn)行《民事訴訟法》的規(guī)定，申請執(zhí)行的期限，雙方是法人或其他組織的為6個月，一方或雙方是個人的為1年。對這一規(guī)定，許多學(xué)者都提出過質(zhì)疑：

1對個人和法人、其他組織適用不同的申請執(zhí)行期限，不符合民事主體平等的原則。

2由于申請執(zhí)行期限過短，迫使債權(quán)人不得不盡快申請執(zhí)行，既不利于被執(zhí)行人自動履行和當(dāng)事人之間達(dá)成和解，也不符合部分債務(wù)人履行義務(wù)需要較長期限的客觀實際，而且導(dǎo)致大量案件在短期內(nèi)涌入法院，給公眾留下了法院有大量案件不能執(zhí)行的印象，影響了法院的權(quán)威和法律的尊嚴(yán)。

3由于申請執(zhí)行期限過短，債權(quán)人稍有不慎，或者因某些特殊原因未能及時申請執(zhí)行的，即會喪失請求國家強(qiáng)制實現(xiàn)其債權(quán)的機(jī)會，不利于對債權(quán)人的保護(hù)，同時也給債務(wù)人逃避履行義務(wù)提供了更多的機(jī)會。

4執(zhí)行中要保護(hù)的是經(jīng)過生效法律文書確認(rèn)的債權(quán)，但該類債權(quán)請求國家保護(hù)的期限卻短于《民法》上對普通債權(quán)保護(hù)的期限，理論上存在著明顯的矛盾。

最后，申請執(zhí)行期限的規(guī)定也不符合各國的通例。大陸法系各國在強(qiáng)制執(zhí)行制度中大都沒有專門規(guī)定一個申請執(zhí)行期限，而是將消滅時效一體適用于強(qiáng)制執(zhí)行程序。

鑒于上述問題的存在，不少人都強(qiáng)烈呼吁對申請執(zhí)行期限的規(guī)定進(jìn)行修改。具體的修改建議主要有兩種，一是在強(qiáng)制執(zhí)行制度中刪除該規(guī)定，在解釋上申請執(zhí)行同樣適用《民法》上的訴訟時效制度；二是在《民事訴訟法》中保留申請執(zhí)行期限的規(guī)定，但應(yīng)將其期限大幅度延長，比如延長到3年或5年。這兩種建議哪種更為合理，我們更傾向于后者。此外，為解決申請執(zhí)行期限起算上的模糊和分歧，還有人建議對申請執(zhí)行期限的起算問題作出補充規(guī)定。比如，法律文書未規(guī)定履行期間的，申請執(zhí)行期限應(yīng)從法律文書生效之日起計算；法律文書規(guī)定債務(wù)人負(fù)有不作為義務(wù)的，申請執(zhí)行期限從債務(wù)人違反不作為義務(wù)之日起計算。

（二）關(guān)于執(zhí)行通知

依照現(xiàn)行《民事訴訟法》的規(guī)定，執(zhí)行前，執(zhí)行員應(yīng)當(dāng)事先向被執(zhí)行人發(fā)出執(zhí)行通知，被執(zhí)行人逾期不履行的，才可以實施強(qiáng)制執(zhí)行。對這一規(guī)定，理論和實務(wù)界多有抨擊：

1執(zhí)行前事先發(fā)出執(zhí)行通知，實際上等于給被執(zhí)行人通風(fēng)報信，被執(zhí)行人往往會利用這一空檔轉(zhuǎn)移、隱匿財產(chǎn)，逃避執(zhí)行。

2執(zhí)行通知中為被執(zhí)行人確定履行期限的做法，束縛了執(zhí)行人員的手腳，執(zhí)行人員明明發(fā)現(xiàn)了被執(zhí)行人的財產(chǎn)，由于受這一期限的制約，不能及時采取控制性措施，往往會喪失有利的執(zhí)行時機(jī)，導(dǎo)致許多案件最終無法執(zhí)行。

3法律文書生效后，債務(wù)人應(yīng)嚴(yán)格按照法律文書確定的期限履行義務(wù)，執(zhí)行通知中再設(shè)定一個新的期限，有改變生效法律文書內(nèi)容之嫌，已經(jīng)超越了執(zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)限。因此，執(zhí)行通知的規(guī)定亟待修改，這早已是理論和實務(wù)界的共識。

在具體修改思路上，目前還存在著不同觀點。一種觀點主張徹底刪除關(guān)于執(zhí)行通知的規(guī)定，執(zhí)行人員采取執(zhí)行措施前無需向被執(zhí)行人發(fā)出任何執(zhí)行通知；另一種觀點主張，被執(zhí)行人的財產(chǎn)或財產(chǎn)權(quán)利被法院采取執(zhí)行措施的，事關(guān)重大，應(yīng)通過執(zhí)行通知及時告知被執(zhí)行人，以保護(hù)其知情權(quán)，因此，應(yīng)保留執(zhí)行通知的規(guī)定。至于現(xiàn)行執(zhí)行通知制度中存在的問題，只要規(guī)定在發(fā)出執(zhí)行通知的同時可采取執(zhí)行措施，即可得到解決。應(yīng)該說，這兩種觀點沒有實質(zhì)差別，采取其中任何一種，都可以比較好地解決執(zhí)行通知制度中存在的問題。

四、關(guān)于被執(zhí)行人財產(chǎn)調(diào)查、關(guān)于妨害執(zhí)行的強(qiáng)制措施和執(zhí)行的援助

（一）關(guān)于被執(zhí)行人財產(chǎn)調(diào)查

對絕大多數(shù)執(zhí)行案件來說，找不到財產(chǎn)就意味著無法執(zhí)行，因此，如何查明債務(wù)人的財產(chǎn)狀況是執(zhí)行法中的一項重要制度；但如何有效查找被執(zhí)行人的財產(chǎn)，一直是執(zhí)行中的難點。造成這種困難的原因是多方面的，其中立法上存在的問題主要有三個方面，一是現(xiàn)行《民事訴訟法》未賦予申請執(zhí)行人查找被執(zhí)行人財產(chǎn)的有效手段，財產(chǎn)調(diào)查過多地依賴法院進(jìn)行；二是法院調(diào)查財產(chǎn)的渠道不通暢，有關(guān)部門協(xié)助配合不力；三是未明確規(guī)定被執(zhí)行人申報財產(chǎn)的義務(wù)以及拒不申報和虛假申報的法律后果。

近年來，各地法院在調(diào)查被執(zhí)行人財產(chǎn)方面進(jìn)行了許多有益的探索。比如，許多法院建立了被執(zhí)行人財產(chǎn)申報制度，執(zhí)行案件立案后，執(zhí)行法院發(fā)給被執(zhí)行人一份財產(chǎn)申報表，要求其如實填寫當(dāng)前的財產(chǎn)狀況以及執(zhí)行前一定時期財產(chǎn)的變動情況。財產(chǎn)申報表填寫完畢后，要送達(dá)給申請執(zhí)行人一份，申請執(zhí)行人認(rèn)為被執(zhí)行人的申報不實的，可以向法院提出，法院也可以依職權(quán)進(jìn)行調(diào)查。又如，有的法院建立了審計執(zhí)行制度，申請執(zhí)行人因客觀原因無法查到被執(zhí)行人財產(chǎn)的，可以向法院申請委托審計事務(wù)所對被執(zhí)行人的財務(wù)進(jìn)行審計，并根據(jù)審計報告，決定采取相應(yīng)的執(zhí)行措施。北京、上海等地的法院還嘗試向債權(quán)人的律師發(fā)出協(xié)助調(diào)查令，律師持該調(diào)查令可以直接向有關(guān)部門進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)查。

針對財產(chǎn)調(diào)查制度中存在的問題，結(jié)合執(zhí)行實踐中探索出的成功經(jīng)驗，我們認(rèn)為，應(yīng)著重從以下幾個方面對該問題進(jìn)行補充和完善：

1．強(qiáng)化債權(quán)人提供債務(wù)人財產(chǎn)狀況或財產(chǎn)線索的義務(wù)，同時賦予其更多的調(diào)查途徑。實踐證明，債權(quán)人對債務(wù)人的財產(chǎn)狀況最關(guān)心，最了解，對債務(wù)人財產(chǎn)的調(diào)查也最有積極性。過去我們過分強(qiáng)調(diào)了法院查找債務(wù)人財產(chǎn)的職責(zé)，而忽視了通過債權(quán)人發(fā)現(xiàn)債務(wù)人財產(chǎn)這一途徑，既不利于有效查明財產(chǎn)，也導(dǎo)致法院常常不堪重負(fù)，不利于債權(quán)的及時實現(xiàn)，因此，有必要適當(dāng)強(qiáng)化債權(quán)人在查找財產(chǎn)方面的權(quán)利和義務(wù)，明確規(guī)定債權(quán)人在申請執(zhí)行時，應(yīng)當(dāng)提供可供執(zhí)行的財產(chǎn)或財產(chǎn)線索；同時，賦予債權(quán)人更多的調(diào)查債務(wù)人財產(chǎn)的手段和途徑，比如，可以吸收實踐中有些法院正在嘗試的做法，為債權(quán)人的律師發(fā)協(xié)助調(diào)查令，律師持協(xié)助調(diào)查令可以直接到有關(guān)部門調(diào)查被執(zhí)行人的財產(chǎn)狀況或財產(chǎn)線索。

2．強(qiáng)化法院在必要時調(diào)查債務(wù)人財產(chǎn)的職責(zé)。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的執(zhí)行程序中，債務(wù)人的財產(chǎn)狀況基本上是靠當(dāng)事人自行調(diào)查。我國目前的財產(chǎn)監(jiān)管制度還不健全，社會信用制度尚欠發(fā)達(dá)，社會必要的信息服務(wù)和公開機(jī)制還存在一系列問題，加之債權(quán)人調(diào)查債務(wù)人財產(chǎn)的途徑和手段極其有限，因此，在強(qiáng)調(diào)債權(quán)人調(diào)查財產(chǎn)義務(wù)的同時，還應(yīng)對法院的調(diào)查職責(zé)作出明確規(guī)定，在債權(quán)人提供被執(zhí)行人財產(chǎn)狀況、財產(chǎn)線索確有困難的情況下，法院應(yīng)當(dāng)依申請或者依職權(quán)調(diào)查。

3．明確規(guī)定有關(guān)部門的協(xié)助調(diào)查義務(wù)。法院在調(diào)查債務(wù)人財產(chǎn)狀況或線索時，有關(guān)單位應(yīng)依法予以協(xié)助，這本來不應(yīng)成為問題。但實踐中問題卻沒有這么簡單。比如，法院要求稅務(wù)機(jī)關(guān)提供對被執(zhí)行人征稅的有關(guān)記錄，稅務(wù)機(jī)關(guān)常常以法律沒有明確規(guī)定為由予以拒絕。最近，人民銀行搞了一個人民幣結(jié)算帳戶管理系統(tǒng)，通過任何一個網(wǎng)點可以很方便地查到所有進(jìn)入該系統(tǒng)的人民幣結(jié)算帳戶信息。人民銀行很愿意協(xié)助法院查詢，但他們又提出這種查詢?nèi)狈γ鞔_的法律依據(jù)。實踐中甚至出現(xiàn)了人民銀行協(xié)助法院查詢后，被債務(wù)人以泄漏其結(jié)算帳戶信息為由起訴的案例。這些都說明，有必要在法律上進(jìn)一步對有關(guān)單位的協(xié)助調(diào)查義務(wù)作出更為明確的規(guī)定。我們建議采取列舉加概括的方式，明確規(guī)定法院在執(zhí)行程序中，有權(quán)向金融機(jī)構(gòu)及其管理部門、房地產(chǎn)管理部門、工商管理部門、電信部門、車輛管理部門、稅務(wù)機(jī)關(guān)、海關(guān)以及其他有義務(wù)協(xié)助調(diào)查和執(zhí)行的單位和個人，調(diào)查債務(wù)人的財產(chǎn)狀況、財產(chǎn)線索等，有關(guān)單位和個人不得拒絕。

4．明確規(guī)定被執(zhí)行人申報財產(chǎn)的義務(wù)、申報的范圍以及拒不報告和虛假報告的法律后果。參考實踐中的做法，可以作出如下規(guī)定：查封、扣押、凍結(jié)的被執(zhí)行人財產(chǎn)不足以清償債務(wù)的，人民法院可以根據(jù)申請執(zhí)行人的申請或者依職權(quán)，責(zé)令被執(zhí)行人報告當(dāng)前財產(chǎn)狀況、執(zhí)行開始前一年的財產(chǎn)變動情況以及將來取得的可執(zhí)行財產(chǎn)；被執(zhí)行人拒不報告或者進(jìn)行虛假報告的，人民法院可以組織或者委托有關(guān)機(jī)構(gòu)對被執(zhí)行人的財務(wù)賬目進(jìn)行核查；對被執(zhí)行人或者其法定代理人、有關(guān)單位的主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員，可以予以拘留；情節(jié)嚴(yán)重的，可以并處罰款。

（二）關(guān)于妨害執(zhí)行的強(qiáng)制措施

罰款、拘留等強(qiáng)制措施是執(zhí)行程序順利進(jìn)行的保障。現(xiàn)行《民事訴訟法》關(guān)于強(qiáng)制措施的規(guī)定存在的問題主要有三點：一是罰款金額過低。目前規(guī)定的罰款金額反映的是十幾年前的社會經(jīng)濟(jì)水平，時至今日，這樣的罰款金額對許多當(dāng)事人來說已經(jīng)無關(guān)痛癢，難以起到應(yīng)有的作用。二是拘留期限過短。在許多案件中，“挺過”15天所付出的代價要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于依法履行義務(wù)的代價，拘留措施難以發(fā)揮應(yīng)有的震懾作用。三是有關(guān)單位不依法履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)的，對其主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員是否可以拘留，法律規(guī)定不夠明確，實踐中分歧意見較大，不利于促使有關(guān)單位依法履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)。上述問題的存在，已成為造成執(zhí)行難的一個重要的立法上的原因。

對強(qiáng)制措施的完善，主要應(yīng)從三個方面進(jìn)行:一是提高罰款的金額。考慮到十多年來我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際情況以及對被執(zhí)行人形成足夠的威懾力這一要求，提高的幅度可以是現(xiàn)行規(guī)定的10倍。二是適當(dāng)延長拘留的期限。執(zhí)行中的拘留重在威懾，許多國家和地區(qū)對執(zhí)行中的拘留都規(guī)定了一個較長的期間，如德國規(guī)定拘留的期間為6個月，我國臺灣地區(qū)規(guī)定管收（拘留）的期間為3個月。綜合考慮多種因素，認(rèn)為將執(zhí)行中拘留的期限延長到3個月比較合適。有人將執(zhí)行中的拘留期限與拘役和刑事訴訟中的拘留期限作比較，認(rèn)為3個月的期限過長。拘留在作為一種間接執(zhí)行措施時，其主要目的不在于處罰，被執(zhí)行人或其他人在拘留期間內(nèi)履行債務(wù)或改正錯誤的，可以提前解除拘留。正如諺語所說的，“通向自由的鑰匙完全掌握在債務(wù)人手中”。因此，執(zhí)行程序中拘留期限的確定，不能簡單地與拘役或刑事訴訟中拘留的期限作比較，而應(yīng)當(dāng)主要從確保其具有足夠威懾力這一角度考慮。三是明確規(guī)定有義務(wù)協(xié)助執(zhí)行的單位不依法履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)的，對其主要負(fù)責(zé)人或直接責(zé)任人員，除可以進(jìn)行罰款外，還可以進(jìn)行拘留，以確保有關(guān)單位和人員依法履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)。

（三）關(guān)于公安、武警等有關(guān)機(jī)關(guān)對執(zhí)行的援助

強(qiáng)制執(zhí)行涉及到一系列復(fù)雜的問題，單靠法院自身往往無法取得預(yù)期的效果，特別是執(zhí)行具有強(qiáng)制性、對抗性等特點，容易引起暴力抗拒甚至群體性對抗，如果沒有國家的強(qiáng)力部門作后盾，許多執(zhí)行案件根本無法順利進(jìn)行，因此，許多國家或地區(qū)都明確將協(xié)助維持執(zhí)行秩序規(guī)定為警察、武警部隊等部門的一項法定職責(zé)。比較而言，我國當(dāng)前的執(zhí)行環(huán)境較差，暴力抗拒執(zhí)行事件時有發(fā)生，法院因人力有限，難以有效應(yīng)對。在我國當(dāng)前的情況下，人民法院的強(qiáng)制執(zhí)行更需要得到公安等部門的密切協(xié)助和配合，但是，由于缺乏法律規(guī)定，實踐中對法院協(xié)助維持執(zhí)行秩序的請求，公安、武警等有關(guān)機(jī)關(guān)往往因法律沒有明確規(guī)定而未予配合，導(dǎo)致許多案件無法正常執(zhí)行，執(zhí)行人員被圍攻、毆打等現(xiàn)象也時有發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了人民法院的權(quán)威和法律的尊嚴(yán)，因此，在完善強(qiáng)制執(zhí)行制度時，有必要對公安、武警等有關(guān)機(jī)關(guān)協(xié)助維持執(zhí)行秩序的職責(zé)作出規(guī)定，明確賦予執(zhí)行法院在需要防止或排除阻礙執(zhí)行、抗拒執(zhí)行的行為時，有請求公安機(jī)關(guān)、武警部隊或者其他有關(guān)機(jī)關(guān)援助的權(quán)力，以確保執(zhí)行工作順利進(jìn)行。

五、關(guān)于執(zhí)行終結(jié)

多年來，法院在執(zhí)行中一直面臨著這樣一個困惑：有相當(dāng)一部分執(zhí)行案件，債務(wù)人確實沒有財產(chǎn)可供執(zhí)行，法院窮盡了各種執(zhí)行措施，債權(quán)人也用盡了各種手段，均未發(fā)現(xiàn)債務(wù)人的財產(chǎn)（據(jù)有的法院所作的典型調(diào)查，這類案件大約占到30％左右）。但對這類案件，法律卻沒有規(guī)定一個適當(dāng)?shù)奶幚矸绞健Ｒ簿褪钦f，法律對這類案件只設(shè)置了“進(jìn)口”，而沒有設(shè)置“出口”。這就像一個人到醫(yī)院去看病，他得的可能是感冒這樣的小病，也可能是絕癥。不管什么病，醫(yī)院都得讓他掛號就診。對于得了絕癥的病人，醫(yī)生使用各種醫(yī)療器械對他進(jìn)行了全面檢查，各種治療措施也都嘗試過，仍不治而亡。如果沒有相應(yīng)的死亡標(biāo)準(zhǔn)，醫(yī)院就難以開出死亡證明，公安局也無法注銷戶口，從而導(dǎo)致一個事實上已經(jīng)死亡的人無法得到法律上的確認(rèn)，成為一具沒有心跳的“僵尸”。由于大量被執(zhí)行人確無財產(chǎn)可供執(zhí)行的案件成為執(zhí)行程序中長生不老的“僵尸”，社會公眾“合情合理”地將其視為法院的“積案”，并自然而然地將未能執(zhí)結(jié)的原因歸結(jié)到法院身上，社會輿論乃至一些法律專家把這種情況視為“執(zhí)行難”，很少注意到這是債務(wù)人無力償還及市場風(fēng)險所致，法院因此被帶上了“執(zhí)行不力”的帽子。實踐中，一些法院為了減輕壓力，提高執(zhí)結(jié)率，采取對這些（包括部分有償還能力的）案件“中止執(zhí)行”，并統(tǒng)計為執(zhí)結(jié)案件的辦法，以此“消腫”，這樣，債權(quán)的實現(xiàn)反而受到影響，因此，我們認(rèn)為，目前的規(guī)定既不符合執(zhí)行程序本身的特點，也不符合案件統(tǒng)計規(guī)律。對確無財產(chǎn)可供執(zhí)行的案件，有必要在法律上盡快設(shè)定一個“出口”的條件。

比如，可否規(guī)定，對確無財產(chǎn)可供執(zhí)行的案件，符合下列情形的，可以按照“執(zhí)行終結(jié)”處理：一是執(zhí)行法院必須采取了相應(yīng)的調(diào)查措施；二是法院通知申請執(zhí)行人自行查報；三是被執(zhí)行人確無財產(chǎn)可供執(zhí)行；四是必須有一定的時間限制，即執(zhí)行程序開始后經(jīng)過若干年未發(fā)現(xiàn)可供執(zhí)行的財產(chǎn)。實際上，依照《民事訴訟法》第235條第3項和第5項的規(guī)定，在公民死亡，無遺產(chǎn)可供執(zhí)行又無義務(wù)承擔(dān)人，以及公民因生活困難無力償還借款，無收入來源又喪失勞動能力這兩種情形下，都是按照執(zhí)行終結(jié)處理的。這兩種情形雖然有其特殊性，但其根本原因都是被執(zhí)行人確無財產(chǎn)可供執(zhí)行。可以說，現(xiàn)行法律實際上已經(jīng)在一定程度上承認(rèn)了被執(zhí)行人確無財產(chǎn)可供執(zhí)行情形下的執(zhí)行終結(jié)；當(dāng)然，對于確無財產(chǎn)可供執(zhí)行的案件的終結(jié)問題，也需要破產(chǎn)法，特別是個人破產(chǎn)制度的確立和完善。

有人提出，按照通常的觀點，執(zhí)行程序終結(jié)后即不能再重新啟動。如果將來發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財產(chǎn)，將會因執(zhí)行程序已經(jīng)終結(jié)而無法執(zhí)行，這顯然不利于保護(hù)債權(quán)人的利益。這里有一個對傳統(tǒng)觀點重新認(rèn)識的問題。我們過去僅僅將執(zhí)行終結(jié)的含義理解為整個法律文書執(zhí)行力的終結(jié)。實際上，執(zhí)行終結(jié)應(yīng)從兩種意義上理解：一是整個法律文書執(zhí)行力的終結(jié)，這種終結(jié)不能再恢復(fù)執(zhí)行；另一種是具體執(zhí)行程序的終結(jié)，這種終結(jié)可以再行提起或恢復(fù)執(zhí)行程序。按照這種新的理解，上述擔(dān)心就會迎刃而解：對被執(zhí)行人確無財產(chǎn)可供執(zhí)行的案件，在符合一定條件的情況下，可以終結(jié)本次執(zhí)行程序（具體執(zhí)行程序的終結(jié)），將來發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有新的可供執(zhí)行財產(chǎn)的，可以恢復(fù)執(zhí)行或重新啟動一個新的執(zhí)行程序。這種做法，既符合執(zhí)行程序本身的規(guī)律，也有利于引導(dǎo)當(dāng)事人正確認(rèn)識市場風(fēng)險，有利于引導(dǎo)社會輿論正確認(rèn)識執(zhí)行難問題，同時還有利于更充分地保護(hù)債權(quán)人的合法權(quán)益，我們認(rèn)為是一種比較好的思路。

六、關(guān)于程序上的執(zhí)行救濟(jì)和案外人異議

（一）關(guān)于程序上的執(zhí)行救濟(jì)

執(zhí)行實踐中，由于各種因素的影響，執(zhí)行人員違反執(zhí)行程序本身的規(guī)定，違法或不當(dāng)實施執(zhí)行行為的現(xiàn)象時有發(fā)生。比如，有的執(zhí)行人員在查封不動產(chǎn)時不依法進(jìn)行查封登記，有的在拍賣時隨意確定拍賣底價，有的無故拖延執(zhí)行或者消極執(zhí)行，等等。對此，現(xiàn)行《民事訴訟

法》未賦予當(dāng)事人和利害關(guān)系人任何法定的救濟(jì)途徑，也未規(guī)定相應(yīng)的處理程序。同申請法院提級、指定執(zhí)行一樣，實踐中當(dāng)事人、利害關(guān)系人只能通過申訴、信訪等渠道向法院反映問題，法院對這些問題的處理也缺乏明確的程序規(guī)定可資遵循，從而導(dǎo)致該類問題的處理往往比較隨意，當(dāng)事人、利害關(guān)系人的合法權(quán)益難以得到充分保障。

鑒于此，在完善強(qiáng)制執(zhí)行制度時，迫切需要明確賦予當(dāng)事人、利害關(guān)系人對違反執(zhí)行程序規(guī)定，違法或不當(dāng)采取執(zhí)行措施的執(zhí)行行為提出異議的權(quán)利，同時，明確要求執(zhí)行法院對當(dāng)事人、利害關(guān)系人的異議應(yīng)進(jìn)行審查，并作出相應(yīng)的裁定。當(dāng)事人、利害關(guān)系人對裁定不服的，還可以在一定期限內(nèi)向上一級法院申請復(fù)議，以給當(dāng)事人、利害關(guān)系人提供充分的救濟(jì)。與案外人異議之訴不同，此種救濟(jì)針對的主要是違反執(zhí)行程序方面的行為，因此，可稱為程序上的執(zhí)行救濟(jì)。因這種救濟(jì)不涉及到實體權(quán)利義務(wù)爭議，可考慮由執(zhí)行機(jī)構(gòu)直接處理，而不需要交審判機(jī)構(gòu)按照訴訟程序?qū)徖怼?/p>

（二）關(guān)于案外人異議

案外人異議制度是執(zhí)行救濟(jì)制度的一項重要內(nèi)容。理論和實務(wù)界普遍認(rèn)為，現(xiàn)行《民事訴訟法》關(guān)于案外人異議的規(guī)定存在一系列問題，其中最大的問題是：對案外人異議的審查缺乏充分的程序保障。案外人異議本質(zhì)上是一種實體權(quán)利義務(wù)爭議，應(yīng)當(dāng)通過訴訟程序來審理，但《民事訴訟法》卻規(guī)定由執(zhí)行員負(fù)責(zé)審查，而且適用何種審查程序也語焉不詳，從而導(dǎo)致執(zhí)行機(jī)構(gòu)直接對某些實體權(quán)利義務(wù)爭議作出處理，對當(dāng)事人或其他利害關(guān)系人缺乏充分的程序保障。目前比較一致的觀點是，應(yīng)盡快對案外人異議制度進(jìn)行完善，賦予當(dāng)事人和利害關(guān)系人通過訴訟程序解決爭議的權(quán)利。

案外人異議制度具體應(yīng)如何設(shè)計，存在多種不同的思路。第一種觀點認(rèn)為，案外人對執(zhí)行標(biāo)的有異議的，應(yīng)直接提起訴訟，由審判部門通過訴訟程序?qū)徖恚瑘?zhí)行機(jī)構(gòu)不作任何審查。第二種觀點認(rèn)為，審判程序往往比較復(fù)雜，案外人異議直接進(jìn)入審判程序，不僅影響執(zhí)行效率，還可能給債務(wù)人拖延履行義務(wù)留下空間，不利于債權(quán)及時得到實現(xiàn)，因此，有必要通過執(zhí)行機(jī)構(gòu)的審查解決一部分案外人異議問題。這種觀點又有兩種不同的思路，一是將執(zhí)行機(jī)構(gòu)的審查作為前置程序，案外人異議應(yīng)先由執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行初步審查，對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的處理不服的，才能另行提起訴訟。二是把執(zhí)行機(jī)構(gòu)的審查和訴訟作為兩種并列的程序，由當(dāng)事人或利害關(guān)系人自主選擇。第三種觀點主張，應(yīng)在區(qū)分不同異議類型的基礎(chǔ)上分別確定解決途徑，比如，對所有權(quán)問題有異議的，應(yīng)通過訴訟程序處理；對所有權(quán)以外的問題有異議的，可由執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查處理。第四種觀點主張，案外人異議應(yīng)先向執(zhí)行機(jī)構(gòu)提出，但執(zhí)行機(jī)構(gòu)不作任何審查，只負(fù)責(zé)征求債權(quán)人意見，債權(quán)人同意撤銷對異議標(biāo)的執(zhí)行的，執(zhí)行法院應(yīng)尊重其意愿撤銷執(zhí)行；反之，債權(quán)人不同意撤銷執(zhí)行的，案外人可提起訴訟解決爭議。此外，還有個別觀點主張，案外人異議問題與執(zhí)行程序密切相關(guān)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)有自己的法官，案外人異議問題完全可以由執(zhí)行機(jī)構(gòu)的法官按照訴訟程序?qū)徖恚鴽]有必要交由其他審判部門審理。上述觀點見仁見智，究竟哪種觀點更為合理，有待于進(jìn)一步探討，但我們更傾向于第一種觀點。

大家都知道，對案外人異議問題，許多國家通行的做法是設(shè)立案外人（第三人）異議之訴制度予以處理。我們也贊成在《民事訴訟法》中設(shè)立這一制度，但案外人異議之訴畢竟不同于通常的訴訟，其究竟屬于何種性質(zhì)，訴訟請求如何確定，以及應(yīng)以誰為被告等問題都需要進(jìn)一步研究。比如，有人提出，在很多國家，查封都是法院基于債權(quán)人申請進(jìn)行的，法院不主動依職權(quán)查封，因此，案外第三人以債權(quán)人為被告提起異議之訴順理成章。在我國，很多查封都是法院依職權(quán)進(jìn)行的，對法院依職權(quán)進(jìn)行的查封，案外人卻以債權(quán)人為被告提起異議之訴，這在理論上難以自圓其說。可見，關(guān)于案外人異議問題，還有待于從理論上進(jìn)行更全面、更深入的研究和論證。

七、關(guān)于國家執(zhí)行威懾機(jī)制

除上述幾個亟待解決的問題外，當(dāng)前還有必要盡快建立國家執(zhí)行威懾機(jī)制方面的法律制度。這是因為，強(qiáng)制執(zhí)行中涉及到的問題紛繁復(fù)雜，單靠法院自身往往無法解決，需要各有關(guān)部門密切協(xié)作，積極配合。特別是在我國目前的情況下，由于整個社會的法律意識不高、社會誠信制度缺失、財產(chǎn)監(jiān)管制度不健全等因素的影響，法律文書生效后當(dāng)事人自動履行率僅占約40％左右，另外60%的生效法律文書要靠法院強(qiáng)制執(zhí)行。要改變這種狀況，除了加強(qiáng)法院自身的執(zhí)行力度外，一個重要的途徑就是建立執(zhí)行案件信息管理系統(tǒng)暨執(zhí)行威懾機(jī)制。通過執(zhí)行案件信息管理系統(tǒng)，將全國法院每年受理的所有執(zhí)行案件的基本信息全面登錄，并允許當(dāng)事人、社會公眾查詢，從而加強(qiáng)上級法院和社會公眾對執(zhí)行的監(jiān)督力度。同時，通過將該系統(tǒng)與金融、工商登記、房地產(chǎn)、交通、出入境管理等部門以及其他社會誠信體系網(wǎng)絡(luò)相鏈接，逐步從法律、經(jīng)濟(jì)、政治、道德、生活、輿論等各個方面對被執(zhí)行人進(jìn)行制約，使其在融資、投資、經(jīng)營、置產(chǎn)、出境、注冊新公司、高消費、接受榮譽等方面，都受到嚴(yán)格的審查和限制，促使其自動履行義務(wù)，最大限度地實現(xiàn)債權(quán)。對執(zhí)行威懾機(jī)制的建立，中央給予了大力支持，中政委在政法［2005］52號文件中明確予以了肯定，最高人民法院也已經(jīng)在《人民法院第二個五年改革綱要》中明確將這一機(jī)制作為一項重要的改革措施作了規(guī)定。目前，執(zhí)行案件信息管理系統(tǒng)正在試運行，并計劃于明年在全國范圍全面推開，有關(guān)部門對最高人民法院的這一舉措也非常贊成和支持。

目前，上述機(jī)制的有效運行還缺乏基本的法律支持。比如，被執(zhí)行人一旦進(jìn)入到執(zhí)行案件信息管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫中，其哪些權(quán)利將受到限制，可以采取何種限制措施，采取限制措施應(yīng)具備何種條件，具體程序如何等，目前都缺乏明確的法律規(guī)定。又比如，對被執(zhí)行人在融資、注冊新企業(yè)、購地、購房、購車等方面的權(quán)利可以進(jìn)行何種限制，可以限制到何種程度等，也缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。由于缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定，國家執(zhí)行威懾機(jī)制的建立就缺乏正當(dāng)性基礎(chǔ)。所以，有必要盡快在立法上對國家執(zhí)行威懾機(jī)制問題作出明確規(guī)定，以便為該機(jī)制有效運行提供一個基本的法律依據(jù)，真正形成多部門共同協(xié)作、綜合治理“執(zhí)行難”的工作格局，從根本上緩解“執(zhí)行難”。基于上述考慮，我們認(rèn)為，在完善強(qiáng)制執(zhí)行法律制度時，應(yīng)作出如下規(guī)定：被執(zhí)行人不依法履行生效法律文書確定義務(wù)的，有關(guān)行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定或者人民法院協(xié)助執(zhí)行通知書，對被執(zhí)行人的融資、投資、經(jīng)營、置產(chǎn)以及出境等活動采取相應(yīng)的制約措施。

本文責(zé)任編輯：唐力